Понятие конституционного (уставного) права

Понятие, предмет правового регулирования и метод уставного права. Место конституционного (уставного) права субъектов РФ в системе права России. Конституционные (уставные) нормы: понятие, особенности, виды.

Конституционное право представляет собой основную отрасль права, являющуюся системой правовых принципов и норм, закрепляющих форму правления, форму государственного устройства, политический режим и экономическое устройство, правовой статус личности, основы избирательного права и иные институты публичной власти в Российской Федерации^[1]. Предметом правового регулирования конституционного права являются общественные отношения в сфере осуществления государственной власти и закрепления конституционного статуса человека и гражданина.

Правовое регулирование конституционное право осуществляет при помощи императивного метода правового регулирования, являющегося методом властных предписаний государства, основанным на отношениях власти-подчинения, а также обращаясь к вспомогательному элементу, на основании которого принято выделять правовые отрасли: источнику права (в конституционном праве это Конституция РФ и конституционное законодательство).

Как основополагающая отрасль права, конституционное право состоит из множества подотраслей. В юридической науке существует подход, согласно которому конституционное (уставное) право субъектов РФ выделяется в качестве более мелкого структурного элемента внутри отрасли конституционного права России и в свою очередь распадается на еще более мелкие элементы — правовые институты. Следовательно, для уяснения понятия уставного права как подотрасли конституционного права Российской Федерации нам необходимо в дальнейшем определить образующие его систему государственно-правовые инсти туты. В этих целях представляется правильным выявить единство и взаимосвязь двухуровневой системы конституционного законодательства России и исследовать содержание предмета конституционного права РФ как отрасли права.

Из числа основных отраслей права конституционное право принято обособлять ввиду его повышенного значения, основополагающего, стержневого характера конституционно-правовых норм. Современные ученые справедливо полагают, что данная отрасль определяет основы и принципы всех остальных отраслей права. Например, Б. Н. Страшун, придавая конституционному праву большее значение, чем просто отрасли («побега», «ветви» права), называет его «не ветвью, а стволом национального права, из которого растут ветви-отрасли, и чьи основные принципы коренятся в конституционном праве». С позиции автора согласование такого подхода с существующим делением системы права на элементы потребовало бы признания следующих новых отраслей (даже сверхотраслей): парламентское право, избирательное, судебное право и т. д. Следуя логике Б. Н. Страшуна, в данном случае было бы возможным выделение также и конституционного (уставного) права субъектов РФ, которое в настоящее время является частью конституционного права Российской Федерации в качестве подотрасли последнего.

В.В. Гошуляк^[2] отрицает возможность выделения конституционного (уставного) права субъектов РФ в качестве самостоятельной отрасли. По мнению автора, исходя из свойств системы российского права (единство, внутренняя согласованность), которые находят выражение в логическом распределении норм права по отраслям и институтам, критерии выделения отраслей права могут быть применимы только в отношении системы права России в целом, а не в отношении ее субъектов. В соответствии с конституционными основами федерализма в России и двухуровневой системой российского законодательства конституционное (уставное) право субъектов РФ относится к числу элементов системы, отличающейся от системы права, которая имеет объективный характер и является отражением системы общественных отношений, существующих в обществе. Конституционное (уставное) право субъектов РФ строится на основании субъективного усмотрения людей и является только внешней формой выражения системы права России.

Таким образом, более обоснованным на данный момент является подход к конституционному (уставному) праву субъектов РФ как к подотрасли конституционного права Российской Федерации.

Конституционное (уставное) право субъектов РФ основывается на единстве двухуровневой системы конституционного законодательства. На федеральном уровне в нормах конституционного права закрепляются основные положения конституционного (уставного) права субъектов Федерации:

• — верховенство юридических норм, закрепленных в Конституции РФ. Основной закон имеет прямое действие и применение на территории всего государства (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ);
• — разграничение предметов ведения федеральных органов государственной власти РФ и органов власти в субъектах согласно Конституции, федеративным договорам о разделении предметов ведения и полномочий и другим договорам (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ);
• — статус всех субъектов РФ определяется нормами Конституции России и Основного закона субъекта (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ);
• — федеральная Консти туция закрепляет перечень вопросов, относящихся либо к сфере исключительного ведения Российской Федерации, либо к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, либо к ведению субъектов Российской Федерации (по остаточному принципу, ст. 71−73 Конституции РФ)^[3].

О том, что конституционное (уставное) право субъектов РФ является именно подотраслью конституционного права России, также свидетельствует и его институциональный состав. Так, анализ структуры Основного закона Российской Федерации свидетельствует о наличии следующих институтов, являющихся содержанием предмета конституционного права:

• 1) конституционный строй;
• 2) правовой статус личности;
• 3) российский федерализм;
• 4) система органов публичной власти и ее функционирование.

Как представляется, правовые институты, регулируемые законодательством субъектов РФ и составляющие подотрасль конституционного (уставного) права субъектов РФ наряду с конституционными, целесообразнее раскрывать на примере конкретных нормативных правовых актов субъектов РФ. В Уставе Волгоградской области, принятом Волгоградской областной Думой 14 февраля 2012 г.^[4], обозначаются следующие правовые институты:

• 1) уставной строй Волгоградской области (глава 1);
• 2) правовое положение Волгоградской области как субъекта Российской Федерации (ряд положений главы 2);
• 3) административно-территориальное деление Волгоградской области (глава 5);
• 4) экономические основы Волгоградской области (глава 6);
• 5) организация и функционирование системы публичной власти в г. Волгограде (главы 2, 3);
• 6) участие граждан в отравлении власти в Волгоградской области (главы 4, 7);
• 7) правовой статус жителя Волгоградской области (глава 1).

Производный характер указанных положений Устава Волгоградской области полностью соответствует конституционным основам (федеративному устройству, распределению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами с учегом высшей юридической силы Конституции РФ и принципа непротиворечивости законодательства субъектов РФ федеральному законодательству и др.)^[5]. Выделенные в соответствии с Уставом Волгоградской области правовые институты, раскрывающие положения Конституции РФ, соответствуют примерному содержанию всей подотрасли конституционного (уставного) права субъектов РФ, но с учетом особенностей их нормативного закрепления в Волгоградской области. К примеру, институт основ уставного строя Волгоградской области имеет производный характер по отношению к институту основ конституционного строя России. Основы правового статуса Волгоградской области как субъекта Российской Федерации — от основ федеративного устройства, закрепленных в Основном законе. В свою очередь экономические основы Волгоградской области соотносятся с экономическими основами конституционного строя РФ. Институт функционирования и устройства публичной власти в Волгоградской области также соагветствует упомянутым ранее нормам федеральной Конституции.

Общность, взаимосвязанность и неделимость институтов, входящих в отрасль конституционного права России, и конституционное (уставное) право ее субъектов отмечены Ю. А. Дмитриевым и И. В. Мухачевым, полагающими, что единый предмет конституционного (уставного) права субъектов РФ отсутствует, а регулируемые им общественные отношения регламентированы законодательством двух уровней — как Конституцией РФ, так и конституциями и уставами ее субъектов.

Таким образом, становится очевидным, что конституционное (уставное) право субъектов РФ является подотраслью российского конституционного права в связи с наличием конкретных системообразующих факторов:

• — существование общих принципиальных положений, характерных для институтов конституционного права (основы конституционного строя; федеративное устройство; организация и функционирование публичной власти и т. д.);
• — единство и общность норм конституционного права не только образуют указанные государственно-правовые институты, но и способствуют взаимной согласованности двух уровней конституционного законодательства РФ.

Учитывая изложенное, представляется возможным определить конституционное (уставное) право субъектов РФ как совокупность норм конституционного права, установленных и санкционированных органами государственной власти РФ и субъектов РФ и закрепляющих основы конституционного (уставного) строя субъектов РФ, правового положения субъектов РФ, административно-территориального деления, устройства и функционирования органов публичной власти, правового статуса жителей субъектов РФ, а также экономические основы организации.

Федеративное устройство России обусловливает наличие в субъектах РФ системы юридических норм, регулирующих общественные отношения, в число которых входят и относящиеся к предмету конституционного права России. Функционирование власти в субъектах РФ неотделимо ог конституционного регулирования основ правового статуса субъектов. В этой связи в современной правовой доктрине принято выделять особый сегмент отрасли конституционного права, получивший наименование конституционного (уставного) права субъектов Федерации. Конституционное (уставное) право субъектов РФ, как составная часть системы права в целом, входит в конституционное право России и представляет собой основу регионального права, являясь комплексом конституционных (уставных) и иных норм Российской Федерации и ее субъектов, функционально объединенных конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, особенностями государственного строя, юридического положения жителей субъекта РФ; статуса, порядка создания и функционирования высших должностных лиц и органов власти; а также иных важнейших вопросов, относящихся к субъектам.

• [1] Сергевнин С. Л. Теоретические основы регионального законодательства: правовые и социально-политические аспекты: дис. … д-ра юрид. наук.СПб., 2000. С. 215−224.
• [2] Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного иуставного законодательства субъектов Российской Федерации: авторсф. дис. …д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 11.
• [3] Конституция Российской Федерации: (принята всенарод. голосованием 12 дек. 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 дек.
• [4] Устав Волгоградской области от 24 февр. 2012 г. № IОД: (ред. от 9 апр.2014 г.): (принят Волгогр. обл. Думой 14 февр. 2012 г.). URL: http://volgoduma.ru/ustav.html.
• [5] См.: Бредихин А. Л. Федеративная система Российской Федерации: учебник / подгот. для справ.-информ. системы «КонсультантПлюс», 2012.