Экологическое право. 
Правововые основы профессиональной деятельности

Глобальные экологические проблемы, связанные с изменением климата, потерей биологического разнообразия, опустыниванием и другими негативными для окружающей среды процессами, возрастанием экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф, загрязнением атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, а также морской среды, затрагивают интересы Российской Федерации и ее граждан.

Конечно, человек и его поведение подчиняются определенным законам. Законы, по которым люди живут в обществе, принимаются людьми, они субъективны в отличие от законов природы, которые неподвластны нашему желанию и объективны. Идти против законов природы — это все равно, что наступать на грабли: неприятные последствия гарантированы.

Экологическое право изучает взаимоотношения людей и своим основным назначением имеет обеспечение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ).

Экологическое право — отрасль публичного права, представленная системой юридических норм, регулирующих экологические (природоохранительные и природопользовательские) общественные отношения в целях сохранения и оздоровления окружающей среды, обеспечения рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, их эффективной охраны и защиты, а также обеспечения экологической безопасности, экологических прав и интересов граждан и юридических лиц.

Предмет правового регулирования в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определен не как охрана окружающей среды, а как отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду. Действие Закона об охране окружающей среды распространяется на территорию Российской Федерации, на континентальный шельф и на исключительную экономическую зону РФ. Для экологического права характерным должен быть административно-правовой тип правового регулирования.

Природоресурсное право использует в основном (за исключением недропользования) гражданско-правовой тип правового регулирования.

Предметом экологического права является комплекс общественных отношений физических лиц и юридических лиц Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по поводу изучения, охраны и рационального использования природы, ее природных ресурсов.

Основными составляющими природы (окружающей среды) являются природные ресурсы: компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

Под природопользованием понимается целенаправленная деятельность человека в сфере изучения и рационального использования природы, ее природных ресурсов, реализующего свои физические и умственные способности для получения определенных материальных благ.

Законодательство Российской Федерации о природопользовании, природных ресурсах и об охране окружающей среды имеет два вида источников права: нормативный договор и нормативный правовой акт^[1].

Конституция РФ закрепляет положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а также приоритет норм международного права над национальным правом.

К международным договорам относятся:

• — Модельный закон об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде (принят в г. Санкт-Петербурге 03.12.2009 Постановлением № 33−10 на 33-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ);
• — Горная хартия государств — участников Содружества Независимых Государств (принята в г. Москве 27.03.1997. Хартия вступила в силу для России 21.12.1998);
• — Руководящие принципы по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды (приняты в г. Софии 23—25.10.1995);
• — Декларация Рио по окружающей среде и развитию (1992, Риоде-Жанейро); Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992, Бухарест);
• — Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата (1992, Нью-Йорк);
• — Протокол по охране окружающей среды к Договору об Антарктике (подписан в г. Мадриде 04.10.1991, Россия ратифицировала данный Протокол Федеральным законом от 24.05.1997 № 79-ФЗ, Протокол вступил в силу для России 14.01.1998);
• — Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. (заключена в г. Лондоне 30.11.1990, Россия присоединилась к Конвенции Постановлением Правительства РФ от 23.07.2009 № 607, вступила в силу для РФ 18.12.2009);
• — Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики (заключена в г. Веллингтоне 02.06.1988, Конвенция подписана СССР 25.11.1988);
• — Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (подписан в г. Монреале 16.09.1987, СССР подписала Протокол 29.12.1987, вступил в силу для СССР 01.01.1989);
• — Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики (заключена в г. Канберре 20.05.1980, Конвенция подписана СССР 11.09.1980, вступила в силу для СССР 07.04.1982);
• — Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (заключена в г. Женеве 13.11.1979, Конвенция подписана от имени СССР 13.11.1979, ратифицирована Указом Президиума ВС СССР от 29.04.1980, вступила в силу для СССР 16.03.1983);
• — Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря (1974, Хельсинки);
• — Стокгольмская декларация (принята в г. Стокгольме 16.06.1972 на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды) и другие.

Система российского экологического законодательства является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ.

В Конституции РФ говорится о том, что земля и другие природные ресурсы: используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9); могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно (ч. 2 ст. 36). Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).

Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст. 72).

Конституция РФ определяет в общей форме также полномочия органов государственной власти по регулированию отношений в сфере охраны окружающей среды. Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии.

В Конституции РФ вся сфера взаимодействия общества и природы подразделяется на три группы отношений: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности.

Свое закрепление в нормативных правовых актах и литературе последнего времени получила экологическая безопасность.

Экологическая безопасность — состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Закон об охране окружающей среды определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды. Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами РФ, природоресурсным законодательством, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Земля является одним из самых важных компонентов окружающей природной среды. Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) регулирует отношения по использованию и охране земель в России как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Особая значимость ее как части всей биосферы планеты заключается в том, что использование, да и существование вообще, всех других природных объектов, таких как: леса, воды, полезные ископаемые, животный мир, невозможно вне связи с этим уникальным феноменом.

Закон РФ от 21.02.1992 № 2395−1 «О недрах» (далее — Закон о недрах) регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Водный кодекс РФ (далее — ВК РФ) содержит нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов. Водный объект — природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд, для осуществления хозяйственной и иной деятельности. И одновременно водный объект — объект права собственности и иных прав.

Лесной кодекс РФ (далее — ЛК РФ) регулирует лесные отношения, устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала, определяет понятие лесного участка, компетенцию различных органов в сфере регулирования лесных отношений. Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами.

Среди федеральных законов можно также отметить: «О соглашениях о разделе продукции»; «О ратификации конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву»; Закон о континентальном шельфе, «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» и др.

Нормы законов субъектов РФ действуют при условии, что они не противоречат нормативным предписаниям, закрепленным Конституцией РФ и федеральными законами. Федеральные законы и законы субъектов РФ закрепляют исходные, первичные нормы в области рационального природопользования, которые дополняются и конкретизируются весьма развитой и многообразной системой подзаконных нормативных правовых актов.

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

Вопрос о разграничении государственной собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией и субъектами РФ является очень сложным. В соответствии с п. «г» ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

К совместному ведению отнесены также вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Статья 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению РФ федеральную государственную собственность и управление ею. Этой же статьей исключительно к федеральной собственности отнесены природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Вопросы разграничения собственности и иных прав на природные объекты решены, как правило, на законодательном уровне.

Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованием, являетея муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

Статья 23 ЗК РФ говорит о праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитуте). При этом может устанавливаться, как частный сервитут (в соответствии с гражданским законодательством), так и публичный (законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации или субъекта РФ, или актом органа местного самоуправления).

Сервитут заключается в том, что собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от другого собственника его недвижимого имущества права ограниченного пользования этим имуществом.

Публичные сервитуты устанавливаются в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения и без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Сервитут может быть срочным или постоянным. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком.

Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

Право собственности на природные объекты существенно отличается от права собственности на имущество и иные объекты неэкологического характера.

Отличия права собственности на природные объекты можно условно объединить в две группы:

• • отличия по отношениям использования земли и других природных объектов как объекта собственности;
• • отличия, вытекающие из самого содержания права собственности на данные природные объекты.

Под понятием права собственности на землю и иные природные объекты понимается:

• • во-первых, совокупность правовых норм, регулирующих данный вид собственнических отношений, т. е. право собственности в объективном смысле;
• • во-вторых, совокупность правомочий лица по владению, пользованию и распоряжению объектом собственности, т. е. право собственности в субъективном смысле;
• • в-третьих, правоотношение, возникающее между собственником и иными лицами.

Итак, объектами права частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на компоненты природной среды

являются:

• • отдельные компоненты (земля, недра, леса, водные объекты);
• • только те, которые предусмотрены в законе (не являются объектами экологические взаимосвязи, ветровая энергия, солнечная энергия);
• • при условии, если они находятся в экологической связи с окружающей природной средой (например, воду в водопроводе, древесину на предприятии, полезные ископаемые в промышленной переработке и т. п. нельзя считать находящимися в экологической связи с природой; они переходят в разряд имущества и становятся объектами гражданского права).

Субъектами права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные ресурсы являются народы России, проживающие на соответствующей территории, где земля и иные природные ресурсы используются и охраняются как основа их жизни и деятельности. Однако следует особо заметить, что в законе народам не предоставлено статуса собственника, и правомочия по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами осуществляются соответствующими органами государственной и муниципальной власти, а также иными юридическими и физическими лицами.

Право владение природными ресурсами предполагает обладание ими, фактическое господство над ними, а также удержание в обладании. Владение землей и природными объектами может быть полным и частичным. Полное владение бывает во всех случаях, когда природный объект находится на территории субъекта РФ. Если же природный объект географически расположен на территории нескольких субъектов РФ, то порядок владения осуществляется между ними по достигнутому соглашению, а при необходимости — с участием Российской Федерации. Право владения землей и иными природными объектами является абсолютным, т. е. распространяется на все земельные участки и природные объекты, находящиеся на территории соответствующих субъектов РФ.

Право пользования землей и иными природными объектами выражается в хозяйственной и иной их эксплуатации, извлечении из них полезных свойств и использовании для иных целей удовлетворения потребностей общества. Право пользования землей и иными природными объектами осуществляется с соблюдением определенных правил, основополагающая конструкция которых введена Законом об охране окружающей среды. Права пользования конкретизируются в законах (кодексах) РФ и субъектов РФ об использовании и охране природных ресурсов и объектов.

Важно отметить, что право пользования землей и иными природными объектами имеет две основные стороны:

• • установление для природопользователей определенных правил эксплуатации природных объектов при непрерывном государственном контроле за их соблюдением;
• • взимание доходов с природопользователей, полученных в ходе использования природных объектов, через систему налоговых и иных платежей.

Право распоряжения собственника землей и иными природными объектами составляет его третье самостоятельное правомочие. Если в гражданско-правовом понимании этот термин предполагает возможность определять юридическую судьбу вещи, то в отношении природных объектов это правомочие несколько сужено. К данному правомочию распоряжения больше подходит термин «определение юридического статуса природного объекта». Объясняется это тем, что судьбу природных объектов определяет состояние окружающей среды, состояние самого объекта (на которые человек не всегда может оказать решающее влияние).

Владение, пользование и распоряжение природными объектами как правомочие собственности осуществляются собственником с учетом не только природных объектов, но и всей экологической системы.

В заключение необходимо отметить, что владение, пользование и распоряжение природными объектами как правомочие собственности осуществляются собственником с учетом всей экологической системы, поскольку прямо или косвенно экосистема страны находится в сфере отношений государственной и иных форм собственности на природные объекты.

• [1] Волков А. М. Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды: учебник и практикум для академического бакалавриата / А. М. Волков, Е. А. Лютягина ;под общ. ред. А. М. Волкова. 2-е изд., перераб. и доп., 2018. С. 254.