Управление национальными окраинами

В первой половине XIX в. изменились северо-западная, западная, южная и юго-восточная границы России.

Активные действия России на кавказском направлении диктовались стремлением обезопасить южные границы и тем самым создать необходимые условия для освоения юга России. В то же время народы Закавказья, испытывавшие гнет Османской империи и Ирана, а Грузия — периодические опустошительные набеги со стороны этих сопредельных государств, тяготели к России.

Обстановка в Закавказье резко обострилась в 80—90-х гг. XVII в., когда Иран усилил экспансию в Грузию. В 1798 г. грузинский царь Георгий XII, не имея сил противостоять этой агрессии, обратился к России с просьбой принять в ее подданство Грузию. Эту просьбу Павел 1 выполнил, но в декабре 1800 г. Георгий XII умер. Присоединение Грузии произошло уже при Александре I. По Манифесту, изданному 12 сентября 1801 г., царствующая грузинская династия Багратидов лишалась престола, управление Восточной Грузией (Картлией и Кахетией, где правила эта династия) переходило к российскому наместнику, на присоединенной территории вводилось административное устройство. В 1803—1804 гг. в состав России на тех же условиях вошли княжества Мингрелия, Гурия и Имеретия, составлявшие Западную Грузию.

Специфика управления в Восточной Грузии выражалась в том, что начиная с 1801 г. во главе центрального аппарата управления стоял назначаемый императором главнокомандующий, или главноуправляющий, причем эта должность приравнивалась к должности наместника, или генералгубернатора.

Главнокомандующий одновременно подчинялся Правительствующему сенату и императору, осуществляя тем самым общий надзор за административными и судебными органами вверенных ему территорий. Исходя из специфики региона, можно с уверенностью сказать, что власть главнокомандующего в Грузии, по существу, носила характер военной диктатуры. Постановление о внутреннем управлении в Грузии 1801 г. предусматривало следующую схему управления. Центральную власть представляли главнокомандующий, верховное грузинское правительство во главе с правителем и общее собрание верховного грузинского правительства. Местную власть представляли уездной суд, уездный казначей, комендант и управа земской полиции.

Верховное грузинское правительство подразделялось на четыре экспедиции: исполнительную, казенную, уголовную и гражданскую. Важнейшей из них была исполнительная экспедиция, состоявшая из правителя Восточной Грузии и двух советников — одного из российских чиновников, а другого — из князей грузинских.

В Восточной Грузии исполнительная экспедиция непосредственно подчинялась общему собранию верховного грузинского правительства и главнокомандующему.

В компетенцию казенной экспедиции входила контрольная деятельность за денежными поступлениями и их распределением. В Постановлении об управлении Восточной Грузией о составе казенной экспедиции указывалось, что «в ней начальник из российских чиновников и заседают четыре советника из князей грузинских: 2 — картлинских и 2 — кахетинских и губернский казначей». Постановление об управлении Грузией возлагало на уголовную экспедицию проведение следствия по должностным преступлениям и уголовным делам, предусматривавшим лишение жизни или чести. После поступления дела из уездного суда в уголовную экспедицию последняя должна была немедленно приступить к окончательному его рассмотрению. При этом решение суда приводилось в исполнение непосредственно в уезде или городе (по месту совершения преступления), что должно было служить цели предупреждения правонарушения. Вынесенные приговоры могли быть обжалованы подсудимым в общем собрании верховного грузинского правительства.

Деятельность гражданской экспедиции в Грузии также должна была соответствовать законам Российской империи, хотя при решении гражданских дел экспедиции надлежало основываться на традиционных грузинских обычаях и Уложении царя Вахтанга VI. Дела из гражданской экспедиции переносились в общее собрание верховного грузинского правительства таким же порядком, как из российской гражданской палаты в Сенат.

В начале административной реформы Закавказья в 1840 г. во главе управления этим регионом Российской империи был поставлен главноуправляющий (он же командующий Кавказским корпусом). Главноуправляющий имел полномочия генерал-губернатора. При этом тифлисский военный губернатор являлся помощником главноуправляющего. Положение предусматривало образование Совета главного управления, который должен был разрешать важные вопросы и контролировать нижестоящие учреждения. Тем самым губернские и уездные учреждения в Грузино-Имеретинской губернии были организованы и действовали на тех же основаниях, что и во внутренних губерниях России.

Схематично губернское управление как орган регионального управления Грузино-Имеретинской губернией выглядело следующим образом: гражданский губернатор; губернское правление; казенная палата; палата государственных имуществ; палата уголовного и гражданского суда; дворянское депутатское собрание; прокуроры.

Низшим звеном системы местного управления, ближе всего соприкасавшимся с населением, было участковое управление. Участковый заседатель следил за сбором налогов, производил следствие по всем преступлениям и разбирал незначительные в государственном масштабе дела. Отношение местного населения к администрации складывалось, главным образом, в зависимости от деятельности участкового заседателя, который всегда находился в гуще народа и вместе с тем исполнял правительственные распоряжения.

Присоединение (инкорпорация) Грузии столкнуло Россию с Ираном, претендовавшим на эту территорию. Начавшаяся в 1804 г. война велась Россией успешно и завершилась присоединением в 1813 г. Талышского ханства и Муганской степи. По заключенному в октябре 1813 г. Гюлистанскому миру Иран признал присоединение к России Гянджинского, Пекинского, Ширванского, Карабахского, Дербентского, Кубинского и Бакинского ханств, равно как и вхождение в состав России грузинских царств и княжеств.

Государственность в Северном Азербайджане не сохранилась. Вся его территория была поделена на несколько провинций. Управление провинцией осуществлялось комендантом, назначаемым из числа русских офицеров.

Сходные процессы происходили и в Казахстане, однако в силу значительно меньшей развитости этого района они шли медленнее. Сказывались и необъятные просторы казахских степей, и их большая отдаленность от центра империи. Юго-восточная часть казахских земель образовывала Старший (Большой) жуз, северная и центральная — Средний, западная — Малый. Жузы возглавлялись ханами, ханства делились на султанаты. Сочетание пережитков родоплеменного строя с феодализмом порождало постоянные усобицы и распри, сопровождавшиеся нападением на враждебные роды и угоном скота.

Опасность завоевания джунгарами Казахстана явилась основной причиной принятия казахами русского подданства. Малый и часть Среднего жуза присоединилась к России в 1731 г., остальная часть Среднего жуза — в 1740—1743 гг. Вхождение в состав России благоприятно сказалось на судьбах народов Казахстана. Был положен конец губительным вторжениям джунгар.

Во второй половине XVIII в. царское правительство провело ряд мероприятий, направленных на ограничение и постепенную отмену власти ханов, сокращение прав и привилегий султанов, и начало распространять общерусские порядки и учреждения на территории Казахстана. Процесс добровольного присоединения Казахстана к России, начатый еще в XVIII в., завершился переходом Старшего (Большого) жуза под сюзеренитет русского царя.

Со временем власть казахских ханов все более слабеет. Устанавливался порядок, по которому ханы, избранные местными султанами, должны были утверждаться российским правительством. В XIX в. ханская власть вообще упраздняется, и Казахстан включается в общую систему управления империи, хотя сохраняет свои существенные особенности, связанные с кочевым хозяйством и родоплеменной организацией. При этом единого статуса для разных районов Казахстана установлено не было, западные и восточные его области управлялись на основе различных специальных законов (Устав о сибирских киргизах 1822 г., Положение об управлении оренбургскими казахами 1844 г. и др.). Население Казахстана при сохранении сословных различий получило права российских подданных.

Войны России с Турцией (1806—1812 гг.) и с Ираном (1826—1828 гг.) продолжили тенденцию к инкорпорации присоединенных и присоединившихся к России территорий. По заключенному 16 мая 1812 г. Бухарестскому договору с Турцией к России отходила Бессарабия с крепостями Хотин, Бендеры, Аккерман и Измаил. Бессарабия, где проживало компактное большинство молдаван, получила особый правовой статус.

В 1813 г. были опубликованы Правила временного правления Бессарабией, согласно которым всеми делами внутреннего управления краем ведал гражданский губернатор. В 1816 г. здесь была введена дополнительная должность полномочного наместника, при котором был учрежден суд, разделенный на уголовный и гражданский. Уголовный суд руководствовался русскими и молдавскими законами. В первые годы после присоединения (1812—1828 гг.) в Бессарабии сохранялось прежнее административное устройство, существовавшие в крае поземельные отношения, законы и обычаи. Новый закон 1828 г. (Учреждение для управления Бессарабской областью) отменил наместничество. В Бессарабии была введена общерусская административная система.

В ходе Русско-иранской войны (1826—1828 гг.) шахское правительство вынуждено было пойти на предложенные Россией условия. По Туркмангайскому договору от 10 февраля 1828 г. к России отходили Нахичеванское и Ереванское ханства. Договор предусматривал свободу переселения в Россию армянского населения Ирана. В результате в Россию переселилось более 140 тыс. армян. В 1828 г. из присоединенных к России Ереванского и Нахичеванского ханств была образована Армянская область с русским административным управлением во главе с областным начальником. Область была поделена на округа, возглавляемые окружными начальниками, а округа на маголы (административно-территориальные единицы), во главе которых стоял наиб из местных дворян.

Позднее для управления всем Закавказьем царское правительство назначило наместника, обладающего широкими властными полномочиями в административной, судебной и военной сферах.

Прибалтика была включена в состав империи еще в XVIII в. В первой половине XIX в. она делилась на три губернии — Эстляндскую, Лифляндскую и Курляндскую, объединенные одним генерал-губернаторством в Остзейский край. Управление Остзейским краем строилось на общеимперских началах, однако здесь были и свои особенности, преимущественно в организации сословного управления и суда. Для Прибалтики даже был издан свод местных узаконений, гарантирующих древние привилегии дворянству, мещанству и духовенству.

В Фридрихсгаме (Финляндия) 5 сентября 1809 г. между Россией и Швецией был заключен мир, по условиям которого к России отходили Финляндия и Аландские острова.

В результате Русско-шведской войны было создано Великое княжество Финляндское. Финляндия вошла в состав России как управлявшееся по своим внутренним законам автономное государство, главой которого стал российский император. Там были сохранены основы шведского государственного права, исходившего из представления об ограничении власти монарха сословными учреждениями.

Привилегированное положение Финляндии проявлялось в области нрава и административного управления. Так, например, финны имели собственное уголовное и гражданское право, на территории Финляндии действовали два государственных языка — финский и шведский. С самого момента присоединения к России Финляндия составляла особую таможенную область с отдельной системой управления, с отличным от России таможенным тарифом и отделялась от России таможенной границей. Уже в первых законодательных актах императора Александра I указывалось, что эта обособленность есть результат географического и политического положения страны. Кроме этого, российские чиновники не владели ни шведским, ни финским языками. Поэтому, как полагают некоторые исследователи, в этой ситуации оптимальным казалось не менять сложившийся порядок и предоставить населению Финляндии определенную самостоятельность во внутреннем самоуправлении.

Высшим судебным и административным учреждением в Финляндии был Императорский финляндский сенат, учрежденный в 1809 г. В конце XIX в. сто статус определялся Высочайшим постановлением 1892 г. Сенат состоял из хозяйственного и судебного департаментов, а также общего собрания. В обоих указанных департаментах представительствовал генерал-губернатор. При Сенате действовали девять экспедиций.

Законодательная власть принадлежала императору и Сейму. В Финляндии действовал избираемый четырехсословный сейм, в компетенцию которого входило законодательство по внутренним делам. Без согласия Сейма император не мог принять новый закон или отменить старый, а также вводить налоги. Согласно уставу представительство в Сейме имели четыре сословия: дворянство, духовенство, горожане, крестьяне. Количество депутатов от курий было неравномерным. Сейм созывался императором раз в пять лет.

В середине XIX в. княжество получило самостоятельную денежную систему, Финляндия освободилась от содержания армии и от несения других военных расходов В административном отношении Финляндия делилась на восемь губерний. Все управление губерниями сосредотачивалось в руках губернаторов и губернского правления, состоявшего из земских канцелярий и земской конторы. Губернии делились на уезды, возглавляемые кронфогтами, а уезды — на округа во главе с ленсманами. Каждый округ состоял из одной-двух общин. Значительную роль в местном управлении играло шведское дворянство, имевшее свое корпоративное устройство.

Другим национальным районом, обладавшим первоначально широким государственно-правовым статусом, была Польша, получившая после присоединения к России герцогства Варшавского наименование Царства Польского.

Двадцать восьмого мая 1815 г. был подписан заключительный акт Венского конгресса, состоявший из 121 статьи. По договору большая часть герцогства Варшавского, за исключением Торна и Познани, отходивших к Пруссии, переходила к России. Краков был признан вольным городом. Восточная Галиция отходила к Австрии. Поляки, подданные России, Австрии и Пруссии, должны были иметь народных представителей и национальные государственные учреждения, согласно тому образу политического устройства, которое каждое из правительств представит.

Александр I подписал 15 ноября 1815 г. конституцию Царства Польского, которая для того времени была наиболее либеральным конституционным актом в Европе. В особенности это относится к содержащемуся в конституции избирательному праву, основанному па умеренном цензе и прямых выборах, а также к гарантиям гражданских и политических свобод, которые соответствовали уровню требований своего времени. Александр I был объявлен царем польским. Польская корона становилась наследственной для российских императоров, но власть на территории Царства Польского ограничивалась конституцией. Интересы царя в Польше представлял наместник из числа великих князей российского императорского дома. Высшую законодательную власть осуществлял двухпалатный Сейм, собиравшийся на свои заседания один раз в два года на 30 дней, а в перерывах между его заседаниями — Государственный совет, действовавший постоянно. Все государственные должности замещались только поляками, и официальные акты составлялись на польском языке. Провозглашались свобода печати и неприкосновенность личности; господствующей религией объявлялся католицизм, но равноправие предоставлялось и другим вероисповеданиям. Вводился общий для всех сословий суд при независимости и несменяемости судей. В составе российских вооруженных сил создавался Польский корпус под командованием наместника императора в Варшаве.

Польша делилась на восемь воеводств, воеводства на поветы, а поветы — на гмины. Во главе воеводств стояли воеводы, поветы управлялись поветовыми старостами, а гмины — войтами. Во всех органах местного управления главную роль играла шляхта (польское мелкопоместное дворянство).

В ноябре 1830 г. в Польше вспыхнуло восстание. Было сформировано временное правительство из семи человек, создана повстанческая армия. Собравшийся в январе 1831 г. польский Сейм провозгласил детронизацию Николая I и независимость Польши.

В 1831 г. восстание было подавлено. После польского восстания император Николай I предпринял ряд шагов, направленных на ликвидацию каких-либо административно-правовых отличий Польши от остальных губерний России. В результате конституция 1815 г. была аннулирована, польский Сейм упразднен, Царство Польское объявлялось неотъемлемой частью империи. В Государственном совете был учрежден особый департамент по управлению Царством Польским, просуществовавший до 1862 г., а на смену ему в 1864 г. был учрежден особый комитет по делам Царства Польского. Территория Царства Польского делилась на 10 губерний, которые, в свою очередь, подразделялись на уезды и составлялись из городов, местечек, гмин, фольварков и земель. В полицейском отношении уезд делился на участки с тем расчетом, чтобы один земский стражник приходился на 2500 душ сельского населения и на каждые 1500 душ городского. Губернатор как представитель государственной власти имел те же права, что и другие губернаторы империи. Он обязан был следить, чтобы не нарушались дарованные польским крестьянам гражданские права. Кроме этого, учреждение Управления губерний Царства Польского в ст. 15 предусматривало защиту со стороны губернатора свободы веры.

В петровскую эпоху Сибирь представляла одну губернию (Сибирскую), с 1719 по 1763 г. ее территория была разделена на пять провинций. Общее руководство Сибирью осуществлял Сибирский приказ. К концу XVIII в. здесь были организованы две губернии: Тобольская и Иркутская.

В 1822 г. для народов Сибири был издан специальный Устав об инородцах, подготовленный М. М. Сперанским, бывшим ее генерал-губернатором. Согласно положениям Устава все инородные (нерусские) народы Сибири делились на оседлых, кочевых и бродячих. Остальные приравнивались в правах и обязанностях к русским соответственно их сословной принадлежности (землевладельцы включались в число государственных крестьян). Кочевые и бродячие инородцы подчинялись системе родового управления: стойбище или улус (не менее 15 семей), возглавляемые старостами.