Институциональный дизайн современного государства

Институциональная структура и функции государства

Государство является центральным институтом политической системы, в его деятельности концентрируется основное содержание политики. При этом государство изучается с различных сторон, с одной стороны, как единый политический актор, обладающий определенными свойствами и характеристиками, с другой стороны, как «системная совокупность институциональных структур, порядков, правил, связей, отношений и процессов взаимоотношения таких структур». Институт государства, как и любой другой политический институт, непрерывно эволюционирует и видоизменяется в ходе исторического процесса развития цивилизации, поэтому институциональная структура государства разных исторических эпох и народов обладает множеством различий, однако, несмотря на это, можно выделить некоторые общие черты, присущи в большей или меньшей степени каждому государству.

Большое значение для характеристики структуры государства с точки зрения политического аспекта в целом имеют составляющие ее элементы — территория, население и власть, поскольку без этих признаков государство не может существовать.

Первым элементом государства является наличие территории. Особое значение территории как элемента государства выделял французский ученый Л. Дюги: «Коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами. Без этого нет государства. Может существовать целая социальная группа, в ней может возникнуть даже политическая власть, но эта коллективность, дойдя даже до политической дифференциации, не составляет и не может составлять государство». Государство закрепляет свое население за определенными территориями, устанавливает определенный режим проживания и передвижения в пределах территории, а также выезд за границу в другие государства. Территория государства может носить, как постоянный, так и относительно — временный характер. Без этого признака не может существовать государство, поскольку вся территория является собственностью всего государства, материальной базой развития общества, без территории государство не может быть субъектом международных отношений.

Второй важный элемент государства — население, то есть народ — «совокупность составляющих государство и подчиняющихся его власти людей». Здесь проблема заключается в том, что государства могут включать в себя одну национальность, что встречается редко, или быть многонациональными. В условиях многонациональных государств усилия власти направлены часто на то, чтобы урегулировать конфликты, которые возникают между представителями разных национальных групп. Опасность межнациональных конфликтов заключается в том, что они часто ведут дестабилизации и даже к распаду государства.

Третий элемент государства — публичная власть, именно она превращает человеческую толпу в организованный народ, внося порядок в отношения людей. Однако, говорить о государстве можно лишь тогда, когда осуществляемая власть в пределах обособленной территории над проживающим в пределах данной территории населением, суверенна, то есть независима, самостоятельна и как утверждал К. Шмитт «обладает монопольным правом последнего решения в случае возникновения правовой коллизии». Необходимо заметить, что элементом государства является не просто публичная власть, а суверенная власть. Публичная власть может быть и не суверенной, что, в свою очередь, предполагает ее подчинение суверенной власти. «Характер взаимоотношения государства и его составных частей определяет две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную».

Унитарное государство представляет собой единое, централизованное государство, составные части которого не обладают суверенностью и представляют собой административно-территориальные образования. В основном они складываются в ходе исторического процесса, либо выделяются для эффективного управления. Центральная власть формирует местную власть и передает ей часть полномочий, поскольку это необходимо, так как все вопросы невозможно решать в центре, без учета местной специфики. В унитарном государстве единая законодательная, исполнительная и судебная власть. Для него характерны наличие единого законодательства и правовой системы, наличие единой системы налогообложения. В административно-территориальное образование назначается чиновник из центра, который отчитывается перед центральной властью (чаще — перед правительством). Кроме того, составные части унитарного государства не обладают государственным суверенитетом, не имеют своих самостоятельных воинских формирований, законодательных органов и других атрибутов государственности.

Федеративное государство — это «союзное государство, части которого обладают признаками государственности». Федеративное государственное устройство не является однородным, это определяется многими факторами: «различием национально-этническом составе населения, историческими процессами, географическим положением» и др. Однако, не смотря на это можно выделить ряд признаков, которые характерны для большинства федераций: наличие двух систем власти — федеральной и субъектов федерации, наличие двух систем органов власти — органы власти федерации в целом и органы власти субъектов федерации, в федерации существуют две системы законодательства — федерального и субъектов федерации. Субъекты федерации могут иметь также внешние признаки суверенитета (герб, флаг).

Важнейший вопрос любой федерации — распределение полномочий между федерацией и её субъектами. В основных случаях федерация занимается обороной, иностранными делами, обеспечением безопасности, осуществляет денежное, валютное, таможенное регулирование.

При рассмотрении вопроса о государственном устройстве необходимо отдельно выделить конфедерацию. Конфедерация является временным союзом суверенных государств, созданных для обеспечения их общих интересов. Конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов власти, совместные конфедеративные органы создаются для решения экономических, социальных, оборонных вопросов, но не для управления конфедерацией. Такого рода объединение суверенных государств не имеет единой армии, единого бюджета, единой системы налогов. Эти вопросы могут решаться едиными конфедеральными органами власти. Однако, конфедерации продолжают свое существование недолгое время, они либо распадаются по достижении общих целей, либо превращаются в федерации.

Для лучшего понимания структуры института государства необходимо также рассмотреть формы государственного правления. Формы правления государства разделяют на две больших группы: монархии и республики.

Монархия — это форма правления, «где носителем верховной власти является один человек»: король, царь, султан, император и т. п. При такой форме правления вся высшая законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежат монарху. Власть монарха либо передается по наследству, либо монарх избирается. За свою государственную деятельность монарх ни перед кем не отчитывается и не несет юридической ответственности. Как правило, такие монархи несут ответственность только перед Богом. Все монархии делятся на: абсолютные, ограниченные, дуалистические, теократические, сословно-представительные.

При абсолютной монархии власть монарха не ограничена и имеет все характерные особенности, которые изложены в определении. Такие монархии были наиболее распространены в эпоху рабовладения и феодализма. Сегодня их осталось очень мало, в частности в Марокко, Арабских Эмиратах, Кувейте и др.

В последнее столетие наиболее распространенными являются ограниченные монархии, иногда их называют парламентскими или конституционными. Они характеризуются тем, что власть монарха ограничена парламентом или конституцией. Конституционные монархии делятся на два вида: дуалистические и парламентарные. Дуалистическая монархия характерна для таких стран, как Кувейт, ОАЭ, Люксембург, Лихтенштейн. Это такая форма правления, когда монарх — глава государства сам формирует правительство и назначает премьер-министра. В такой монархии действует два высших государственных органа — монарх и правительство во главе с премьер-министром. В ней также могут существовать и другие высшие государственные органы, в частности судебные. В парламентарной монархии правительство образуется большинством в парламенте и ответственно перед ним. В государствах данного типа: Великобритания, Нидерланды, Бельгия, Дания, Норвегия, Швеция, Испания монарх играет преимущественно представительскую или церемониальную роль.

Теократическая монархия — это такая форма правления, когда абсолютная власть религиозного лидера сливается с государственной властью, религиозный лидер есть одновременно и главой государства. «Наследственный порядок замещения верховной власти является для теократии не только не обязательным, но по существу неприемлемым институтом». В настоящее время такая форма правления установлена в трёх странах: город-государство Ватикан, королевство Саудовская Аравия, султанат Бруней.

Республика — это такая форма правления, при которой полномочие высших государственных органов осуществляют представительные выборные органы. В республике высшие представительные органы и их высшие должностные лица избираются на определенный срок, они периодически изменяются, переизбираются. За свою деятельность они отчитываются перед народом и несут юридическую ответственность. Все республики делятся на три вида: президентская республика, смешанная, парламентская.

Президентская республика характеризуется тем, что президент избирается всем населением, так как и парламент. В такой республике президент формирует и возглавляет правительство, является главой государства. Президентская республика существует в США, Бразилии и др.

Смешанная республика характерна для России, Франции, Югославии и др. Это такая республика, при которой президент — глава государства избирается народом, так как и парламент. В такой республике правительство избирается (назначается) парламентом по рекомендации президента. Правительство подотчетное одновременно президенту и парламенту. Президент не возглавляет правительство и не несет юридической ответственности за его деятельность.

Парламентская республика центральным положением парламента (законодательная власть), который избирает главу государства — президента и правительство — исполнительную власть. Возможны также случаи, когда президент не избирается, и главой государства становится премьер-министр. Такая форма правления существует в странах, отличающихся развитой, в значительной мере саморегулируемой экономикой: Италия, Турция, Германия, Греция, Израиль и др.

В институциональной структуре государства важное место занимает политический режим. В политической науке существуют различные определения и классификации политических режимов, это в основном связано с множеством различных факторов: сущность и форма государства, характер законодательства, фактические полномочия государственных органов, состояние экономики, исторические традиции страны и др. Так некоторые отечественные ученые, в частности, В. И. Чиркин определяет политический режим как «функциональная характеристика всей политической системы». Западный исследователь М. Дюверже в рамках институционального подхода отожествляет политический режим с понятиями «форма правления» и «форма государственного устройства». Также политический режим определяют как совокупность характерных для определенного типа государства политических отношений, применяемых властями средств и методов, сложившихся отношений государственной власти и общества, господствующих форм идеологии, социальных и классовых взаимоотношений и др. Наиболее распространенной в политической науке является классификация политических режимов на демократический, тоталитарный и авторитарный режимы.

Демократический режим характеризуется высокой степенью политической свободы человека, реальным осуществлением его прав, позволяющим ему оказывать влияние на государственное управление обществом. М. Дюверже определяет демократию как «власть большинства, уважающая право меньшинства». Для демократического режима характерно: суверенитет народа: именно народ выбирает своих представителей власти и может периодически сменять их; периодическая выборность основных органов государства; правительство образуется из выборов и на определенный, ограниченный срок; сочетание правления большинства и защита прав меньшинства; демократия защищает права отдельных личностей; равенство прав граждан на участие в управлении государством: свобода создания политических партий и других объединений для выражения своей воли, свобода мнений, право на информацию и на участие в конкурентной борьбе за занятие руководящих должностей в государстве.

Под тоталитарным режимом традиционно понимают политический режим, стремящийся к тотальному контролю государства над всеми аспектами жизни общества. Для тоталитарного режима характерно: однопартийность — массовая партия с жесткой, полувоенной структурой, часто сросшаяся с государством и концентрирующая в себе реальную власть в обществе; доминирует роль идеологии; монопольный контроль над производством и экономикой, а также на подобном контроле всех других сфер жизни, включая образование, средства массовой информации и т. д. Х. Аренд следующим образом характеризует общество при тоталитаризме «В обстановке всеобщей взаимной подозрительности, когда лояльность режиму измеряется числом доносов, любые личные связи становятся обоюдоопасными. Элементарная осторожность требует отказа от тесных связей, чтобы не ставить близких людей в такое положение, когда они ценой спасения своей собственной жизни будут вынуждены погубить тебя. В результате достигается предельно возможная атомизация общества, и любое несогласие с политикой тоталитарного государства, либо раскол между индивидом и обществом сразу же ставит индивида вне закона. Единственной положительной чертой становится безусловная и неизменная преданность Движению со стороны каждого его члена».

Авторитаризм — это политический режим, при котором неограниченная власть сконцентрирована в руках одного человека или группы лиц, не допускающих политическую оппозицию, но сохраняющую автономию личности и общества во вне политических сферах. Для авторитарного режима характерно: небольшое число носителей власти; неограниченность власти, её не подконтрольность гражданам, при этом власть может править с помощью законов, но их она принимает по своему усмотрению; опора, реальная или потенциальная, на силу; монополизация власти и политики, недопущение политической оппозиции и конкуренции; при авторитаризме возможно существование ограниченного числа партий, профсоюзов и других организаций, но лишь при условии их подконтрольности властям; отказ от тотального контроля над обществом, невмешательство во вне политические сферы и прежде всего в экономику; рекрутирование политической элиты путем введения в состав выборного органа новых членов без проведения дополнительных выборов, путем назначения сверху, а не конкурентной электоральной борьбы. (См. Приложение 1).

Основной порядок организации жизни государства, и в частности политической, закреплен в его Конституции. Большинство государств современного мира имеют писаные конституции. Конституция считается признаком государственности. В нашей стране Конституция РФ была вынесена на референдум 12 декабря 1993 года и принята всенародным голосованием. Структура государства складывается из высших законодательных органов власти, исполнительных, судебных, административно-чиновничьего аппарата и аппарата принуждения.

Научное познание государства любого исторического типа предполагает рассмотрение его функций, которые представляют собой важнейшие качественные характеристики и ориентиры не только собственно государства, как особой организации публичной власти, но и общества в целом. Среди ученых не единого мнения по определению функций государства, существует множество подходов к их изучению. Л. А. Морозова определяет функции государства как «основные направления его деятельности по управлению обществом, включая механизм государственного воздействия на развитие общественных процессов». На наш взгляд необходимо выделить следующие основные функции государства как политического института:

Внутренние функции — это направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью страны. К внутренним функциям относятся:

Экономическая функция, которая выражается в выработке и координации государством стратегии и тактики развития страны в наиболее оптимальном режиме. Экономическая деятельность государства проявляется в установлении налогов, выдаче кредитов, инвестиций, определении льгот в отношении некоторых субъектов хозяйственной жизни, строительстве инфраструктуры, предпринимательскую деятельность, охранять права потребителей и др. «В разных странах и на разных этапах их развития государственное вмешательство в экономическую жизнь различается по масштабам и средствам, но оно неизбежно осуществляется, превращая государство в важный экономический субъект».

Политическая функция обусловлена необходимостью осуществления им гармонизации интересов различных социальных групп. Используя такие методы, как проведение референдумов, плебисцитов, выборов, государство способно выявить действительную расстановку социальных сил, учесть в своей политике интересы различных социальных групп и не допустить их открытого столкновения. Помимо этого государство обеспечивает защиту конституционного строя, государственного суверенитета, ведет правотворческую деятельность и официально представляет население всей страны как во внутренних, так и во внешнеполитических делах.

Социальная функция позволяет обеспечить нормальные условия жизни для всех членов общества вне зависимости от их участия в производстве материальных благ, а также от возраста, пола, здоровья и т. п. Установление минимального уровня оплаты труда, пенсий, стипендий, пособий больным, инвалидам, пожилым людям, студентам, детям, матерям, безработным; выделение необходимых средств на здравоохранение, культурный отдых, просвещение, строительство жилья для малооплачиваемых, налаживание четкой работы транспорта и связи — это все то, что позволяет людям вести достойную и активную жизнь, способствующую их развитию, а не только существованию.

Правоохранительная функция — это деятельность государства по «управлению страной и поддержанию правопорядка, обеспечению обороноспособности страны», точного и полного выполнения положений законодательства всеми гражданами, организациями, государственными органами. Эта функция выполняется различными методами. Среди них можно выделить метод правотворчества — разработка и принятие законов и других нормативных актов, метод правоприменения — деятельность компетентных органов по применению мер юридической ответственности, организационно-правовой, осуществляемый исполнительными органами (регулирование ценообразования, разрешение митингов, демонстраций) и др.

Экологическая функция «обусловлена объективными потребностями общества на конкретном этапе его развития. В нашем случае эта потребность связана с необходимостью поддержания и восстановления окружающей среды». Во многих странах разработано обширное природоохранное законодательство, которое четко регулирует деятельность людей и организаций в области использования окружающей среды, а к его нарушителям применяются суровые меры (начиная от предупреждений, солидных штрафов и кончая ликвидацией предприятий, являющихся источниками загрязнения окружающей среды).

Внешние функции — это основные направления его деятельности на международной арене. Их выполнение обеспечивает полноправное существование государства в современном мире, который становится все более взаимосвязанным:

Функция обороны имела первостепенное значение в прежние времена. В настоящее время мир становится все более цивилизованным, международные организации берут на себя регулирование территориальных притязаний и разрешение конфликтов между государствами, предупреждая их военное столкновение. И, тем не менее, даже развитые страны, накопившие немалый опыта мирном сосуществовании, предпочитают держать свои вооруженные силы в состоянии боевой готовности, поскольку еще далеко не все правящие элиты прислушиваются к мировому сообществу, а современное вооружение позволяет любым нецивилизованным правителям в короткие сроки и на больших расстояниях наносить разрушительные удары.

Дипломатическая функция способствует поддержанию приемлемых отношений со всеми странами независимо от того, какой идеологии они придерживаются, какую систему хозяйствования используют.

Поддержка мирового правопорядка заключается в политическом сотрудничестве государств с тем, чтобы исключить глобальные вооруженные конфликты.

Внешнеэкономическая функция связана с развитием взаимовыгодного сотрудничества государств, которое проявляется в международном разделении труда, специализации и кооперировании производства, обмене новейшими технологиями, координации товарооборота, развитии кредитно-финансовых связей.

Сотрудничество государств в решении глобальных проблем современности: рациональное использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, сохранение энергии, поддержание мира, проведение демографической политики и др.

Таким образом, при рассмотрении сущностных характеристик государства, его основных элементов и функциональных особенностей, можно сделать вывод о том, что для эффективного функционирования института государства, необходимо обязательное включение в его структуру следующих элементов: территорию, население, публичную власть. Государство как политический институт должен обладать определенной формой государственного устройства и правления, политическим режимом, аппаратом принуждения, законодательной, судебной и исполнительной власти, которые, в свою очередь должны быть закреплены в Конституции и осуществлять внутренние и внешние функции. Однако, несмотря на различия в формах государственного управления и устройства, все государства имеют общие этапы и формы своего развития, которые подробно будут нами рассмотрены в следующем параграфе.

политический институт государство институциональный.