Исследование губернской реформы 1708-1715 годов

• Введение
• 1. Теоретические основы исследования губернской реформы 1708−1715 гг.
• 1.1 Губернская реформа в исторических трудах
• 1.2 Предпосылки губернской реформы Петра I
• 2. Характеристика губернской реформы годов
• 2.1 Основное содержание губернской реформы
• 2.2 Итоги губернской реформы 1708−1715 годов
• Заключение
• Библиографический список

Актуальность темы

История развития российских государственных институтов — одно из наиболее активно разрабатываемых научных направлений в современной отечественной историографии. Повышенный интерес к изучению данной проблемы связан с многочисленными инициативами последних лет по реформированию системы законодательной и исполнительной власти, в том числе и в сфере управления отдельными территориями — субъектами Российской Федерации, и функционирования органов местной администрации. В последнее десятилетие XX в. прослеживался курс на децентрализацию управления, в ходе которого местные управленческие структуры пытались присвоить себе полномочия власти, в результате чего в большинстве федеральных субъектов были созданы номенклатурные единицы властных органов — правительства, министерства и т. п. В последние годы наблюдается тенденция на ужесточение вертикали власти, усиление позиций федерального центра в регионах. Создание института полномочных представителей президента, реформирование Совета Федерации, наконец, вопрос о назначении губернаторов из центра позволяют делать выводы о подготовке правительства к структурным изменениям в системе местного управления.

В этой связи изучение административно — территориальных реформ Петра I представляет значительный научный интерес, так как именно в первой четверти XVIII в. были заложены основы той системы административно — территориального деления и управления, которая, видоизменяясь по форме, не изменила своей сущности до начала XX в., а отдельные ее элементы актуальны и в наше время. Исследование традиций в практике администрирования территорий позволяет внести существенные дополнения в изучение проблемы взаимодействия власти и общества, федерального центра и регионов, бюрократических институтов и выборных органов власти и управления на местах.

Анализ изученных источников и литературы. Административно — территориальные реформы Петра I, преобразования в области местной администрации издавна привлекали внимание исследователей. Основным структурным элементом, основой всей новой системы местного управления стала губернская реформа Петра Великого. Именно ей в историографии посвящено наибольшее количество исследовательских трудов. Уже в работах историков второй половины XVIII в. встречаются отдельные замечания и суждения по данному вопросу. Так, например, И. Н. Болтин считал, что разделение России на губернии привело к сложностям в их управлении «из — за чрезмерной обширности и многородности». [7, С. 211] По его мнению, для «справления дел» необходимо было организовать в губернских городах присутственные места. В. Н. Татищев полагал, что петровские губернии формировались во многом благодаря воле и желаниям назначенных во главе них царедворцев. [21, С. 521] Положительно оценивал значение реформы В. И. Лешков, замечая при этом, что разделение на губернии органически вытекало из административного деления, сложившегося во второй половине XVII в. Тем самым исследователь первым затронул аспект проблемы, нашедший свое развитие в последующих работах. [19]

Начиная со второй половины XIX в. появляется ряд исследований по истории местных учреждений, в том числе и петровского, времени. Повышенный интерес к данной теме объяснялся подготовкой реформ 60 — 70 — х гг. и необходимостью их теоретического обоснования. Для этого был необходим экскурс в прошлое, переосмысление исторического опыта деятельности предшествующих структур местной администрации. Приоритет в этих исследованиях принадлежал так называемым «государственникам», которые оказали заметное влияние на всю историографию петровской эпохи. Б. Н. Чичерина можно по праву считать одним из основателей «государственной школы». Он подробно рассматривал систему воеводского управления, видя в ней основу приемлемого для России систематического государственного устройства. По его мнению, Петр I только привел в порядок существовавшее ранее, а «его попытки установить правильное разделение областного управления» были преждевременны и не увенчались успехом. Б. Н. Чичерин считал, что только Екатерина II установила необходимый для России «областной порядок». [24, С. 604] Реформам местного управления и отдельно губернской реформе Петра I посвятил несколько глав своего фундаментального труда К. А. Неволин. Используя главным образом материалы «Полного Собрания Законов», он ограничился констатацией введения губернской системы, однако обратил внимание на то, что реформа привела к появлению новых административных учреждений в виде губернских канцелярий.

Крупнейший представитель «государственной школы» А. Д. Градовский неоднократно обращался к истории административных учреждений в России XVIII в., в том числе и к местному управлению при Петре Великом. Он первым отметил факт влияния образцов шведской государственности на становление областных структур в начале XVIII века.

Проведение реформ местного управления А. Д. Градовский связывал с процессами, происходившими в среде провинциального дворянства, которое потенциально имело возможность и стремление ограничить власть и влияние местной администрации в лице воевод и губернаторов. Однако благодаря собственной инертности служилое сословие не реализовало эту возможность. А. Д. Градовский позитивно оценивал губернскую реформу, считая ее шагом вперед по сравнению с архаичным административно — территориальным устройством XVII в. [9, С. 301]

Истории развития губерний в России посвятил свое исследование А. В. Лохвицкий. А. В. Лохвицкий позитивно оценивал результаты губернской реформы Петра I, которой он посвятил один из разделов своей работы. Им были изучены основные нормативные акты реформы, устанавливавшие номенклатуру должностных лиц местного управления, а так же отдельные немногочисленные письма Петра I. Узость источниковой базы не позволила исследователю концептуально выйти за рамки государственной школы, основной вывод сводился к признанию исключительной и основополагающей роли государства в создании губернской системы как основы структуры местного управления в России в первой четверти XVIII в. [20, С. 190]

Авторы перечисленных работ интерпретировали, главным образом, материалы законодательства, совершенно не привлекая документы архивов местных учреждений. Во многом именно этим можно объяснить то, что проблема становления губерний и других административно — территориальных образований в период правления Петра I не стала предметом отдельного исследования.

В этой связи очевидным шагом вперед можно считать выход в свет работы П.Н. Мрочек-Дроздовского, посвященной специально губернской реформе Петра I. Автор задумал фундаментальный труд по истории местного управления в России и при его подготовке привлек разнообразные источники — нормативные акты, материалы Архива Министерства иностранных дел, бумаги московской губернской канцелярии. Это отличало данную работу от большинства предыдущих историко-юридических очерков и исследований. Автор уже во введении работы сделал вывод о том, что перенесение отдельных частей управления из столицы на места не было подготовлено предыдущим развитием страны.

Фактически, данная работа остается до нашего времени единственным исследованием, посвященным петровской губернской реформе, в котором автор, опираясь на архивный материал, расширил юридические рамки представлений о развитии местного управления в первой четверти XVIII в. и наметил перспективные направления.

Цель работы — изучение особенностей реорганизации местного управления в период правления Петра I.

Задачи работы:

— рассмотреть отражение губернской реформы в исторических трудах;

— определить предпосылки реформы;

— описать основное содержание губернской реформы;

— проанализировать итоги реформы 1708−1715годов.

Объектом явилось законодательство Петра I в области местного управления в 1708—1715 гг.

Предметом данной работы стали административно — территориальные преобразования Петра I, иначе — реформа местного управления на губернском, провинциальном и уездном уровнях или реорганизация управления государственной территорией.

Теоретическую основу работы составляют исследования отечественных и некоторых зарубежных ученых — историков, политологов, правоведов и других специалистов.

Методологической основой является общенаучная (философская) методология и вытекающие из нее частнонаучные (специальные) методы познания: нормативно-логический, историко-юридический, системно-исторический и другие. Это позволяет автору следовать принципам научной объективности и историзма, которые требуют конкретного и всестороннего изучения явления.

Практическая значимость заключается в том, что основные положения работы могут быть привлечены в процессе разработки различных проектов административных реформ, как на федеральном, так и на региональном уровнях и использоваться для изучения специфики российского административно — территориального деления.

1. Теоретические основы исследования губернской реформы 1708−1715 гг.

1.1 Губернская реформа в исторических трудах

Отличительной чертой историко-юридического очерка И. И. Блинова является краткая историография губернской реформы. Автор пришел к выводу, вытекавшему из сравнительного анализа нормативных документов: меры Петра I в сфере областного управления не могут быть названы реформой в строгом смысле этого слова, поскольку губернаторы ничем по существу не отличались от воевод, а сами губернии представляли собой увеличенные в размерах уезды. [7, С. 211]

Стоит отметить, что у авторов — юристов, рассматривавших реформу Петра I в сфере областного управления на первом плане стоял интерес к учреждениям как таковым, к норме, регулирующей областную жизнь. Данные учреждения изучались вне связи с людьми, с обществом, «мало учитывалась реальная жизнь, которая нередко ломала самые стройные и самые разумные нормы, диктуемые человеческим разумом». [8, С. 204]

В.О. Ключевский связывал идею местных преобразований и проведение городской и губернской реформы исключительно с военными и фискальными интересами страны, которая в условиях войны оказалась на грани финансового краха. По его мнению, правительство, учреждая губернии, руководствовалось стремлением создать себе в провинции опору в лице местного дворянства, привлекая его к управлению, но эта попытка закончилась неудачей, дворянство инициативу проявить не пожелало, вынудив тем самым правительство назначать местных администраторов из центра.

Касательно первых губерний В. О. Ключевский считал, что существовала некая связь между территориями петровских губерний и ведомственными областями второй половины XVII в., хотя доказывал, что у них нет общего ни с разрядами, ни с финансовыми округами. По мнению историка, Петр I исходил из соображений расстояния от тех или иных городов до предполагаемых губернских центров, но были исключения. В целом, как и все реформы Петра I, преобразования в области местного управления В. О Ключевский считал неподготовленными и разорительными для страны. [15, С. 354]

Административным реформам Петра Ключевский дает следующую характеристику.

" До Петра начертана была довольно цельная преобразовательная программа, во многом совпадавшая с реформой Петра, в ином даже шедшая дальше ее" .

" Петр, — констатирует Ключевский, — был не охотник до досужих соображений, во всяком деле ему легче давались подробности работы, чем ее общий план, он лучше соображал средства и цели, чем следствия" .

Разгромив старый, сложившийся веками правительственный аппарат Петр взамен создал еще более громоздкую бюрократическую машину. В области административных «реформ» Петр действовал, так, как будто до него в России не существовало никакого правительственного аппарата.

" В губернской реформе, — сообщает Ключевский, — законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Всего меньше думали о благосостоянии населения. Губернских комиссаров, служивших лишь передатчиками в сношениях сената с губернаторами неделю" .

Суровый вывод Ключевского подтверждает и Лев. Тихомиров: «Петр стремился организовать самоуправление на шведский лад и с полнейшим презрением к своему родному, не воспользовался общинным бытом, представлявшим все данные к самоуправлению. Исключительный бюрократизм разных видов и полное отстранение нации от всякого присутствия в государственных делах, делают из якобы „совершенных“ петровских учреждений нечто в высшей степени регрессивное, стоящее по идее и вредным последствиям бесконечно ниже московских управительных учреждений». [2, С. 640]

Автором первого комплексного исследования по истории петровских преобразований по праву можно считать П. Н. Милюкова, который в 1892 г. издал монографию, основанную на огромном количестве разнообразных источников, многие из которых впервые были введены в научный оборот и сегодня представляют большую научную ценность. П. Н. Милюков пришел к выводу, что губернское деление было подготовлено в XVII в., так как границы новых областных единиц совпадали с границей финансовых и военных округов. Касаясь проведения губернской и городской реформ, П. Н. Милюков сделал основной акцент на их податной, финансовой стороне: губернские канцелярии, земские избы, бурмистрские палаты, ратуши и магистраты рассматривались им как центры поступления податных сумм. Исследователь постоянно подчеркивал связь реформ местного управления с военными преобразованиями, строительством флота, изменениями в налоговой и финансовой системах, таким образом, никакого отрыва административной реформы от системы остальных преобразований не было.

На основании изучения многочисленных финансовых документов, отчетов, ведомостей и таблиц, П. Н. Милюков пришел к выводу о том, что Петр I вывел Россию в ранг европейской державы ценою разорения страны. Это в полной мере относилось к реформам органов местного управления: создание администрации губерний, раскладка полков по областям, помимо непрерывного роста налогов и огромных расходов на военные нужды, также способствовали разорению народа, а государственной казне не хватало средств для оплаты многочисленных нововведений. Исходя из затрат на проводимый курс реформ, П. Н. Милюков вообще отказывал Петру I в разработке плана преобразований, в подготовленности их «книгой и литературой». Эти выводы, сделанные на изучении огромного комплекса источников, оказали заметное влияние на формировании критериев и оценок эпохи Петра Алексеевича в исторической литературе и науке.

Областная реформа Петра Великого была объектом научного интереса ММ. Богословского, автора ряда работ на эту тему. Реформаторскую деятельность Петра I историк связывал с популярными в конце XVII — XVIII вв. идеями «общего блага», которые обусловили логику и осознанность политики преобразований. М. М. Богословский отмечал, что цель абсолютистского государства — общее благополучие подданных, а руководящим началом к достижению этой цели является разум. Только создание «всеобъемлющей до мелочей, тонкой сети попечения над подданными» может привести к желаемому результату.

Таким образом, причины реформ автор объяснял идеологическими построениями Петра I, которые не зависели от политических и экономических интересов отдельных классов. М. М. Богословского интересовали не только причины, но и конкретная реализация реформ местного управления. Начальный этап областной реформы он связывал с перегруппировкой городов и уездов, находившихся в ведении различных приказов, которые дублировали друг друга во многих сферах жизнедеятельности этих территорий и создавали ведомственную неразбериху. Она продолжалась до тех пор, пока города не стали «прикрепляться» к определенным ведомствам, что, в свою очередь, способствовало формированию основы для нового территориального деления Российского государства.

Постепенное складывание территорий сопровождалось попытками Петра I усовершенствовать принципы построения местной администрации, но стремление ввести в областное управление элемент коллегиальности закончилось неудачей, так как при выборе товарищей воевод в 1702 г. уездное дворянство проявило пассивность, что привело к сосредоточению всей власти в руках губернаторов. Сравнивая объем их властных компетенций с прерогативами воевод и губернаторов, возглавивших реформу после 1719 г., М. М. Богословский отмечал, что первые превосходили как своих предшественников, так и последователей.

Внимание историка привлекла так же деятельность других должностных лиц губернской администрации, в частности ландратов, комендантов, ландрихтеров. Он считал их представителями нарождающегося слоя провинциальной бюрократии, игравшей в дальнейшем важную роль в административной жизни нашей страны.

Основную причину неудач политики реформ Петра I историк видел в том, что они не получили должной поддержки в русском обществе, которое не увидело в преобразованиях перспектив для себя.

Таким образом, М. М. Богословский увидел логику и осознанность петровских реформ и показал это на примере реорганизации местного управления. [5, 143]

Итак, Губернская реформа 17 декабря 1708 г. является важной составной частью преобразований Петра I в России, которая получила различные оценки в исторической литературе. Они касаются не только определения целей и задач Петра I в сфере государственного управления, но и проблем ее практического осуществления, и результатов. При этом исследователи уделяют особое внимание военно-административной и фискальной характеристикам губернской реформы, прямолинейно привязывая ее к условиям военного времени (русско-шведская война).

1.2 Предпосылки губернской реформы Петра I

Россия была отсталой страной. Эта отсталость представляла собой серьезную опасность для независимости русского народа. Промышленность по своей структуре была крепостнической, а по объему продукции значительно уступала промышленности западноевропейских стран. Русское войско в значительной своей части состояло из отсталого дворянского ополчения и стрельцов, плохо вооруженных и обученных. Сложный и неповоротливый приказной государственный аппарат, во главе которого стояла боярская аристократия, не отвечал потребностям страны.

Отставала Русь и в области духовной культуры. В народные массы просвещение почти не проникало, и даже в правящих кругах немало было необразованных и вовсе неграмотных людей. Россия XVII века самим ходом исторического развития была поставлена перед необходимостью коренных реформ, так как только таким путем могла обеспечить себе достойное место среди государств Запада и Востока.

Обостряющиеся классовые противоречия привели к необходимости усиления и укрепления самодержавного аппарата в центре и на местах, централизации управления, построения стройной и гибкой системы управленческого аппарата, строго контролируемого высшими органами власти. Необходимо было также создание боеспособной регулярной военной силы для проведения более агрессивной внешней политики и подавления участившихся народных движений. Требовалось закрепить юридическими актами господствующее положение дворянства и предоставить ему центральное, руководящее место в государственной жизни. Все это в совокупности и обусловило проведение административных и губернских реформ. [3, С. 216]

Продолжением преобразований местного самоуправления стала губернская реформа 1708 г. Ее целью было увеличение доходной части бюджета, а средством — дальнейшая децентрализация финансов. Указом 1707 г. каждый город был приписан к определенному губернскому центру. Возникли Московская, Ингерманландская (позднее Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. В 1711 г. из состава Азовской были выделены города, связанные с корабельным делом в Воронеже, и объединены в Воронежскую губернию. Таким образом, губерний стало девять, т. е. столько же, сколько прежде разрядов. Однако территориально губернии с разрядами не совпадали.

В первой четверти XVIII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и управления. Их сущностью было формирование дворянско-чиновничьего централизованного аппарата абсолютизма. С 1708 года Петр I начал перестраивать старые учреждения и заменять их новыми, в результате чего сложилась следующая система органов власти и управления. Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после окончания Северной войны получил титул императора. В 1711 году был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти — Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Взамен устаревшей системы приказов было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Каждая губерния была обязана обеспечить снабжение прикрепленных к ней воинских частей и разместить их на своей территории в мирное время. Это еще раз свидетельствует, что все преобразования в государственном управлении в первом десятилетии XVIII в. были подчинены задаче создания и обеспечения регулярной армии как опоры государства, однако косвенно они затронули и городское население. Указ от 1 февраля 1711 г. приписал все полки к определенным губерниям.

Введение

нового порядка снабжения и расквартирования армии (цель губернской реформы) напрямую затрагивало посадское население, поскольку воинский контингент размещался непосредственно по домам городских жителей. Плохое финансовое и материальное снабжение было причиной частых побегов солдат и разбоя.

Управление губерниями, в том числе система финансовой ответственности, несколько раз претерпевало изменения. Хронический дефицит бюджета вынуждал прибегать к жестким мерам в отношении финансово ответственных лиц, но это не давало результатов. Неудачный опыт реформы местного самоуправления побудил Петра вновь заняться реформированием в центре. Децентрализация власти (губернская реформа), перенос столицы, частые отлучки Петра I требовали создания в Москве учреждения для контроля над доходами, поступающими из губерний, и распоряжения ими. Такую функцию должен был выполнять Сенат, учрежденный в 1711 г. Вспомогательная роль отводилась Ближней канцелярии. Первоначально у Сената отсутствовала четкая структура аппарата: в него входили старые и новые приказы, комиссии с нечетко разграниченными полномочиями и туманно определенными задачами. Нередким было неподчинение губернаторов. [23, С. 542]

В основу нового коллегиального устройства была положена шведская модель (через приглашенных на службу голштинского камералиста Фика и силезского барона фон Любераса). Финансовые вопросы переходили в ведение Камер-коллегии, Штатсконтор-коллегии и Ревизион-коллегии.

Камер-коллегия становилась главным органом финансового управления и занималась вопросами государственных доходов. Кроме того, в ее ведении были монетное дело, подряды, соляные промыслы, содержание государственных дорог, снабжение населения хлебом во время неурожаев.

Штатсконтор-коллегия (впоследствии Штатс-контора) занималась вопросами государственных расходов. Она составляла росписи расходов на содержание армии, государственного аппарата. В качества государственного казначейства она выдавала денежные средства учреждениям по распоряжению императора или Сената.

Ревизион-коллегия была органом финансового контроля. Она следила за расходованием денежных средств центральными и местными учреждениями, сверяя данные приходных и расходных книг. Функции Ревизион-коллегии совпадали с функциями старого Счетного приказа. Впрочем, этим сходство коллегий и приказов ограничивалось. Полномочия коллегий в отличие от приказов распространялись на всю территорию государства. В коллегиях были более четко разделены сферы управления и решены вопросы подчинения ведомств. Порядок ведения дел был установлен совещательный, по большинству голосов присутствия. [10, С. 652]

Однако эта реформа тоже не решила проблему дефицита бюджета. Повсеместно были распространены хищения, возросли недоимки.

Губернская реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь вынужденным внешними и внутренними событиями, прямо или косвенно связанными с войной. Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья провинциальным служилым людям и на другие местные нужды. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего, он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью. Окончив военную операцию на той или другой границе, в каком-либо углу государства, Петр не оставлял его в покое, а поднимал на ноги новым тяжелым предприятием. После первого азовского похода он стал строить флот в Воронеже, и ряд городов Донского бассейна приписан был к учрежденному в Воронеже Приказу адмиралтейских дел.

В Астрахани поднялся в 1705 г. бунт против нововведений Петра: для усмирения и устроения края местные доходы переданы были из ведения центральных учреждений в распоряжение местных властей на местные нужды. Точно так же по заключении королем Августом Альтранштадтского мира в 1706 г., когда Петру стало грозить нашествие Карла XII из покорившейся ему Польши, для обороны западной границы образованы были в ущерб центральному управлению властные административные центры в Смоленске и Киеве. Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов, хотя их округа еще не зовутся губерниями. Практическая разработка этой общей мысли облегчалась как сделанными уже опытами, так и другими соображениями. В Москве действовал ряд областных приказов, в которых сосредоточивалось финансовое и частью военное управление обширными округами: таковы были приказы Казанский, Сибирский, Смоленский, Малороссийский. Оставалось только переместить начальника такого приказа в подведомственный округ, приблизив его к управляемому населению и тем, облегчив ему руководство местным управлением. Потребность в таком перемещении вызывалась положением, какое создал себе Петр своей войной. Он хорошо понимал, что, руководя среди переездов дипломатическими сношениями и военными операциями на местах, он был не в состоянии следить за ходом внутренних дел, становился плохим правителем. Оправдывая учреждение губерний, Петр писал Курбатову: «Человеку трудно за очи все выразуметь и править». Изверившись в способности центральных приказов и самой ратуши удовлетворить военным нуждам, Петр хотел во главе крупных округов поставить полномочных наместников, которые прямо на местах могли бы изыскать необходимые для того средства. Слишком конкретный ум Петра располагал его более доверяться лицам, чем учреждениям. Отсюда — план разложить содержание армии по частям на такие округа, раздробив по ним и военный бюджет. Петр туго вникал в выгоды «единособранного правления», единства государственной кассы, о чем ему толковал Курбатов, и разделял господствовавший взгляд, что каждая статья расхода должна быть приурочена к специальному источнику дохода. После, объясняя смысл губернской реформы, он писал, что все расходы, военные и другие, он расположил по губерниям, «чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог». Этот план и положен был в основание губернского деления 1708 г.

Петр ставил перед новыми властными структурами на местах несколько целей: во-первых, ликвидировать произвол местных чиновников и подчинить их новым центральным учреждениям, установить более совершенную систему контроля и отчетности; во-вторых, отделить судебную деятельность от административной; в-третьих, придать областному управлению новую функцию — полицейскую. При этом, забегая вперед, можно сказать, что первая и последняя цели были достигнуты скорее по форме, чем по содержанию, а достижению второй мешали постоянные преобразования и полуреформы, производившиеся потомками Петра.

Предшественники Петра оставили ему в наследство систему управления провинцией столь же малоэффективную для решения новых государственных задач, что и приказы.

2. Характеристика губернской реформы годов

2.1 Основное содержание губернской реформы

В конце ХVII века административно-территориальное деление России выглядит совокупностью многочисленных уездов. Петр сводит все это многообразие к восьми гигантским административным округам, получившим название губернии. Эти бюрократические монстры долгое время виделись исследователям как плод кабинетных фантазий, искусственных построений, не имевших ничего общего с жизненным прагматизмом. Однако если посмотреть на губернию с точки зрения хорошо известного военного «разряда», то губернские реформы Петра опускаются из кабинетных высей на твердую почву исторического прагматизма. Интересы повышения эффективности военных операций требовали перестройки и административной системы. Воевода, сидевший в главном разрядном городе и выполнявший функции заведующего мобилизацией ополчения местных помещиков, приписанных к данному военному округу, и поддержанием в связи с этим налоговых и финансовых кондиций, становится естественным прецедентом укрупнения промежуточных управленческих звеньев.

Итак, в 1708 — 1709 годах начата была перестройка органов власти и управления на местах. Страна была поделена на 8 губерний (позже их количество увеличилось до 10). Во главе каждой губернии стоял назначаемый царем губернатор, сосредотачивавший в своих раках исполнительную и судебную власть и подчинявшийся только коллегиям, Сенату и царю.

Губернатор опирался на вспомогательный орган — губернскую коллегию. В ее состав входили: ландрихтер, или губернский судья; обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, заведовавший хлебными запасами для армии; управитель дворцовых имений. Кроме того, для усиления властных позиций губернатора образовывался Совет ландратов из 8 — 12 человек, избираемых дворянством данной губернии. При голосовании губернатор имел в Совете два голоса.

В 1719 году губернии были разделены на 50 провинций во главе с воеводами, при которых образовывалась земская канцелярия. В свою очередь провинции делились на уезды во главе с земским комиссаром, избираемым из местных дворян или отставных офицеров.

Изменилось управление в городах. С 1699 года посадским населением управляли ратуша в столице и ее органы на местах — земские избы. С 1720 года вводятся Главный и городовые магистраты — органы, призванные собирать «рассыпную храмину» российского купечества. Члены магистратов избирались пожизненно из наиболее состоятельных посадских граждан и за успешную службу могли быть пожалованы в дворянство.

Реформы Петра I привели к появлению бюрократии — социальной группы профессиональных управленцев. Как государственный институт, бюрократическая система отличалась строгой иерархией учреждений и должностных лиц, единообразием структуры штатов и учреждений, исполнением обязанностей в строгом соответствии с уставами и регламентами верховной власти.

Укрепление высшего и центрально аппарата сочеталось с реформой местной администрации, начавшейся еще в первое десятилетие XVIII века. В 1708 — 1715 годах воеводская администрация была заменена губернской системой управления. Первоначально страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Смоленскую, Азовскую, Киевскую, Ингерманладскую (позднее — Петербургскую), Архангелогородскую, Сибирскую и Казанскую, затем были созданы Астраханская, Нижегородская, Рижская, Воронежская. Губернаторы обладали всей полнотой административной и судебной власти, им помогали ландрихтер (судебные дела), обер-комендант (военное управление), обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, провиантские сборы.

Уезды, во главе которых стояли коменданты, делились на доли. В 1719 году была произведена реорганизация всей системы местного управления с целью приведения ее в соответствие с коллегиальной системой центральных учреждений. В административном отношении страна была разделена на 50 провинций, возглавлявшихся воеводами. Губернии были сохранены, компетенция губернаторов была строго ограничена лишь военными и судебными функциями. В территориальном отношении, губернатору подчинялась только провинция губернского города. Провинции делились на дистрикты, управляемые земскими комиссарами. Была сделана, правда неудачная, попытка отделить на региональном уровне суд от администрации. В 1719 году были учреждены нижние (в провинциях и городах) и верхние надворные суды во главе с губернаторами. В 1722 году нижние суды были упразднены, а верхние надворные суды просуществовали до 1727 года.

П.Н. Милюков своими архивными изысканиями показал, что петровская губерния 1708 года — это имеющий новое название разрядный округ. Функциональное предназначение и территориальные границы губерний в большой степени тождественны «разрядам». И мало что в этом отношении меняет переход от ополчения к регулярной армии, поскольку ее части все же приписаны и расквартированы в губерниях. Правда, двадцатилетняя северная война вызывает присутствие войск на театрах военных действий, но через финансы сохраняется связь между губерниями и соответствующими частями армии.

Привлекает к себе внимание фигура губернатора. Не только в историческом контексте, но и потому, что в настоящее время сплошь российские бюрократы среднего уровня именуют себя этим словом, губернаторство интересно как центральное звено провинциального управления. Он по-прежнему, как и разрядный воевода, основной поставщик военных и финансовых ресурсов для государственных нужд. И выполнение этих функций составляет приоритетное направление бюрократического русла течения губернаторской энергии, все остальные сферы административного хозяйства управляются по остаточному принципу. Как видим, при таком подходе не происходит смены вех в приоритетах провинциального управления. Общественные союзы всецело подчинены губернской бюрократии. Слабым утешением общественности является внедрение Петром слабых начал коллегиальности и выборности в строй губернского управления, введение советов «ландратов». Эти органы местного дворянского представительства были призваны несколько ограничивать власть губернатора и быть формой совместной выработки управленческих решений. При этом губернатору предписывалось вести себя «не яко хозяину, но яко президенту», что по мысли законодателя не давало ему никаких преимуществ в собрании ландратов, кроме двух председательских голосов. Вскоре такое «просвещенное» губернаторство было несколько изменено — разукрупнение губерний на «доли» /второстепенные административные округа/ сделало выборных начальниками этих единиц. Ландраты по очереди «дежурят» определенный срок в губернском городе, а также съезжаются в конце года на губерский съезд «для исправления дел всем вместе». При всей бутафорности этих учреждений, все же взглянем с интересом на институт ландратов. Он что-то неизвестное по отношению к допетровской эпохе. [6, С. 583]

Коронная власть сознательно открывает общественности возможность к участию в делах местного управления, причем это не диктуется какими-то экстраординарными обстоятельствами. Главный же интерес заключается в том, что коллегиальный выборный орган способен подчинить своим решениям агента центральной коронной администрации — губернатора, хотя этот орган имеет черты сословной узости. Нет необходимости говорить, что прежние институты коронной власти на местах не знают подобных ограничений. В рамках ландратного порядка принятия решения действует принцип равноправия государственных чиновников — губернаторов и выборных лиц, представителей дворянской прослойки общественных союзов.

Если все так изящно выглядит в организации губернского административного быта петровской эпохи, откуда взялся вывод о бюрократизации и централизации управления. Архивные исследования М. М. Богословского показывают:

— ландраты слишком мимолетное явление для России, не способное за пятилетний период своего существования оставить сколько-нибудь заметного следа в системе местного управления;

— этот институт существовал скорее на бумаге, чем в реальной практике, об этом говорят существенные расхождения между указным вариантом его описания и жизненным использованием;

— наконец, в действительности ландраты, никогда, не были выборными органами. [6, С. 584]

Дело состоит в том, что изначально ландраты формируются по усмотрению сената и губернаторов, а когда через 9 месяцев предписываются выборы на эти должности, все вакансии оказываются замещенными. Через 2 года уже и петровский закон отменяет принцип выборности. Таким образом, не удается на практике применить открывшиеся было электоральные возможности. Законодательную основу получают случаи, когда места в ландратах замещают отставные дворяне, не имеющие своих поместий, вместо пансиона. Иногда должности в ландратах получают рядовые чиновники губернских канцелярий. Хотя институту ландратуры не суждено было сыграть, сколько бы заметной роли в административной реформе местного управления, стоит запомнить этот исторический прецедент утраченной попытки сбалансировать государственные и общественные начала в среднем звене российской бюрократии.

В провинции основными административными звеньями были комендант, камерир, организующий сбор налогов, и рентмейстер, возглавлявший местное казначейство (рентерею). В дистриктах земские комиссары в первую очередь отвечали за сбор налогов и выполняли полицейские функции.

В конце 1708 года Петр Великий издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями: Московская, Ингерманляндская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская (позже до 11). Губернии были чрезвычайно неравномерны (в Московской губернии было 39 городов, в Киевской — 56, Сибирской — 30). По мнению Буданова, власть губернаторов можно назвать центрально-местной, так как в городах по прежнему управляли обер-коменданты и коменданты (прежние воеводы). Изначально губернии делились на уезды, но в 1711 году появились провинции — промежуточное деление между губерниями и уездами. Во главе провинций стояли воеводы.

Согласно реформам Петра, посадским населением городов управляли с 1699 г. Ратуша в столице и земские избы, ее органы, на местах; с 1720-х гг.— Главный и городовые магистраты. Кроме того, на самих посадах существовали посадские сходы, т. е. собрания членов всего посада или его составных частей — слобод, сотен, гильдий. Они выбирали посадскогои прочих старост, членов магистратов — представителей городского самоуправления, а так же должностных лиц для казенных служб (сбор пошлин, продажа вина, соли и др.).

Шляхетство, как на польский манер стали именовать российское дворянство, было главным объектом забот и пожалований Петра. На грани XVII и XVIII вв. в России имелось более 15 тысяч дворян (около 3 тысяч семей). Основа их положения в обществе — владение землей и крестьянами. В их подчинении тогда трудились обитатели более 360 тысяч крестьянских дворов. Высшее дворянство составляло более 500 фамилий, каждая из которых владела 100 дворами и более. Остальные принадлежали к среднему (менее 100 дворов) и мелкому (несколько десятков или несколько дворов) дворянству.

При Петре изменился состав дворянства. В его ряды вошли по служебным заслугам и царскому жалованию многие выходцы из других сословий, вплоть до «подлых».

Важным приобретением для дворян стало окончательное слияние поместий, которыми они владели на условном праве (при условии несения службы на государя, его несоблюдение могло закончиться конфискацией поместья в казну), и вотчин, безусловных владений. Это оформил известный указ Петра о единонаследии от 23 марта 1714 г.

С 1711 г. были введены должности фискалов в центре (обер-фискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю. Петр поощрял фискалов, освободил их от податей, подсудности местным властям, даже от ответственности за неправильные доносы.

Сенат руководил всеми учреждениями в стране. Но и за самим Сенатом Петр организовал контроль. С 1715 г. его осуществлял сенатский генерал-ревизор, или надзиратель указов, потом сенатский обер-секретарь; наконец, с 1722 г.— генерал-прокурор и обер-прокурор, его помощник. Имелись прокуроры и во всех других учреждениях, подчинялись они генерали обер-прокурору, которых назначал обычно сам император.

Перестройку местных учреждений Петр начал до того, как взялся за центральные. Восстания начала столетия выявили слабость, ненадежность власти в городах и уездах — воеводской администрации и городского самоуправления. По реформе 1708— гг. Петр разделил страну на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (позднее — Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую, потом к ним добавили Воронежскую. Каждую из них возглавлял губернатор, в руках которого находилась вся полнота власти — административной, полицейской, судебной, финансовой.

По штатам 1715 года при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник и управитель части губернии, ландрихтер для судебных дел, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и различные комиссары. Власть губернатора была не единоличной. Указ 1713 года предписывал «быть при губернаторах „ландраторам“ от 8 до 12 человек» в зависимости от величины губернии. Из них составляется коллегиальное учреждение под председательством губернатора.

Ландраты — должность, заимствованная из присоединенного Остзейского края. Они назначались сенатом по кандидатуре губернатора «из двойного числа кандидаторов». С 1714 года они стали избираться дворянами. Ландраторы так и не стали выборными лицами, в 1716 году Петр Великий отменил ранее принятое решение избирать ландраторов в городах и указал Сенату назначать в ландраторы офицеров в отставке и с боевыми ранениями. В 1718—1720 гг. Число губерний увеличивается до 10. Губернии были поделены на провинции с неравным числом в каждой губернии. Всего было 47 провинций. Они делились на дистрикты, которые управлялись воеводами. Воеводам вверялась полицейская власть.

Для управления финансами были образованы земские камериры или бухгалтеры. Им подчинялись земские комиссары.

Для судебной функции установлены сначала единоличные ландрихтеры, а потом коллегиальные надворные суды из президентов и асессоров. В больших городах были установлены коллегиальные «провинциальные» суды под председательством обер-ландрихтеров и городовые судьи — в малых городах. [8, С. 89]

Итак, краткое резюме о реформах Петра Великого: очевидна государственная экспансия народной жизни на новом уровне, включающая подробную бюрократическую регламентацию. Появляется множество примеров чиновничьей несостоятельности при попытках объять необъятное. Нежизнеспособность многочисленных указов была выявлена при первом соприкосновении с жизнью. Но не только канцелярской непродуманностью можно объяснить такое положение. Избирательная система отличалась сословностью. Выборным лицам трудно было идентифицировать себя с местным сообществом, поскольку их раскассированость по полкам имела большее значение, чем связь с родовыми поместьями. Ввиду широко распространенного абсентеизма дворянство являлось слабой социальной основой общественных институтов, прочие сословия, задавленные тягловыми повинностями, также не могли питать местное самоуправление своей энергией. Все эти обстоятельства выхолащивали общественную привлекательность выборных учреждений местного мира. Задача раскрытия сословных границ могла стать источником развития местного управления, но к ней Петр так и не смог приступить, при всем его интересе к проблемам русской государственности, особенно в провинции.

2.2 Итоги губернской реформы 1708−1715 годов

В губернской реформе законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения. Но нужды казны росли, и губернаторы не поспевали за ними. Флот к 1715 г. требовал почти вдвое больше, чем в 1711 г. Линейные балтийские корабли по недостатку средств для оборудования боялись выступить в открытое море. Полки вовремя не получали жалованья и превращались в шайки мародеров; послам не высылали денег, и им нечем было ни содержать себя, ни делать необходимые подкупы. Петр подгонял исполнителей «жестокими указами», грозил неповоротливым губернаторам, которые «зело раку последуют», что будет «не словом, но руками сонными поступать». Сенату предписывалось губернаторов, не умевших «без тягости народной» выискивать новых доходов, «не щадить в штрафах». С ландратов, не высылавших в столицу денег по окладу, полученное ими годовое 120-рублевое жалованье взыскивалось обратно. Губернских комиссаров, служивших лишь передатчиками в сношениях Сената с губернаторами и совсем неповинных в денежных недосылках из их губерний, били на правеже дважды в неделю; иных средств ободрения исполнителей, кроме штрафа и правежа, не могли придумать. Иные губернаторы, радея о казенной прибыли, пускались на все. Изворачивались всячески, сокращали расходы, вводили чрезвычайные временные сборы; но одного такого сбора не поступило и третьей доли — знак, что стало не с чего брать. В 1708 г., чуя хронический дефицит и не полагаясь на устарелое приказное управление, Петр искал выхода в децентрализации и переместил казенные палаты из центра в губернии. Малая удача нового порядка заставила его думать о повороте назад, к центру. [15, С. 354]

Важно также отметить, что при разделении территории Российского государства на губернии принималась во внимание экономическая целесообразность, связанная с близостью к важнейшим транспортным артериям, налогообложением и т. д. Так, пять губерний (Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская) считались приморскими, согласно расположению их административных центров. Однако они включали в себя территории, расположенные достаточно далеко от побережья, что объяснялось необходимостью дополнительных денежных сборов на содержание флота. С этой же целью, например, двадцать пять городов с уездами были приписаны к корабельным лесам. Иногда объединение территорий в рамках одной губернии диктовалось соображениями более полной интеграции национальных окраин, а также соображениями фискального плана. Так, в Малороссии гетманское правление было «дополнено» институтом губернатора, в ведении которого находились вопросы пребывания на данной территории русских гарнизонов, то есть в военном отношении область находилась под управлением русского губернатора. Потребности содержания весьма многочисленного по тем временам войска в Малороссии обусловили присоединение к Киевской губернии территории современной Орловской области и части нынешней Тульской области. С аналогичной целью к только что завоеванной Риге Петр I приписал исконно русский город Смоленск. Новое расквартирование войск привело к образованию новых губерний — Астраханской и Нижегородской.

В пользу версии о приоритете военно-политических соображений в проведении Петром I административно-территориальной реформы свидетельствуют изданные законодателем нормативные акты относительно предметов ведения новых администраторов. Так, в Указе от 9 февраля 1710 г. набор рекрутов в армию передается губернаторам. Годом позже в Указе «О наказании губернаторов, как изменников и предателей Отечества, за невысылки рекрут к назначенному сроку» говорилось о репрессиях против высших административных чиновников на местах за неисполнение предписаний о рекрутском наборе.

Доминанта военно-политических факторов привела к тому, что губернаторами в большинстве случаев назначались представители военного сословия. Эти назначения касались, прежде всего, приграничных территорий. В их подчинении находились как размещенные в данной местности войска, так и гражданские институты власти. Несколько похожая ситуация сложилась в России начала XX в., когда с должностью командующего военным округом соединяется должность генерал-губернатора для тех губерний, которые входили в военный округ и составляли особое генерал-губернаторство. На должности губернаторов внутренних территорий назначались лица по преимуществу из формировавшегося дворянского сословия (Казанская и Нижегородская губернии).

При всей неопределенности полномочий и прерогатив губернаторов петровского времени историки обычно отмечают тот круг обязанностей, который вытекал по преимуществу из практики повседневной их службы. Так, никаких задач по обустройству местного благосостояния на губернаторов не возлагалось. В круг их обязанностей входили следующие функции: сбор с вверенных им территорий всех казенных сборов, исполнение всех государевых повинностей, возложенных на губернию, своевременное предоставление определенного количества работных людей и рекрутов. Если губернатор объявлял «прибор», т. е. доставлял денег, продовольственных запасов и рекрутов сверх назначенного количества, его ожидало царское благоволение «яко презорца». В случае недобора или задержек с поставками губернатору грозили «жестокое истязание» и штраф по рублю с каждого недосланного человека, отписка имений в казну и т. п., «как ворам достоит» или «яко изменникам и предателям отечества», гласили соответствующие указы Петра. Больше всего губернаторы должны были «о денежных сборах и о всяких делах присматриваться и для доношения великому государю о тех губерниях готовым быть, где он, великий государь, укажет». [16, С. 520]