Основные концепции бюрократии. «Теория рациональной бюрократии» М. Вебера

С феноменом бюрократии сталкиваются все. Нет такого общества, в котором не проклинали бюрократов, не искали путей борьбы с ними. Но значит ли это, что мы сами совершенно свободны от бюрократических стереотипов в своей деятельности, поведении и мышлении?

На протяжении столетий в России господствовала авторитарно-политическая культура, составной частью которой является бюрократическое управление. Отсюда возникает вопрос: в какой мере можно говорить о проявлении бюрократизма как общей тенденции русской культуры? Смена социально-политического устройства не приводит к немедленному изменению ментальности и внутреннего настроя людей. Поэтому в ежедневных проявлениях бюрократизма постоянно угадываются тени прошлого, которые оставили глубокий след в индивидуальном и коллективном сознании общества.

Говоря об историографии проблемы, необходимо отметить, что несмотря на постоянную актуальность феномена бюрократии, социальные науки еще не имеют надежной теории, объясняющей природу бюрократии на различных этапах общественного развития. Это неудивительно: тема была практически закрыта для исследований.

В советское время в основном разрабатывались общие проблемы социального управления и критиковались западные теории в этой области. Свою оценку бюрократии, которую никто из советских социологов не отваживался пересмотреть, давал еще В. И. Ленин, отмечая ее «всевластие», но его оценка распространялась на дореволюционные времена, где господствовали капиталистические производственные отношения, которым и служила старая государственная машина подавления и угнетения.

Но слом старой машины не привел к ликвидации бюрократии, она приобрела другие формы и совсем другие властные возможности. Его последователи, учитывая мощь и традиции бюрократии в России, находили определенную форму компромисса с нею. Они проводили отдельные декларативные компании, не задаваясь целью глубокого исследования. После 1985 года вопросы, связанные с технологией управления продолжали разрабатываться. Проблемы бюрократии затрагивались во многих работах перестроечного периода, начало которым было положено многочисленными публикациями в периодической печати. Позже многие из них легли в основу первых изданий по этой теме.

Для них характерен определенный эмоциональный настрой и антибюрократическая эйфория, в которых ярко выражалось стремление высказаться о назревших проблемах общества и твердая уверенность в возможности их быстрого решения. Научная разработка проблемы бюрократии и бюрократизма началась лишь с 1985 года. В основном, это были работы, обращенные к анализу нашего недавнего прошлого. Появились научные публикации, в которых было показано, что бюрократия остается значимым фактором истории и нашего сегодняшнего дня. Вышли в свет и работы, в которых утверждается, что на рубеже 20−30-х гг.

Сталин осуществил государственный переворот и в дальнейшем своем развитии Советское государство опиралось не на живое творчество масс, как требовал Ленин, а на партийно-государственную бюрократию. Но можно ли говорить о живом творчестве масс, если практически, оно рано или поздно трансформируется в живое творчество отдельных людей, которое с течением времени превращается в живое бумаготворчество.

Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как:

• а) форма существования и характер власти;
• б) сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и в частном секторе;
• в) часть правительства, не входящая в политическую или выборную его структуры и осуществляющая повседневное управление государственной машиной;
• г) негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью.

Бюрократия может быть охарактеризована и как:

• — организация — специфическая форма политической или иной организации, в которой абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам. Для бюрократии в этом значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм;
• — социальная группа — профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это зарплату.

Функция бюрократии необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением.

Если учесть, что в повседневной жизни господство — это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная функция, которую выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией чиновников, она обладает и бесспорной административной властью. Она может сохранять свои позиции даже при изменении политических элит, играя часто роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определенных условиях может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Учитывая это обстоятельство, многие исследователи считают бюрократию «необходимым злом»: без нее невозможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Поэтому в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории этот термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особыми обязанностями, структурной организацией, жесткостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами чиновников.

Вокруг исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов ее проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных теорий. Остановимся на основных теориях бюрократии.

В начале нашего века немецкий социолог М. Вебер разработал теорию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену учреждениям, основанным на традициях или индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления управления людьми.

Она выше любой другой формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками:

• — правила известны всем;
• — цель правил ясна;
• — определены условия применения правил;
• — четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

По Веберу, характерными чертами бюрократического управления являются:

• а) регламентированность, т. е., функции организации четко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизационное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащими хранению;
• б) иерархичность, т. е., каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри субординационного разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом;
• в) отстраненность от владения средствами управления, т. е., средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов, следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность и она не может быть продана, подарена или передана по наследству;
• г) постоянство, т. е., должность представляет собой постоянное занятие по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки — с гарантированной пенсией;
• д) опытность и безличность, т. е., должностные лица назначаются на основе своих профессиональных качеств без произвола и личных предпочтений со стороны руководства.

Вебер определял бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления».

Как отмечал П. Блау, термин «бюрократия» указывает скорее на усилия, затрачиваемые для поддержания функционирования организации, а не на усилия, необходимые для достижения ее основных целей. Но далеко не все организации являются бюрократически рациональными, и даже созданные по такому принципу организации сильно различаются своими структурами и процессами. Вебер считал, что ближе всего к его идеальному типу, основанному на юридической и рациональной власти, были в начале XX в. государственные и частные организации Западной Европы и США.

Впоследствии исследователи критиковали Вебера за то, что он обращал внимание только на формальные черты бюрократии, опуская неформальные отношения и несанкционированные правилами модели поведения, развивающиеся в рамках формальных организаций.

Если ввести в рациональную организацию самую динамичную переменную величину — людей, то окажется, что у людей могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими.

В конце 20-х — начале 30-х гг. нынешнего столетия эксперименты американца Элтона Мэйо в Хоторне произвели настоящую революцию в индустриальной социологии, создав «школу человеческих отношений». Эти исследования доказывали, что силы взаимодействия между людьми могут быть действеннее приказов руководителя или разработанных в организации материальных стимулов.

Кроме того, Вебера критиковали за идеализированную концепцию бюрократии, поскольку дав описание функций различных элементов, его модель не выделяет ни дисфункций, ни конфликтов, возникающих между составляющими систему элементами. Было показано, что черты бюрократии, рассматриваемые Вебером как ее достоинства, имеют и свои патологии, т. е., в действительности происходит причудливое соединение преимуществ и недостатков бюрократической организации. Например, строго очерченная юрисдикция может выразиться в таком недостатке, как ограниченность видения проблемы. Знание правил и инструкций — в рутинном существовании. Иерархичность власти — в помехах коммуникации и передачи информации, потере воображения и инновационности. Самый несомненный признак бюрократии, когда первый, кто отвечает на ваш звонок, не может ничем вам помочь. В специальной литературе это явление называется «бюропатологиями» — негативными состояниями бюрократии, являющимися обратной стороной ее достоинств.

При соотнесении достоинств и недостатков бюрократии необходимо учитывать исторические, социально-экономические, политические и культурные условия ее существования. Так, для традиционной модели бюрократии характерно:

• — отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений;
• — мизерное жалованье, предполагающее, что основной финансовый источник существования — взятки и поборы с населения;
• — безболезненная взаимозаменяемость, поскольку чиновники не обладают узкой профессиональной специализацией;
• — систематическое обновление аппарата.

Для этой модели характерна жесткая персональная зависимость бюрократов от первого лица в государстве.

В современных переходных обществах налицо сочетание черт традиционных и рациональных бюрократических структур, порождающее симбиозы существенно расходящиеся с классическим идеальным типом бюрократии Так, рациональные бюрократические структуры используют служащих, получающих жалованье: нанятые на работу чиновники трудятся полный рабочий день;при этом предполагается, что они не будут повышать свой доход за счет внешних источников.

Напротив, традиционные бюрократические структуры предполагают, что государство не оплачивает полный рабочий день чиновников, и должностные лица должны самостоятельно пополнять свое достаточно скромное жалованье путем получения подарков, комиссионных или платежей от лиц, находящихся в их подчинении.

К тому же, современные административно-государственные учреждения имеют чрезвычайно высокий уровень специализации, определяющий их взаимозависимость, что формирует пересекающиеся многолинейные функции и командные связи. Традиционные же бюрократические структуры достаточно просты и однолинейны, в них зависимость носит личный характер, что формирует клиентарные формы взаимосвязей. Теория рационализации у Вебера связанна с его трактовкой «социального действия», которая в свою очередь, ссылается на концепцию господства, являющейся основной политической социологии Вебера.