Финансовый контроль xix века

В марте 1855 года скончался Николай I и во главе государства встал молодой император Александр II (1855—1881). Александр II очень интересовался проблемами организации контроля в России и создавал соответствующие предпосылки для его более эффективного функционирования.

К началу его царствования правительство находилось в состоянии хронического дефицита бюджета. Государственная роспись далеко не охватывала всех видов доходов и расходов. Отдельные ведомства безотчетно распоряжались целыми отраслями государственных доходов. Те же доходы и расходы, которые включались в государственную роспись, не были подкреплены обоснованными данными министерств, поэтому проверка правильности требуемых ведомствами сумм была практически невозможна. Поэтому суммы, ассигнованные какому-либо ведомству, исчезали навсегда из поля зрения государственного казначейства.

Все бюджетное дело было сосредоточено в руках узкого круга высших сановников во главе с Министром финансов. По закону бюджет должен был представляться на рассмотрение Государственного Совета фактически же Государственный Совет был устранен от рассмотрения бюджета. Поэтому не случайно граф Е. Ф. Канкрин, почти двадцать лет бывший при Николае I министром финансов, сравнивал деятельность Государственного Совета по рассмотрению государственных росписей и отчетов об их исполнении с охотой на дупелей: «ищут, ищут, прицеливаются; иногда попадут, а чаще всего промахнутся».

Единства кассы в России также не существовало. Государственные денежные средства были раздроблены по многочисленным кассам отдельных ведомств, в которых они годами лежали без использования, тогда как Министерство финансов прибегало для покрытия потребности в деньгах к внешним и внутренним займам. Распыленность государственных средств по множеству ведомственных касс свелась к тому, что к 1 января 1855 года в кассах Министерства финансов имелось в наличии 75 миллионов рублей, в то время как в кассах ведомств — более 200 миллионов рублей. Отсутствие единства кассы умножало случаи растрат и хищений государственных средств, не позволяло организовать контроль за их использованием.

Все это мешало развивать экономику России. Несмотря на то, что государственный бюджет захватывал все большую долю народного дохода, он был хронически дефицитным. Государственный долг России увеличился с 1043 миллионов рублей в 1852 года до 1553 миллионов рублей в 1862 года, или в 1.5 раза. В связи с этим зависимость бюджета от иностранных займов еще более усилилась. А получать иностранные займы становилось все труднее — правительство не пользовалось большим доверием на иностранных финансовых рынках.

Крымская война, начавшаяся в 1853 году, в еще большей степени указала на отсталость России в области экономики, техники, организации армии, на произвол и бесконтрольность в управлении. В сложившейся после поражения в Крымской войне 1853 года обстановке правительство Александра II сделало некоторые шаги в преобразовании финансово-контрольной системы.

В 1855 году для изучения постановки контрольного дела в Западной Европе и возможности использования опыта европейских контрольных систем в России за границу был направлен генерал-контролер Контрольного департамента гражданских отчетов Государственного контроля России Валериан Алексеевич Татаринов.

Изучив опыт Пруссии, Австрии, Бельгии и Франции, он подробно изложил в записках и докладах сущность и отличительные черты практиковавшихся в этих странах контрольных систем, а также на основе этого опыта подготовил проект реформирования государственного контроля в России. Проект В. А. Татаринова требовал введения новых начал как в финансовой, так и в ревизионной системах.

В финансовой системе он считал необходимым:

Ввести единообразное составление финансовых смет по государственным расходам для всех органов управления, а также обеспечивать их точное исполнение в соответствии с ежегодным бюджетным законом.

Ввести единство кассы, то есть сосредоточить все денежные бюджетные средства исключительно в кассах Министерства финансов.

В ревизионной системе В. А. Татаринов предлагал:

Учредить самостоятельное, вполне независимое от исполнительной власти ревизионное учреждение с правом производить по подлинным документам всестороннее наблюдение за движением капиталов, принадлежащих казне, и обсуждать действия и хозяйственные операции не только исполнительных, но и распорядительных управлений.

Ввести «предварительный контроль», то есть проверки правильности расходных предписаний распорядителей «кредитов», предшествующие самому расходу.

Для рассмотрения и реализации предложений В. А. Татаринова были учреждены две Комиссии: одна «высшая» под председательством графа С. И. Гурьева, другая «специальная» под председательством В. А. Татаринова.

На первую Комиссию возлагалась экспертиза целесообразности предложений В. А. Татаринова, на вторую — разработка методов внедрения его предложений в жизнь.

Проект реформы встретил резкое противодействие со стороны министров, так как реформа ограничивала возможность для них бесконтрольно распоряжаться государственными средствами. Министры, всеми силами стараясь отстоять существование своих собственных ведомственных капиталов, также возражали против установления единства кассы.

Особенно враждебно был встречен проект реформы ревизионной системы и идеи государственного контроля. Возражая против введения документальной ревизии, противники реформы утверждали, что эта мера вызовет лишь увеличение штата контрольных учреждений и расходов на их содержание, без ощутимой пользы; при этом делались ссылки на безуспешность попыток введения документальной ревизии в XVIII веке Энергичные возражения встретило предложение В. А. Татаринова о введении предварительного контроля. Так, Военный министр Н. О. Сухозанет в своем заключении по проекту реформы писал: «…Принимая же во внимание обширность нашего государства и особенности хозяйственных операций, Военное министерство полагает, что предварительная их поверка едва ли с какой-либо пользой исполнена быть может, и едва ли на практике не встретит неодолимые препятствия».

Комиссиям удалось завоевать последовательное введение предложенных принципов в финансовую и ревизионные системы России.

18 февраля 1859 года Александр II утвердил разработанные В. А. Татариновым и представленные Высшей контрольной комиссией «коренные начала» преобразования государственной отчетности, в том числе и введение предварительного контроля. 22 мая 1862 года были введены в действие «Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений».

В результате этого в государственную роспись стали включаться все расходы и источники их покрытия. Бюджет 1863 года впервые представил относительно полную картину доходов и расходов государства. В бюджет дополнительно вошли около 43 миллионов рублей доходов и 38 миллионов рублей расходов, ранее в бюджет не включавшихся.

Государственная роспись составлялась из финансовых смет министерств и главных управлений. В рассмотрении смет должен был принимать деятельное участие Государственный контроль, в его обязанность стала входить сверка сметных предположений с действительным исполнением предыдущих смет. С 1862 года роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно опубликовываться.

Установление единства государственного бюджета сделало необходимым сосредоточение в Министерстве финансов всех поступлений и производство всех платежей. С этой целью комиссией В. А. Татаринова, который в 1863 году занял пост Государственного контролера (1863—1871), были составлены правила о поступлении государственных доходов и производстве государственных расходов, известные под кратким наименованием «кассовых правил».

В 1864 году в Петербурге было введено единство кассы и учреждена при Государственном контроле Временная ревизионная комиссия для производства документальной ревизии оборотов министерств и главных управлений, где было введено единство кассы. В 1865 году единство кассы и документальная ревизия были распространены уже на Архангельскую, Олонецкую, Новгородскую, Псковскую, Лифляндскую, Эстляндскую, Курляндскую, Таврическую, Херсонскую, Екатеринославскую губернии и Бессарабскую область.

В 1866 году процесс реформирования государственного контроля продолжился: были образованы местные контрольные учреждения и введено единство кассы еще в сорока двух губерниях. В 1867 году действующие в России правила о контроле были распространены на Царство Польское, в котором были упразднены Высшая счетная палата и другие контрольные учреждения, а вместо них образованы контрольные палаты в Варшаве, Люблине и Ломже. В 1868 году система единства касс была введена в Закавказском крае, где в Тифлисе была учреждена Закавказская контрольная палата. В этом же году состоялось учреждение Туркестанской контрольной палаты. В 1872 году Контрольная палата была учреждена в области Войска донского в Новочеркасске.

Вместе с тем реформа реализовывалась все же в не полном виде. Так, при обсуждении в 1863 году порядка введения в Петербурге единства кассы с установлением предварительного контроля Министр финансов М. Х. Рейтерн выступил против введения предварительного контроля. Свои возражения он обосновывал тем, что предварительный контроль «…замедлит и, следовательно, ослабит правительственное действие, что вообще вредно, а в настоящее время и опасно». Комитет министров поддержал точку зрения М. Х. Рейтерна — было решено не устанавливать при введении единства кассы предварительный контроль, а ограничиться лишь последующей документальной ревизией. За Государственным контролем было признано только право предварительного рассмотрения смет.

Государственному контролю не было предоставлено и право фактической ревизии, то есть сличения на месте документов с действительностью.

Наряду с этим от ревизии Государственного контроля были освобождены привилегированные учреждения: Министерство двора, удельное ведомство, благотворительные учреждения, а также государственные кредитные организации и Канцелярия Министра финансов по кредитной части, через которую производились все финансовые операции с иностранными государствами.

Несмотря на то, что реформа Государственного контроля была осуществлена далеко не полностью, она все же сыграла положительную роль. В результате преобразований, вместо прежней системы рассмотрения общих министерских отчетов, не дававших оснований для конкретных и обоснованных выводов, органы Государственного контроля получили теперь доступ к первичным документам. Кроме этого в практической деятельности органов Государственного контроля было обращено серьезное внимание на организацию ревизии государственных доходов, которые до шестидесятых годов девятнадцатого века Государственным контролем не проверялись.

ВНЕДРЕНИЕ НОВЫХ ФОРМ И МЕТОДОВ КОНТРОЛЯ Под руководством В. А. Татаринова началась разработка правил ревизии важнейших источников государственных доходов. В свою очередь в качестве руководителя Государственного контроля В. А. Татаринов в своих приказах и инструкциях разъяснял служащим контроля задачи новой ревизионной системы, ее принципы и методы.

В. А. Татаринов полагал, что ревизия одних денежных средств, как бы хорошо поставлена она ни была, всегда будет односторонней, если она не связана с документальной ревизией имущественных ценностей. На эту сторону дела было обращено самое серьезное внимание, так как до этого материальные ценности Государственным контролем не ревизовались. В свою очередь материальное счетоводство и отчетность были поставлены в ведомствах крайне неудовлетворительно. Учитывая это, Государственным контролем были выработаны общие правила материальной отчетности, которые нашли применение на интендантских складах, в портах, на горных заводах и так далее.

Со второй половины шестидесятых годов на казенных железных дорогах стал вводиться, правда, в ограниченных размерах, фактический контроль.

Внедрение новых форм и методов контроля, особенно на местах, проходило в весьма непростых условиях. Хозяйственные реформы 1861 года, наряду с их положительным импульсом по развитию производительных сил вызвали значительный рост хозяйственных преступлений, ослабление центральной власти. В ответ на это Правительство принимало меры, однако, эти меры в ряде случаев носили не всегда продуманный характер. Так, например, закон о контрольных палатах был утвержден в январе 1866 года В середине того же года Министр внутренних дел потребовал усиления административного надзора в губерниях, усиления власти губернаторов и предоставления им с этой целью права производить внезапную ревизию губернских учреждений и приостанавливать исполнение любого их распоряжения. При этом по настоянию В. А. Татаринова было намечено сделать исключение для учреждений Государственного контроля и не ставить их в непосредственную зависимость от губернаторов. Комитет министров, рассматривавший этот вопрос в отсутствие В. А. Татаринова, постановил предоставить губернаторам право производить ревизию во всех губернских учреждениях, не оговорив, что местные учреждения Государственного контроля должны быть исключены из подчинения губернаторам. Этим решением контрольные палаты фактически ставились в подчинение губернаторам.

В. А. Татаринов выступил за отмену такого решения в части контрольных палат. В представлении Александру II он аргументировал тем, что губернаторы являются главными распорядителями почти всех «кредитов» гражданских ведомств, подлежащих ревизии местных контрольных палат, и что поэтому с подчинением губернаторам тех ревизоров, которые проверяют их распоряжения по расходованию сумм, нельзя ожидать ни беспристрастной, ни самостоятельной ревизии. Своей позицией В. А. Татаринов добился отмены решения Комитета министров в отношении контрольных палат. В дальнейшем контрольные палаты на основании первичной документации и своих контрольных мероприятий создали возможность составлять годовой отчет Государственного контроля по исполнению бюджета. С 1868 года эти отчеты начали публиковаться.

Государственный контроль принял участие в рассмотрении финансовых смет министерств. Рассмотрев предварительно сметы на 1869, 1870 и 1871 гг., Государственный контроль внес предложение увеличить государственные доходы на 23 млн руб. и сократить расходы на 65 млн. рублей.

В целом проведение реформ сделало реальными начинания В. А. Татаринова, которые в конечном итоге состояли в том:

• · чтобы при правильном развитии ревизионной работы Государственный контроль, сосредоточивая у себя данные о государственном хозяйстве, представлял правительству свои соображения о необходимости тех или иных изменений и дополнений к действующим законоположениям;
• · чтобы рационально организованный контроль имел своей целью не столько преследование, сколько предупреждение неправильных действий, в связи с чем результаты ревизии должны были выражаться не в количестве сделанных замечаний и начетов, а в предупреждении неправильных действий (эта цель могла быть достигнута при условии, если распорядительные управления будут знать, что всякое их неправильное действие в распоряжении государственными средствами будет обнаружено контролем).

Если российская бюрократическая машина еще позволяла Государственному контролю преследовать злоупотребления мелких чиновников, то он был бессилен, когда дело касалось преследования высокопоставленных и приближенных лиц, растаскивающих колоссальные казенные денежные средства. Ему даже не позволяли ревизовать те предприятия, которые находились под особым покровительством правительства. Когда в 1866 года В. А. Татаринов сделал попытку обревизовать использование огромной по тому времени двухмиллионной ссуды, выданной правительством товариществу Обуховского сталелитейного завода, ему провести эту ревизию не удалось. В. А. Татаринову было указано, что документы частного предприятия ревизии Государственного контроля подлежать не могут.

1 марта 1881 года Александр II был убит, и на смену ему на престол вступил Александр III (1881—1894). Практическая работа правительства была направлена в том числе и на укрепление органов Государственного контроля.

В 1883 году был учрежден Департамент гражданской отчетности, который заменил Временную ревизионную комиссию. Департамент морских отчетов в этом же году был преобразован в Департамент военной и морской отчетности. В 1884 году был организован в составе Центрального управления Государственного контроля, на правах департамента, железнодорожный отдел для ревизии оборотов железных дорог, подчиненных ревизии Государственного контроля. В 1888 году была образована Центральная бухгалтерия Государственного контроля для составления отчетности по исполнению государственных росписей.

Вместе с тем, в исполнении бюджета все большую роль начинают играть коммерческие банки и образованный в 1860 г. государственный Банк.

В 1866 году в самой Особой канцелярии было создано иностранное отделение, на которое возложили обязанности по проведению всех государственных заграничных операций, в том числе выдачу переводных векселей, аккредитивов и производство заграничных платежей по поручению различных казенных учреждений, а также покупка иностранных трат для покрытия таких платежей. Кроме того, ей было вменена покупка на зарубежных финансовых рынках иностранной валюты для Государственного казначейства, Министерства финансов и различных государственных ведомств. Помимо всего прочего, именно она отвечала и за продажу-покупку валюты с целью поддержания курса российского рубля. На фондовом рынке иностранное отделение Особой канцелярии распоряжалось денежными суммами государства за рубежом при размещении и погашении правительственных облигационных займов.

В 1879 году Особой канцелярии были переданы дела по всем валютным расчетам, связанным с постройкой железных дорог в России. И это несмотря на то, что все вопросы, связанные с частными железными дорогами, были подведомственны Министерству путей сообщения. На Особую канцелярию возложили контроль за размещением железнодорожных облигационных займов на зарубежных финансовых рынках.

В 1884—1885 годах на этот орган возложили и ряд дополнительных обязанностей. Во-первых, по ликвидации кредитных учреждений. Именно она утверждала ликвидационные комиссии, а также осуществляла надзор за их деятельностью. Во-вторых, контроль за сбором 5-процентного налога с доходов от денежных капиталов.

С середины 90-х годов XIX века Особая канцелярия совместно с Государственным банком активно принимала участие по регулированию в стране денежного обращения, валютной и дисконтной политикой. Эти два государственных органа решали такие вопросы, как увеличение акционерных капиталов банков, а в случае размещения новых акций за границей определяли основные их параметры (порядок эмиссии, стоимость и др.).

Кроме того, на деятельность частных банков Минфин оказывал влияние с помощью еще одного простого механизма. Персональное назначение на все руководящие должности в коммерческих банках подлежало обязательному согласованию с Министерством финансов и Государственным банком.

С середины 90-х годов XIX века значительно возрастают роль и функции казначейств. А в 1896 г. происходит официальное слияние казначейских касс с банковскими, и органы казначейства начинают оказывать банковские услуги населению. На первых порах это были наименее сложные операции: размен денег, покупка и продажа билетов государственного казначейства, уплата процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам, вышедшим в тираж, и билетам государственного казначейства истекших сроков, переводные операции физическим и юридическим лицам, операции сберегательных касс, прием и выдача денег за счет учреждений государственного банка.

Но число казначейских услуг быстро росло. К концу века в добавление к основным банковским операциям казначейства начинают активно работать и с ценными бумагами — занимаются инкассированием векселей, учтенных учреждениями государственного банка, и покупкой-продажей 4% государственной ренты.

С 1899 г. казначействам также предписывается распределять в определенном процентном соотношении между государственной казной и земствами поступающие поземельные сборы. Это свидетельствует о развитии принципа самостоятельности местных бюджетов, которые являются независимыми от центральной власти. Распоряжаются ими органы местного самоуправления.

К 1900 г насчитывалось 728 казначейств. Все они состояли в ведомстве департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам. Последние сами по себе никаких доходов не собирали и денежных средств не хранили, а лишь осуществляли надзор и контроль над деятельностью казначейств. Личный состав казначейств определялся особыми штатами и распоряжениями министра финансов.

Помимо Минфина и Министерства торговли и промышленности, вопросами российского фондового рынка занимался и Государственный совет. В марте 1898 года им был предложен особый механизм по гарантиям неприкосновенности вложений (ценными бумагами) частных лиц в кредитные учреждения. Участие в регулировании отечественного финансового рынка принимало и Министерство внутренних дел. В частности, в 1894 году на его Главное управление по делам местного хозяйства был возложен контроль за всеми страховыми компаниями. Это было связано с тем, что страховые общества достаточно рискованно размещали свои капиталы, что порой попадали под банкротство. Это в свою очередь могло сказаться на социальной и экономической стабильности. Исходя из этого, МВД и поручили курировать данный сегмент финансового рынка. Только с начала 1863 г. в России был введен в общих чертах сохранившийся до сих пор набор принципов составления государственной росписи доходов и расходов — так называемые принципы построения бюджетов. Он был закреплен «Сметными правилами», высочайше утвержденными 22 мая 1862 года.

Государственная роспись представляла собой документ, в котором — и это самое важное его положение — должны были быть приведены все без исключения предстоящие властям расходы и «источники к их удовлетворению». В действующем БК РФ — это ст. 32, предполагающая полноту отражения доходов и расходов в бюджете. Никакой расход, говорится в Сметных правилах, в «Высочайше утвержденной государственной росписи не показанный… не допускается». БК РФ также предполагает финансирование исключительно предусмотренных в бюджете расходов с соблюдением целевого характера расходуемых бюджетных средств.

Сметные правила устанавливали, что открытые законодательным порядком для разных ведомств кредиты не могут быть увеличены никакими посторонними «вне сметных назначений» поступлениями и поэтому все такие сборы и доходы подлежат передаче «в полной цифре сбора» в Министерство финансов.

Государственная роспись составлялась на один год (как исключение для некоторых капитальных расходов — два года), бюджетный год совпадал с календарным, как и в настоящее время. По истечении бюджетного года кредиты уничтожались и оставшиеся неизрасходованными суммы «составляли принадлежность Государственного Казначейства». Составление государственной росписи начиналось с низов, с составления смет отдельных бюджетных учреждений. Далее эти сметы обобщались и поэтапно передавались вверх по лесенке государственной иерархии. В конце концов, на основе смет всех министерств и ведомств составлялась государственная роспись, т. е. процесс шел снизу вверх.

При составлении росписи царский Минфин «старается об установлении соразмерности доходов с расходами», готовит письменные предложения в Госсовет того времени по сокращению отдельных статей (сам он не вправе был это делать) и рассматривает перспективы покрытия возможного дефицита.

Представляет интерес, что считается в Сметных правилах экстраординарным кредитом, то есть аналогом нынешних расходов из резервного фонда, либо расходов чрезвычайного характера. Это расходы, которые «по существу своему не могли быть предвидены при составлении и утверждении государственной росписи и без крайнего вреда не могут быть отложены до росписи будущей».

После прохождения парламента «государственная роспись по утверждении ее Высочайшею властью обнародуется во всеобщее сведение». Однако подробного разъяснения как, в какие сроки и по каким правилам это делать нет. Сметные правила написаны простым и понятным языком, несмотря на то, что это стиль и обороты прошлого века, а формулировки достаточно четки.

финансовый ревизионный государственный доход.