Основные черты президентской республики в США и России

Особенности президентской системы в США США — президентская республика. США стали первой страной в мире, где возникла должность президента, объединившая в одном лице главу государства и правительства.

Президент в США — единственное должностное лицо федерального правительства, которое выбирается всеми избирателями. Это обстоятельство делает его положение не только престижным, но и относительно независимым. Президент США олицетворяет единство государства, является гарантом Конституции, символом нации и правопорядка, главным представителем государства в отношениях с другими странами. Как глава исполнительной власти он формирует администрацию, т. е. правительство, назначает высших должностных лиц, судей федеральных судов и генерального прокурора, направляет всю деятельность государственного аппарата, обеспечивает занятость населения и стабильность экономического роста, следит за исполнением закона. Президент накладывает вето на некоторые законопроекты, принятые конгрессом, выступает в конгрессе с обращением «О положении Союза» и другими правительственными заявлениями. Хотя формально президента избирает не партия, а избиратель, «народ», тем не менее его кандидатуру выдвигает партия, и благодаря ее активной компании он побеждает на выборах. Президент назначает председателя национального комитета своей партии, координирует свою программу с партийными лидерами в конгрессе, штатах, особенно в выборных компаниях. Президент является главнокомандующим вооруженных сил: осуществляет общее руководство военной политики, назначает высших военных руководителей, лично принимает решения о применении американских вооруженных сил (в рамках полномочий представленных конгрессом). Только он может отдать приказ об использовании ядерного оружия. Имеет право использовать армию для поддержания мира и порядка в стране.

В США президентские выборы проводятся вместе с выборами в конгресс. Срок пребывания на посту президента США ограничен 8 годами. Президент и вице-президент избираются сроком на 4 года. В США проводятся всеобщие выборы, но президента выбирают коллегией выборщиков. Создатели американской конституции при этом считали, что на мнение самих избирателей полагаться нельзя, и поэтому сознательно отказались от прямых выборов президента.

Эти две нормы — ограничение нахождения президента у власти и его пребывания в должности — стали важным правовым барьером, препятствующим превращению президентской власти в многолетнюю личную диктатуру.

В условиях президентской системы управления важное значение имеет в США четкое распределение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Эта система характеризуется наличием сдержек и противовесов, которые наделяют каждую ветвь власти правом и возможностью контролировать действия других властей и оказывать на них непосредственное влияние. Так, например, конгресс может контролировать действия президента через бюджет, утверждение которого является исключительно привилегией законодательного органа. Президент, в свою очередь, может «сдержать» конгресс, используя право вето (отклонения) законов, принимаемых конгрессом. Верховный суд, в свою очередь, имеет полномочия признать противоречащим Конституции и утратившим силу законы, принятые конгрессом и одобренные президентом. Законодательная власть в США принадлежит конгрессу, состоящему из двух палат: сената и палаты представителей. В состав сената (100 членов) входят по 2 сенатора от каждого штата, избираемые прямым равным голосованием, сроком на 6 лет. Каждые 2 года сенат обновляется на треть. Палата представителей (435 членов) избирается прямым равным голосованием по мажоритарной системе представительства сроком на 2 года, за исключением финансовых, которые могут исходить только от палаты представителей. Он может отменить или изменить любой законопроект, внесенный палатой представителей. Сенат ратифицирует международные договора, заключенные президентом, и утверждает сделанные им назначения.

Конституция предусматривает, что президент должен в течение 10 дней подписать направленный ему из Конгресса закон или вернуть его законодателям, т. е. реализовать свое право вето. В случае использования этого права президент обязан предоставить в Конгресс письменное мотивированное заключение с обоснованием своего отказа от утвержденного закона. Для преодоления президентского вето депутаты обеих палат Конгресса должны повторно проголосовать за отвергнутый президентом закон. Если им не удается собрать 2/3 голосов, то президентское вето остается в силе.

Степень успеха политической программы президента и его законодательных инициатив находится в прямой зависимости от степени его взаимодействия с высшим законодательным органом. Главным средством общения между президентом и парламентом являются президентские послания. В США это предусмотрено Конституцией.

Следует подчеркнуть, что конституционное право президента США обращаться к Конгрессу с посланием является не только полномочием, но и обязанностью, поскольку президент должен ежегодно информировать законодателей о своих намерениях и инициативах. Президенту вменяется в обязанность представить три послания: О состоянии союза; Экономический доклад президента; Проект государственного бюджета на очередной год.

Все послания направляются Конгрессу в письменном виде, и брошюры с текстами этих президентских документов предоставляются каждому члену обеих палат Конгресса, а также становятся доступными для журналистов и всех заинтересованных граждан, если они не носят закрытого характера. Президент, закончив свое выступление, покидает зал заседаний Конгресса, и законодатели имеют полную свободу в высказывании своих позиций по поводу предложений главы федеральной исполнительной власти. Далеко не всегда взаимоотношения президента и Конгресса носят характер сотрудничества и согласия. Нередко по тем или иным вопросам они становятся конфликтными и предельно напряженными. Однако даже в самых острых ситуациях президент и Конгресс сохраняют этику официальных отношений.

Исполнительная власть в США принадлежит президенту. Он, будучи главой правительства, лично несет ответственность за действия высшей исполнительной власти и обладает всей полнотой полномочий в руководстве федеральным правительствомот назначения на правительственный пост до единоличного принятия правительственных решений. Сам президент не в состоянии лично руководить огромным бюрократическим аппаратом правительства, и он осуществляет общий контроль, делегируя часть своих полномочий различным должностным лицам.

Президент назначает Кабинет министров (правительства) с согласия сената. Правительство однопартийное (в настоящее времядемократическая партия). В него входят вице-президент, государственный секретарь и другие министры. Кабинет президента состоит из секретарей — глав четырнадцати исполнительных департаментов (министерств), а также других официальных лиц. Члены кабинета (министры) назначаются президентом и утверждаются сенатом.

В состав так называемого внутреннего кабинета входят главные наиболее престижные министры: государственный секретарь и министры обороны, финансов и юстиции.

В состав внешнего кабинета: министры внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социального обслуживания, жилищного и городского строительства, транспорта, энергетики, образования, по делам ветеранов.

В структуре исполнительной и законодательной власти важное место занимает вице-президент США. По своему должностному положению он обязан быть абсолютно лояльным помощником президента, максимально содействующим реализации его политики, и при этом он должен быть советником и представителем президента во взаимоотношениях с членами кабинета. В соответствии с конституционными полномочиями вице-президент США является председателем сената, т. е. имеет право председательствовать на заседаниях этой палаты высшего законодательного органа страны.

Впервые пост вице-премьера возник одновременно с постом президента в США. Конституция этой страны достаточно четко и недвусмысленно определяет статус этого должностного лица. Он избирается на всеобщих президентских выборах одновременно с президентом. Вице-президент в США не является полномочным заместителем президента, чьи прерогативы неделимы и принадлежат только главе государства и правительства. В случае отстранения президента с его поста, его смерти или отставки вице-президент становится президентом и имеет право назначить нового вице-президента с одобрения большинством голосов в обеих палатах конгресса США.

Лично президент назначает: министров и их заместителей; сотрудников аппарата Белого дома; руководителей подразделений Исполнительного управления президента; глав федеральных ведомств; председателя и членов совета управляющих Федеральной резервной системой; председателя Экспортно-импортного банка США; директора ФБР; директора ЦРУ; председателя Комитета начальников штабов; высший офицерский состав всех родов войск; послов США за рубежом и представителей США в международных организациях.

В общей сложности из примерно 11 тысяч руководящих лиц в исполнительном аппарате федерального правительства президент США лично назначает около тысячи человек. В структуре исполнительных органов центр тяжести по государственному управлению при всех моделях власти неизменно падает на правительство. Президент сам ведет заседания кабинета министров и утверждает их повестку дня. Кабинет министров США не является коллегиальным органом с точки зрения принципа принятия решений на его заседаниях. Обсуждение различных вопросов государственной политики может носить коллективный характер, но все решения на заседаниях кабинета принимаются лично президентом, даже если против этих решений выступает большинство членов кабинета.

Наряду с законодательной и исполнительной властью важное место в политической структуре президентской власти занимает третья власть — Верховный суд и судопроизводство США, обязанностью которых является осуществление надзора за соблюдением Конституции и законов. Со времени своего учреждения Верховный суд признал противоречащим Конституции более ста федеральных законов, тысячи законов штатов, решений и распоряжений органов исполнительной власти на всех уровнях. Некоторые решения Верховного суда в качестве Конституционного стали крупным событием в политической жизни США. Так, серия судебных постановлений были направлены на неукоснительное соблюдение конституционного принципа отделения церкви от государства и свободы вероисповедания. В США осуществлена свобода вероисповедания, равно как и невмешательство государства в дела церкви, а церкви — в дела государства.

В США только президент назначает членов Верховного суда и других федеральных судей. Все президентские назначения подлежат одобрению сенатом Конгресса США. В то же время на свою должность члены Верховного суда США назначаются пожизненно. В этом — важная конституционная гарантия их независимости от президента и Конгресса. Президент не имеет право уволить в отставку члена Верховного суда или кого-либо из федеральных судей. Свой пост член Верховного суда может покинуть только по собственному желанию или в результате импичмента, процедура которого распространяется на всех федеральных судей.

Практика судебной власти в США показывает, что их независимость от исполнительной власти не является абсолютной, но все же судебные инстанции в подавляющем большинстве выносят вердикты, основанные не на политической целесообразности, а на нормах права.

В то же время президент должен заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись и эти полномочия президент делегирует министру юстиции США, который обязан, используя аппарат своего министерства, обеспечивать неуклонное исполнение законов.

В силу специфики партийной системы президент США может быть реальным или номинальным главой своей партии, но он никогда не возглавляет лично ее руководящий партийный аппарат.

Конечно, каждый президент США стремится заручиться поддержкой ведущих лидеров своей партии, но при этом у него нет никаких уставных партийно-административных рычагов воздействия на них. Президент может только просить или убеждать своих коллег по партии, идти с ним на компромиссы и политические сделки. Таким образом, теоретически президент США может проводить политический курс, совершенно независимый от программных установок собственной партии.

Сфера внешней политики принадлежит к числу важнейших направлений в деятельности государства, и закономерно, что в ней роль главы государства особенно значительна. Президент США имеет всю полноту полномочий для ведения международных переговоров по своему усмотрению, и в то же время на его позиции и действия в сфере внешней политики оказывают значительное воздействие многие влиятельные круги как в правительстве, так и вне его. При президентской системе правления в США президент предварительно подписывает договор, что еще не придает этому документу международно-правовой силы. Затем президент направляет этот договор на утверждение высшего законодательного органа или одного из его палат. Для утверждения любого межгосударственного договора в США Конституция требует согласия не менее двух третей присутствующих на заседании членов сената. Сам сенат не ратифицирует договор, а участвует в процессе ратификации. Этот процесс окончательно завершается лишь тогда, когда после утверждения сенатом договора президент подписывает ратификационные грамоты и обменивается ими с главой государствапартнера по договору.

При президентской системе правления президент единолично руководит вооруженными силами. При президенте функционирует Совет национальной безопасности, но это — сугубо совещательный орган, который лишь консультирует президента и не имеет каких-либо собственных властных полномочий. Вообще в вооруженных силах США действует принцип единоначалия, и ни один военнослужащий не в праве отказаться от выполнения приказа президента — верховного главнокомандующего. Кроме того, военнослужащим запрещено публично критиковать президента, не согласные с его действиями должны подать в отставку или же они увольняются. Президент, полномочный отдавать приказы даже в самых острых международных ситуациях, должен проявлять особую мудрость, выдержку и ответственность не только за всю страну, но и за судьбы всего мира.

Россия — это президентская республика, включающая частичные элементы парламентаризма.

Еще раз подчеркиваем, что, как показывает мировой опыт конституционализма, само по себе сочетание тех или иных черт, элементов, сторон двух основных форм государственного правления до определенной меры не изменяет ее качественную определенность как целого. И точно так же, как выборность Президента не парламентом, а непосредственно народом не превращает сама по себе парламентарную республику в полупарламентскую, так и президентская республика в России не становится полупрезидентской только потому, что Государственная Дума обладает крайне ограниченными полномочиями по контролю за деятельностью Правительства. Это особенно рельефно выявляется при сопоставлении полномочий Президента и парламента в РФ по отношению к Правительству.

Власть Президента и власть парламента в РФ, их соотношение. Конституционно-правовой статус как Президента, так и парламента и Правительства в РФ будет подробно охарактеризован в соответствующих параграфах ряда последующих глав. Поэтому здесь в сравнительном плане рассматриваются лишь главные полномочия этих высших государственных органов под углом зрения их влияния на форму государственного правления.

Президент РФ избирается не парламентом, а путем всенародного голосования, что, как уже указывалось, типично для президентских республик. По Конституции РФ он: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; стоит на страже суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Уже эти самые общие положения наглядно свидетельствуют об огромной, определяющей роли Президента РФ в системе органов государственной власти страны.

Президенту РФ принадлежит решающая роль в формировании и деятельности непартийного правительства, что особенно важно для определения президентской формы республики. Президент РФ самостоятельно, без участия парламента по представлению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, хотя даже в такой президентской республике, как США, для этого требуется согласие Сената. Председатель Правительства также назначается не парламентом, а Президентом, который только и может выдвигать кандидатуры на этот пост. Правда, парламент здесь обладает правом дать или не дать согласие на такое назначение. Но и это весьма ограниченное право серьезно оговорено Конституцией тем, что Государственная Дума имеет возможность под угрозой своего роспуска лишь трижды отклонять предлагаемые Президентом кандидатуры (или кандидатуру), после чего Президент получает право на роспуск парламента и самостоятельно назначает Председателя Правительства. Важно и то, что при обсуждении кандидатуры на этот пост парламент рассматривает прежде всего именно личность, а не программу работы Правительства, поскольку последняя в своей основе определяется Президентом РФ, который по Конституции определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Правительство в решающей мере зависит от Президента, контролируется им и несет политическую ответственность перед ним. Он в любой момент, без каких-либо ограничений и сдержек, по собственному усмотрению может отправить в отставку Правительство, даже не уведомив об этом премьер-министра. Избрание нового состава Государственной Думы не вызывает необходимость замены Правительства и его главы, в то время как избрание нового Президента непременно связано с этим. Формально Президент РФ не является главой исполнительной власти, но это не означает, что его реальная роль в руководстве Правительством принципиально изменилась. Президент непосредственно направляет деятельность Правительства; его указы и распоряжения обязательны для исполнения Правительством; ряд важнейших министров находятся в непосредственном подчинении Президенту. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности и является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами; он имеет право по собственному усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства, акты которого могут быть отменены Президентом и т. д.

Конечно, нельзя сказать, что Правительство РФ ни в какой мере не зависит от Федерального Собрания. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству большинством голосов от общего числа депутатов. Но Президент РФ, вопреки нормам парламентарной республики, может и не согласиться с таким решением Государственной Думы, а если последняя в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то Президент либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу. То же происходит тогда, когда Председатель Правительства сам поставит вопрос о доверии Правительству.

Парламент РФ способен влиять на деятельность Правительства в связи с его правом обсуждать и утверждать бюджет и другие финансовые законопроекты, но это свойственно не только парламентским, но и президентским республикам. В то же время Президент РФ играет решающую роль при назначении Председателя Центрального банка РФ, ибо он единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на эту должность и ставит вопрос об освобождении от этой должности. При этом если Государственная Дума не утверждает его кандидатуру, то Президент имеет возможность назначить ее исполняющим обязанности Председателя Центрального банка РФ.

По отношению к Президенту РФ парламент обладает правом отрешения его от должности, но, во-первых, таким правом представительный орган власти обладает и в президентских республиках (например, в США); а во-вторых, это право в РФ достаточно узко, ибо может быть использовано лишь на основании выдвинутого обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления при условии соблюдения очень сложной и длительной процедуры, что делает его реально сверхтрудно применимым. В то же время Президент РФ обладает значительно более широким правом роспуска Государственной Думы, о чем уже говорилось выше. Президент назначает выборы в Государственную Думу, а выборы Президента назначаются Советом Федерации, который формируется без участия Президента и Государственной Думы. Все сказанное и многое другое достаточно убедительно свидетельствует, что в нынешней России имеет место резкое преобладание президентской власти над властью парламентской. В то же время власть парламента серьезно ограничена, элементы парламентаризма сведены к минимуму и несопоставимы с элементами президенциализма. К сказанному следует добавить, что даже в области правотворчества, где парламенту, прежде всего нижней палате — Государственной Думе, традиционно принадлежит важнейшая роль, Президент РФ также обладает серьезными полномочиями. Он имеет: право самостоятельно издавать указы, обязательные для исполнения на всей территории страны; право законодательной инициативы; право отлагательного вето в отношении принятых парламентом законов; право приостанавливать в ряде случаев действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ и др. Он вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием законы, без чего они не могут стать законами и вступить в действие. Только Президент назначает референдум.

За последнее время в нашей стране ведется немало разговоров и вносятся предложения о пересмотре Конституции РФ в направлении прежде всего серьезного перераспределения полномочий высших государственных органов в пользу парламента и Правительства за счет полномочий Президента. Не только в обществе, но и в профессиональных кругах достаточно широко укрепилось мнение, что на Конституцию РФ 1993 г. слишком серьезный отпечаток наложила конъюнктурная ситуация того периода социально-политического развития страны, определившая серьезный перекос в распределении полномочий в пользу Президента РФ. Уже само по себе это не позволяет, на наш взгляд, говорить о полупрезидентской республике в современной России. Другое дело, что в случае реального изменения в будущем соотношения полномочий указанных органов на путях расширения полномочий парламента, в том числе и в отношении формирования и деятельности Правительства, и утверждения большей самостоятельности Правительства по отношению к Президенту, наша страна по форме правления может превратиться в полупрезидентскую республику. Сегодня же она — своеобразная президентская, а не полупрезидентская республика.