Конституционное государство. 
Лекции по общему государственному праву

Понятие конституционного государства

Говоря о теории Монтескье, мы приблизились к тем вопросам, которые должны закончить наше изучение основных понятий, общих всем современным культурным государствам, — к вопросам о понятии и видах конституционного государства.

Конституционное государство есть практическое осуществление идеи правового государства. Эта идея с давних времен теоретически развивалась в политических учениях, но только в конституционном государстве она нашла себе практическое выражение.

Правовое государство есть государство, которое в своих отношениях к подданным связано правом, подчиняется праву, иными словами, — государство, члены которого по отношению к нему имеют не только обязанности, но и права, являются не только подданными, но и гражданами.

Как мы выяснили выше, при рассмотрении вопроса о взаимном отношении государства и права всякое государство, даже и деспотическое, в той или иной мере подчинено праву, ибо право в своем последнем основании (заключающемся в общественном признании) независимо от государства, и сама государственная власть везде основана на неписаных нормах права. Поэтому везде существуют нормы, ограничивающие государственную власть, и за подданными признаются в принципе известные права по отношению к государству (например, право гражданского иска, т. е. право на защиту со стороны суда). Но то право, которое образуется совершенно независимо от государства, путем непосредственного общественного признания (в форме обычая или общественного провозглашения), содержит, обыкновенно, лишь немногочисленные общие положения. Большая часть норм публичного права создается путем косвенного признания, через посредство государства, в форме закона.

Таким образом, государство является одновременно и субъектом права, и фактором правообразования. Поэтому для того, чтобы государство было действительно подчинено праву, это подчинение должно быть обеспечено известными гарантиями. Совокупность таких гарантий и образует то, что называется конституцией. Государство, подчинение которого праву гарантировано, есть конституционное государство.

Прежде всего необходимо гарантировать, чтобы право, создаваемое государством (закон), находилось в соответствии с первоисточником всякого права — народным правосознанием. Этой цели служит участие народа (совокупности активных граждан) или народного представительства в законодательстве.

Степени этого участия могут быть различны. Идея создания права самим народом всего полнее и последовательнее осуществляется там, где все полноправные граждане непосредственно участвуют в законодательстве в форме плебисцитов (референдума) и так называемой народной инициативы. Но эти институты существуют пока лишь в немногих странах. В большинстве государств народ законодательствует через посредство избранных им представителей, причем законодательная власть или всецело принадлежит народному представительству, или делится между ним и другими органами (монархом, аристократической верхней палатой). Во всяком случае, необходимость для издания законов согласия выборных представителей населения есть тот минимум участия народа в законодательстве, без которого государство не может быть признано конституционным.

Но участие народа или его представителей в осуществлении законодательной власти еще недостаточно гарантирует подчинение государства праву. Необходимо, чтобы государство не только создавало юридические нормы в соответствии с народным правосознанием, но и действовало в конкретных случаях согласно этим нормам, было действительно ими связано. Трудность этой проблемы лежит в том, что в области публичного права одно и то же юридическое лицо — государство и создает право, и осуществляет его в качестве субъекта прав и обязанностей, и является судьей в случае спора о праве или правонарушения. Практическое разрешение этой проблемы дает разделение властей, благодаря которому государство в качестве законодателя, правителя и судьи выступает в лице различных, независимых друг от друга органов.

Разделение властей есть второй существенный признак, отличающий конституционное государство от абсолютного. Французское учредительное собрание 1789 г., провозглашая в ст. 16 Декларации прав, что «общество, в котором не установлено разделения властей, не имеет конституции», высказало вполне верную мысль. Заметим, что абсолютизм возможен не только при монархической, но и при республиканской форме правления. В республике, где все власти соединены в руках одного собрания, как это было, например, во Франции в эпоху национального Конвента, права граждан так же мало обеспечены против произвола власти, как и в неограниченной монархии.

Таким образом, конституционное государство характеризуется прежде всего тем, что в нем подчинение государства праву обеспечено:

1) участием народа или народных представителей в законодательстве; 2) разделением властей. Эти две основные гарантии правомерности государственной власти составляют конституционный принцип. Но конституционный принцип достигает своей цели и сам, в свою очередь, является устойчивым лишь в том случае, когда он обставлен рядом дополнительных гарантий, образующих в своей совокупности конституционный строй. Важнейшие из этих гарантий (которые, впрочем, не вполне одинаковы во всех конституционных государствах и могут быть комбинированы различным образом) суть следующие.

Подчинение государства праву может быть прежде всего нарушено законодательной властью. Законы, издаваемые на основании решения большинства народных представителей или даже всех активных граждан, в конце концов, далеко не всегда являются действительным выражением народного правосознания; они могут нарушать права меньшинства и отдельных граждан. Кроме того, как справедливо указывал Монтескье, мысль которого была позднее подтверждена историей, законодательный орган может уничтожить самостоятельность других органов и, таким образом, захватить в свои руки все власти.

Предохранительной мерой против ошибок и злоупотреблений законодательной власти является прежде всего осуществление ее не одним, а несколькими органами вместе. Сюда относится участие в законодательстве главы исполнительной власти (в большинстве монархий — в форме санкции законов или, что-то же, абсолютного veto; в некоторых монархиях и в большинстве республик — в ослабленной форме суспензивного или отсрочивающего veto), образование двух законодательных палат; в некоторых республиках также совместное осуществление законодательной власти и народным представительством, и самим народом.

Далее, той же цели служит выделение из компетенции законодательной власти основных прав граждан и главных оснований организации государства и формулировка их в особом акте, носящем название конституции, или основных законов. Изменение этого акта или пересмотр конституции (учредительная власть) осуществляется или теми же законодательными органами, но в более сложных формах и с соблюдением особых условий (большей частью требуется усиленное большинство), или специальными органами (учредительным собранием). В Швейцарской республике и некоторых ее кантонах, а также в некоторых штатах Североамериканского Союза обыкновенные законы могут быть издаваемы народным представительством, но для изменения конституции необходимо всенародное голосование. Есть, однако, государства, где различия между конституцией и обыкновенными законами не делается. Таковы Англия и Венгрия. Конституция в этих странах сложилась путем обычая и, благодаря этому, настолько прочно внедрилась в народное правосознание, что особые меры охраны ее против возможных посягательств со стороны народного представительства признаются излишними. В Соединенных Штатах Северной Америки отделение конституции от обыкновенных законов сопровождается еще одной дополнительной гарантией против произвола законодательной власти, а именно — правом верховного суда объявлять неконституционными и не имеющими силы обыкновенные законы, противоречащие конституции. Гарантиями против правонарушений и захватов со стороны исполнительной власти служат:

• 1) право народного представительства ежегодно определять бюджет и численность армии, ставящее в зависимость от законодательной власти те материальные и личные силы государства, которыми распоряжается исполнительная власть;
• 2) ответственность министров перед народным представительством, выражающаяся в праве последнего делать им запросы, выражать свое мнение по поводу их действий и предавать их суду за преступления по должности, причем министры, скрепляя своей подписью все акты главы государства, отвечают в силу этого и за его действия (в большинстве республик, впрочем, министры не ответственны за действия главы государства, но он сам может быть привлечен к ответственности парламентом за преступления по должности);
• 3) право судебной власти в конкретных случаях, подлежащих ее рассмотрению, проверять законность правительственных распоряжений и оставлять без исполнения распоряжения, не согласные с законом.

Во многих европейских государствах существуют, кроме того, специальные судебные учреждения, которые рассматривают жалобы частных лиц на административные распоряжения и могут отменять эти последние, если они оказываются незаконными (административная юстиция).

Что касается судебной власти, то ее независимость по отношению к другим властям и согласие с общественным правосознанием в истолковании и применении права гарантируется несменяемостью судей и судом присяжных: в уголовных делах. Надо заметить, впрочем, что суд присяжных признается необходимым теорией и практикой не во всех уголовных делах, а лишь в более важных, угрожающих подсудимому более или менее серьезной карой. С точки зрения обеспечения прав граждан по отношению к государству, суд присяжных особенно необходим в делах о политических преступлениях, так как здесь государство более чем в какой-либо иной области уголовного правосудия является заинтересованной стороной и потому беспристрастие профессиональных судей, состоящих на службе государства, подвергается наиболее сильному искушению. Наконец, гарантией против возможных ошибок уголовного правосудия или слишком строгого применения закона служит право помилования, принадлежащее в большинстве государств главе правительственной власти.