Цели, принципы, функции социального бюджета и организации социального бюджетирования

Важнейшей характеристикой любой системы управления общественными финансами является сложная многоуровневая (иерархичная) структура ее элементов. В каждом публично-правовом образовании в рамках законодательной и исполнительных ветвей власти решения принимаются высшими законодательными и исполнительными органами (парламентом, правительством, администрацией), а также финансовым органом, уполномоченным разрабатывать проект бюджета и организовывать его исполнение, ведомствами, которые исполняют бюджет и которые могут иметь несколько соподчиненных уровней, и подведомственными им бюджетными учреждениями.

Поэтому эффективность бюджетных институтов (правил и процедур) в существенной степени зависит от разграничения полномочий (прав и обязанностей) и ответственности между субъектами принятия решений. Речь идет о высокой степени гармонизации принятия решений с целью их финансового обеспечения. Во многом это достигается на основе оптимальной степени децентрализации управления общественными финансами. При этом различают: а) децентрализацию ресурсов и децентрализацию полномочий; б) формальную и неформальную децентрализацию.

Социальный бюджет страны является частью государственной бюджетной системы, которая представляет собой совокупность экономических отношений субъектов хозяйствования по поводу формирования, распределения и расходования финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения страны и функционирования органов государственной власти^[1].

Предназначение социального бюджета страны состоит в финансовом обеспечении социальных обязательств государства перед гражданами, законодательно закрепленных как совокупность социальных (общественных) благ, которые государство обязуется сделать доступными для своих граждан, гарантируя часть из этих благ для всего населения или для его определенных групп в качестве бесплатных.

Для справки

Основные федеральные законы, устанавливающие публичные обязательства РФ:

• • О трудовых пенсиях в Российской Федерации^[2];
• • О страховых пенсиях;
• • О социальной защите инвалидов в Российской Федерации;
• • Об основах обязательного социального страхования;
• • О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации;
• • О ветеранах;
• • О государственных пособиях гражданам, имеющим детей;
• • Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
• • О занятости населения в Российской Федерации;

• • Об образовании в Российской Федерации;
• • О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Цель социального бюджета состоит в соблюдении социальных прав граждан^[3], снижении социального неравенства, обеспечении всеобщей доступности основных публичных социальных благ, включая качественные образование, медицинскую помощь, жилищные условия, культуру, спорт, государственное социальное обеспечение.

Социальное бюджетирование выступает как: а) часть общего процесса планирования социальной политики и б) часть процесса среднесрочного финансового планирования. Его можно назвать статистическим обоснованием финансового регулирования в национальном финансовом планировании и бюджетном прогнозировании, целевое предназначение которого состоит в согласовании государственных бюджетных, муниципальных, социально страховых и корпоративных расходов с доходами от сбора налогов, страховых взносов и ресурсов корпораций на социальную поддержку персонала.

С помощью социального бюджетирования достигается гармонизация процесса принятия политических решений в области социальной политики и национального финансового планирования. Оно позволяет:

• — оценить оптимальность системы социальной защиты с точки зрения ее финансов, функционирующей в прошлом с учетом макроэкономического развития страны и состояния ее государственного бюджета;
• — спрогнозировать, как нынешняя система социальной защиты будет функционировать с точки зрения финансов в будущем, если нормативы, регулирующие расходы на финансирование выплат, не изменятся. Это заставит лиц, принимающих решения, определить, какой уровень расходов и, следовательно, социальной защиты страна может себе позволить, как нынешняя система отреагирует на предполагаемые демографические и экономические изменения;
• — представить в перспективе объемы финансовых средств, которые потребуется изыскивать в случае возможных изменений, например, в случае роста безработицы, снижения реальной покупательной способности заработной платы и пенсий, а также возможные варианты для привлечения финансовых средств с помощью системных, институциональных изменений политики доходов, регулирования рынка труда, внутренних или внешних заимствований;
• — смоделировать, как модификация нынешних условий финансирования социальной защиты может помочь улучшить финансовые результаты, что следовало бы изменить в системе социальной защиты в целом или ее подсистемах. Моделирование — это наиболее эффективный инструмент разработки предложений в данной сфере, поскольку серьезные изменения невозможно протестировать в реальности из-за серьезных социальных, финансовых и политических рисков.

При этом следует помнить, что бюджетные средства, направляемые на реализацию социальных прав человека, призваны обеспечивать ему гарантированные Конституцией РФ условия жизнедеятельности за счет экономических возможностей общества при недостаточных (имущественных) возможностях самого человека. Формируемый государством объем социального бюджета должен быть достаточным для минимально необходимого уровня обеспечения основных (естественных) прав человека.

В то же время ясно и то, что социальные расходы обычно ограничены объемом доходов, на который большое влияние оказывают различия в интересах экономических субъектов — предпринимателей и работников. В любом обществе существуют пределы солидарности. Этот предел достигается, когда работники (налогоплательщики) не согласны с финансированием дополнительных социальных расходов за счет снижения их собственных доходов в результате вычетов из них взносов на социальное страхование либо прямых или косвенных налогов. Общий предел может оказаться выше, если значительная часть финансового бремени системы социального обеспечения покрывается за счет взносов на социальное страхование (обычно имеется связь между взносами и правом на пособия, пенсии и когда плательщики усматривают личную выгоду от взносов).

Как уже отмечалось, система социальной защиты является, с точки зрения финансов, системой перераспределения финансовых ресурсов, для чего налоговые и страховые органы собирают средства у многочисленных экономических акторов (предприятий, организаций и самозанятых лиц), субъектов социально-трудовых отношений (организаций бюджетной сферы), преобразуют их в новый сложный феномен — выплаты в денежной и натуральной форме (лекарства, технические средства для инвалидов, еду для бездомных), медицинскую помощь и социальные услуги (пожилым, инвалидам, бездомным и т. д.), предоставляемые группам получателей (бенефициариям).

Важнейшими вопросами, связанными с финансированием социальной защиты, являются: определение субъектов (кто платит), размеров ресурсов (сколько, на какой основе), а также с помощью каких учреждений. Ответы на эти вопросы зависят от целей системы социальной защиты и финансируемых пособий. Если цель заключается в гарантировании некоего минимального уровня дохода или стандарта услуг для всего населения, то чаще всего прибегают к финансированию за счет общих налоговых поступлений. Если же цель состоит в замещении заработков после выхода в отставку или в течение трудовой жизни — в случае болезни, нетрудоспособности или безработицы, тогда обычно используют финансирование за счет страховых взносов, взимаемых с дохода от занятости (например, в рамках систем социального страхования).

Доходы системы социальной защиты формируются на основе: взносов застрахованных лиц, взносов работодателей, долевого участия государства и других органов (регионального и местного уровней), специальных налогов (предназначенных или выделенных для социального обеспечения), доходов от капитала и др.

Финансирование за счет налогообложения. Налоги могут взиматься с личного дохода, капитала, прибыли или товаров при их продажи населению (налог на добавленную стоимость). Финансирование социального обеспечения (одна из статей более общей категории социальных расходов, включающей образование и здравоохранение) выступает как часть бюджетного процесса, находящегося под контролем правительства и парламента. В ряде стран существуют налоги, специально предназначенные для финансирования социального обеспечения, например, налог на табак, алкоголь, предметы роскоши, нефть, используемые для финансирования пенсий и медицинских услуг.

Финансирование за счет общих налоговых поступлений часто связано с системами выплаты пособий для всех граждан. В качестве примеров можно назвать всеобщие пенсии по старости в Канаде, Дании и Новой Зеландии, а также общенациональные медицинские услуги, предоставляемые в Великобритании, Италии, России. Пособия в рамках социальной помощи (выплачиваемые на основе проверки нуждаемости) также финансируются за счет общих поступлений. По существу пособия являются проявлением солидарности на уровне страны и реализацией права их получателей как членов общества. Во многих странах медицинское обслуживание, детские пособия и помощь лицам с низкими доходами финансируются за счет государственного бюджета.

Финансирование за счет взносов. Если финансовые ресурсы, используемые для выплаты пенсий и пособий, поступают от работодателей и работников, охваченных системами социального страхования, а получаемые пособия основаны на уплаченных суммах, то эти ресурсы именуют страховыми взносами. Они отличаются от налогов тем, что взносы предназначены для замещения утрачиваемой заработной платы работнику при наступлении временной или постоянной нетрудоспособности, старости или утраты места работы.

Замечено, что люди в большей степени склонны платить взносы на социальное страхование, нежели налоги; поэтому потенциальные доходы такой системы будут более высокие. Объемы средств, которые потребуются для выплаты пособий и пенсий в будущем, рассчитывает актуарий, но точную сумму установить весьма сложно, так как возможны непредвиденные обстоятельства. Так, изменение демографической структуры влияет на количество и продолжительность пенсионных выплат. Или, скажем, в случае эпидемии можно превысить предусмотренный уровень. Соответственно важно иметь резервы на погашение неожиданного увеличения количества и размеров выплачиваемых пособий.

В ЭРС модель перераспределения финансовых ресурсов социального бюджета базируется на важнейших принципах: обеспечение базовых прав человека (образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение) и равенство доступа к определенному количеству благ. Принцип равенства в системе пенсионного страхования реализуется для каждого посредством учета накопленных пенсионных взносов в пользу конкретного застрахованного лица и получения им соответствующей пенсии.

Таким образом, государственный бюджет (его социальная составляющая) выступает механизмом регулирования процесса воспроизводства населения, с помощью которого государство выполняет одну из своих важнейших функций^[4] — социальную, влияющую на все пространство жизнедеятельности населения: здравоохранение, доходы граждан, образование, культуру, жилищно-коммунальную сферу.

Доля ВВП, которую страна может направить на социальную защиту, определяется:

• — долей и уровнем непосредственно налогооблагаемого дохода в формальном секторе, величиной других макроэкономических агрегатов (например, потребление, экспорт и импорт), которые могут облагаться налогами, административными и техническими возможностями охвата населения формальными системами социального обеспечения и доступностью таких систем;
• — социальными обязательствами государства, политическими приоритетами в отношении распределения и использования совокупного национального дохода.

Существуют как минимум два основных подхода к проведению государством бюджетно-налоговой и социальной политике. Первый основан на кейнсианской теории экономического равновесия и связан с регулирующей функцией государственного финансирования, что позволяет с помощью финансовой политики решать задачи стабилизации экономики и социальной защиты населения. Через механизм воздействия мультипликаторов (таких, как налоги, государственные трансфертные платежи и государственные закупки) на совокупный спрос правительство стремится достичь равновесного национального дохода, контролировать инфляцию, добиться максимально высокой занятости.

Второй подход основан на идеях теории экономики предложений и предусматривает, прежде всего, достижение сбалансированности бюджета в течение года или в течение экономического цикла, т. е. принципиально значимым вопросом выступает решение задачи «жить по средствам», поэтому расходная часть бюджета устанавливается в зависимости от его доходной части. Налог рассматривается с позиции договорной теории государства и выступает как своеобразная цена, как особая форма платы за общественные блага, предоставляемые государством налогоплательщикам. Государство выступает как активный самостоятельный участник в экономическом кругообороте наравне с частными фирмами.

К недостаткам первого подхода относят проблемы «черного ящика» рынка, когда на выходе получаются незапланированные социальные результаты, и «налоговой ловушки», когда постоянный необходимый прирост налогового бремени не дает необходимого прироста налоговых поступлений, со всеми своими негативными последствиями (инфляция и др.). Второй подход, в свою очередь, предлагает обществу «жить по средствам», в том числе и в области социальной политики и социальной защиты.

Финансовых ресурсов, которые выделяет Россия на социальную защиту, в 1,5—2,0 раз меньше, чем в ЭРС, что во многом связано с заниженными национальными стандартами в области заработной платы, пенсионного обеспечения, медицинской помощи. Минимальный размер заработной платы (минимальный размер оплаты труда — МРОТ) на протяжении последних 25 лет составлял не больше 65% от прожиточного минимума трудоспособного населения и только в 2018 г. достиг этой планки.

Минимально допустимые легитимные размеры пенсии по старости в России не превышают прожиточный минимум пенсионера, а размер затрат на медицинскую помощь населению по Базовой программе оказания медицинских услуг населению составляет не более 60% от необходимого минимума.

При наметившейся в России общей тенденции некоторого улучшения ситуации с финансированием социальной сферы преодолеть хронические диспропорции бюджетной политики в этой области пока не удалось. Остается низким удельный вес затрат на социальные цели в структуре совокупных расходов так называемого расширенного правительства РФ^[5].

Например, в России крайне низка доля расходов на здравоохранение, которая составляет всего 5% от совокупных расходов «расширенного правительства». Для сравнения: 17% — в Австралии, 14% — в Чехии, 13% — в Австрии, ФРГ, Швеции, Италии, Бельгии, 12% — в Литве.

Что касается расходов на социальную защиту, то в России за последние пять лет они составляли примерно 25% совокупных правительственных расходов и чуть больше 18% ВВП. Для сравнения, в странах Западной Европы социальные затраты составляют 30—40% ВВП, в странах Центральной и Восточной Европы — 20—30% ВВП^[6].

Для справки

В Бельгии данные расходы равнялись 45,3% общих расходов государства и 22% ВВП; в Швеции — 42 и 24% соответственно; в ФРГ — 46 и 25%, в Дании — 43 и 25%^[7].

Доля финансирования социальных отраслей в общей структуре бюджетных расходов России по-прежнему невысока и «недотягивает» до рекомендованного уровня развитых стран порядка 8—12 процентных пунктов ВВП.

С точки зрения реализации социальной политики принципиально важным является порядок распределения межбюджетных полномочий, общая тенденция изменения которого характеризовалась делегированием ответственности с федерального уровня на региональный^[8].

Передача полномочий и социальной ответственности на уровень региональных бюджетов не во всех случаях сопровождается должным сопровождением — передачей финансовых источников. Это приводит к несоответствию между полномочиями и финансовыми возможностями регионов.

• [1] Доходы и расходы государства по источникам поступлений и направлениям расходования составляют общее понятийное выражение государственного бюджета.
• [2] Данный Закон в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г.№ 400-ФЗ не применяется с 1 января 2015 г., за исключением норм, регулирующихисчисление размера трудовых пенсий и подлежащих применению в целях определенияразмеров страховых пенсий в части, не противоречащей указанному Федеральномузакону.
• [3] Статьи 7, 37—44 Конституции РФ.
• [4] Мацкуляк И. Д. Энциклопедический словарь. Современная рыночная экономика.С. 46—48.
• [5] Под расходами «расширенного правительства» в соответствии с международнойпрактикой понимается сумма расходов федерального бюджета и субъектов РФ, а такжегосударственных внебюджетных фондов.
• [6] Eurostat Yearbook 2013. Luxemburg, 2014. Р. 192.
• [7] Там же. Р. 193.
• [8] См.: федеральные законы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении измененийи дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации»; от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.