Финансовый контроль исполнения общих бюджетов межгосударственных объединений

Во второй половине XX в. международный финансовый контроль в значительной степени связывался с финансированием проектов в рамках военных блоков (НАТО и Варшавский договор) и с международной экономической интеграцией. В частности, с 1949 г. СССР оказывал значительную финансовую помощь странам — членам Совета экономической взаимопомощи (СЭВ), после 1957 г. интенсивно развивался «Общий рынок» в форме ЕЭС (Европейское экономическое сообщество), которое затем трансформировалось в Европейский союз с единой валютой и межгосударственными политическими институтами, вплоть до создания Европарламента и иных регулирующих органов. Это является экономической основой становления на долевой основе общего бюджета стран ЕС. Существует объединенная банковская система во главе с Центральным банком ЕС. Доходы бюджета ЕС используются на реализацию межгосударственных соглашений, в том числе связанных с поддержкой отраслей ряда стран, в развитии которых заинтересованы все государства ЕС.

В Договоре, учреждающем Конституцию для Европы (подписан 29 октября 2004 г.), который должен был вступить в силу после сдачи ратификационных грамот с 1 ноября 2006 г., было предусмотрено дальнейшее развитие наднациональных институтов и органов Союза — Европарламента, осуществляющего законодательную и бюджетную функции, Совета Евросоюза, ЕЦБ, Счетной палаты ЕС.

Лиссабонский договор о реформе ЕС (декабрь 2007 г.) практически заменяет несостоявшуюся конституцию и после ратификации стал актом, регулирующим общесоюзные финансовые и бюджетные проблемы, включая контроль за использованием перераспределяемых финансовых ресурсов. Практически остаются в силе (только в иной редакции) многие нормы проекта нератифицированной конституции.

В практике формирования и исполнения общего бюджета ЕС стало реальностью использование специального фонда ЕС для поддержки платежного баланса, что влечет за собой соответствующее сокращение возможностей использования кредитов МВФ на указанную цель. В 2008 г. и позднее министры экономики и финансов стран — членов ЕС принимали решение об увеличении указанного фонда для гарантии поддержки платежного баланса стран, наиболее существенно пострадавших от мирового финансового кризиса. В настоящее время реализуются программы «подтягивания» до уровня ЕС его новых членов. Для этого выделяются значительные средства из бюджета ЕС.

Лиссабонским договором 2007 г. предусмотрен финансовый контроль формирования и использования общего бюджета ЕС, т. е. по доходам и по расходам.

К общим доходам бюджета ЕС относятся:

• • доходы с товарооборота любой страны с третьими странами;
• • таможенные пошлины при торговых операциях с третьими странами;
• • таможенные пошлины на товары номенклатуры Европейского объединения угля и стали;
• • отчисления от национальных налогов на добавленную стоимость (около 40%);
• • процентные отчисления от объема валового национального продукта каждой страны (в 2001 г. ставка составляла 1,27%, а затем была снижена до 1,24%), что обеспечивало долю этого источника в составе доходов бюджета на уровне 37,5%, налог на жалованье персонала центральных органов ЕС и др.

Поступления от пошлин, но импорту и налога на добавленную стоимость составляют примерно по 15%, налоговые поступления на заработную плату чиновников органов управления ЕС — около 1%.

Относительно совокупного ВВП стран ЕС общий бюджет незначителен (немного более 1,2%). Видимо, невысокая доля перераспределения ВВП стран ЕС через общий бюджет сохранится. Быстрого изменения этой доли не произойдет — новые члены Евросоюза длительное время будут отставать в социально-экономическом развитии, создавая напряженность в этом Сообществе, поскольку налогоплательщики одних стран оказываются обязанными перед бюджетами других стран. Проблема «иждивенчества» еще долгое время будет оставаться реальностью ЕС, в связи с чем будут и далее высказываться и реализовываться предложения об определенном замораживании нормативов отчислений в бюджет ЕС. Новой проблемой бюджета ЕС становится финансирование мер, реализуемых в связи с массовым потоком мигрантов из ближневосточных стран. Еще долго будет сохраняться положение, когда платежи отстающих стран в общий бюджет будут существенно меньше объемов финансовой поддержки из бюджета ЕС. А это актуализирует повышение эффективности финансового контроля за использованием крупных финансовых потоков.

Общие расходы бюджета ЕС на 2007—2013 гг. были утверждены в следующих объемах (табл. 7.2). Фактические показатели оказались ниже расчетных. В 2007 г. фактически расходы бюджета составляли 116 млрд евро, в 2008 г. — 120,3 млрд евро.

Таблица 7.2

Расчетный объем расходов бюджета ЕС на 2006—2013 гг. и на период

2014;2020 гг.

Источник: European Commission Budget, September 2005; www.rg.ru (5 февраля 2013 г.; 11 февраля 2013 г.).

На 2010 г. он был запланирован в объеме порядка 122,9 млрд евро. В последующие годы расходы бюджета ЕС были ниже прогнозируемых на 20—22%. Бюджет на 2014—2020 гг. был принят в объеме 960 млрд евро по расходам и 908 млрд евро — по доходам при дефиците 52 млрд евро. В условиях инфляции названная величина возросла до уровня свыше 1 трлн евро. Расходы бюджета ЕС ориентированы на меры по созданию новых рабочих мест, на модернизацию трансъевропейских транспортных систем и энергосетей. Политика «сплочения» 28 стран ЕС предполагает также более интенсивную финансовую поддержку новых членов ЕС. В некоторых странах (например, в Великобритании) к этой политике изначально относились сдержанно, полагая, что ЕС следует развиваться прежде всего как единому экономическому пространству, а не как политическому объединению. Соответственно, национальным правительствам рекомендуется меньше надеяться на помощь Евросоюза и больше заботиться о развитии национальной экономики. Именно поэтому предлагается в перспективе сокращать объемы помощи новым членам ЕС. И все же бюджет ЕС фактически является бюджетом «сплочения». Эта проблема решается эффективнее при рациональном использовании средств общего бюджета. Поэтому важен контроль его исполнения. Эффективность использования средств общего бюджета приобретает возрастающее значение в связи с выходом из ЕС Великобритании (в соответствии с результатами референдума по данному вопросу, проведенному в 2016 г.).

Особое значение придается контролю за формированием и использованием специальных фондов в рамках бюджета ЕС. В частности, в ЕС формируется дотационный фонд для оказания финансовой поддержки определенных видов производства на территории любой страны ЕС. Например, Франция получает поддержку для развития высокопродуктивного животноводства и производства экологически чистых овощей и фруктов. Использование финансовой поддержки жестко контролируется. В 2009 г. Еврокомиссия потребовала от Франции возвратить 500 млн евро, полученных в виде субсидий на производство овощей и фруктов в обход правил свободной конкуренции.

В формировании названного фонда участвуют и недавно принятые в ЕС страны, бюджеты которых являются высокодефицитными. В связи со вступлением в ЕС ряда восточноевропейских государств с менее развитой рыночной и транспортной инфраструктурой на их территории за счет бюджета ЕС реализуются региональные инфраструктурные проекты.

Хотя общий бюджет ЕС не составляет значимой доли в общем объеме ВНП стран, входящих в ЕС (около 1,2% к совокупной величине ВВП), необходим весьма взыскательный аудит эффективности использования этих средств. Для этого создана и действует Счетная палата Евросоюза (Court of Auditors), функции которой прежде в рамках Европейского экономического сообщества выполняло Контрольное управление Совета Европы. Деятельность Счетной палаты ЕС стала реальностью еще до появления проекта Конституции ЕС и связана с контролем за мобилизацией доходов в бюджет, а также за эффективностью использования средств, выделяемых как отдельным странам ЕС, так и на общие цели на реализацию значимых для всего ЕС программ.

Счетная палата ЕС включает представителя каждой страны, утверждаемого Советом ЕС после взыскательного отбора и обсуждения Европарламентом. Счетная палата имеет полномочия на период шесть лет, осуществляет ревизионную проверку счетов ЕС по доходам и расходам и обеспечивает надлежащее финансовое управление. Совету Европы и Европарламенту она подтверждает законность ведения сделок, достоверность ведения счетов. Основная функция Счетной палаты ЕС — надзор за финансовой деятельностью Союза, обеспечение гласности (публичности) финансовой деятельности органов ЕС.

Масштабные проверки на территории стран — членов ЕС осуществляются при участии национальных контрольных органов. По результатам финансового года Счетная палата публикует отчет, который должен утверждаться большинством голосов в Европарламенте. Она независима в осуществлении общих интересов Союза. Важно учесть, что потоки финансовых ресурсов ЕС могут быть организованы в соответствии с наиболее сложными миссиями ряда стран ЕС — например, в производстве вооружений. Роль разных стран ЕС в этом деле качественно отличается и отражает уровень развития науки и степень ее технологического применения в производстве современной военной техники и наличие соответствующих производственных мощностей, высококвалифицированных кадров.

В Евросоюзе контрольными полномочиями в области финансово-бюджетной политики обладает Еврокомиссия. В октябре 2009 г. этот орган привлек внимание к проблеме недопустимости игнорирования установок Пакта стабильности и роста, являющегося базовым документом ЕС. В этом документе предельное значение дефицита бюджета любой страны ЕС установлено на уровне 3% объема ВВП. В кризисной ситуации 2008—2009 гг. большинство стран — членов ЕС это значение превысили, что остается реальностью и сегодня. Осенью 2009 г. Еврокомиссией была запущена процедура, связанная с предупредительными мерами, но несбалансированность бюджетов стран ЕС возрастала. Пока что проводится наблюдательный контроль за формированием дефицита бюджетов стран ЕС, общего бюджета ЕС и расходов на содержание Совета Европы, Парламентской ассамблеи (ПАСЕ), Европейского суда по правам человека. Значение общего бюджета стран ЕС будет возрастать в связи с необходимостью решения и тех проблем, которые непосредственно не связаны с евроинтеграцией, а обусловлены потоком миллионов мигрантов из ближневосточных стран и Африки.

Централизованный финансовый контроль осуществляется при исполнении бюджетов СНГ и Союзного государства России и Беларуси.

Известное выражение, что СНГ является формой «цивилизованного развода» бывших республик СССР, подтверждено отчасти формальным характером этого образования при всей значимости и результативности согласованных действий госорганов стран — членов СНГ на начальном этапе функционирования этого объединения. Это позволило после долгих согласований не только подготовить соглашение о зоне свободной торговли (1992 г.), но и спустя ряд лет (11 октября 2011 г.) подписать это соглашение представителями восьми государств (Россия, Украина, Белоруссия, Казахстан, Армения, Киргизия, Молдавия, Таджикистан). Однако и после 2011 г. интеграционный процесс в рамках СНГ проявлялся явно недостаточно в сфере производства. В 2016 г. СНГ отметил 25-летний юбилей, но за четверть века не реализован ни один фундаментальный проект в экономике, в социальной сфере. Бюджет СНГ оставался бюджетом финансирования совместно созданных органов. Контроль за его исполнением оставался формальным, без полномочий проведения стратегического аудита, оформления по его результатам предписаний, обязательных для исполнения при исправлении допущенных ошибок и просчетов. Не решаются, а накапливаются значимые проблемы, общие для стран — членов СНГ.

Во многом формальный характер СНГ, ряд положений договора о котором реализуется неполно, намечено преодолеть в перспективе. На это ориентируют материалы сентябрьского (2016 г.) саммита СНГ в связи с его 25-летием. Отчасти назревшие проблемы в развитии СНГ решаются на основе проведения активной интеграционной политики в рамках Союзного государства, развивающегося после 1999 г. в соответствии с Договором 1999 г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь «О создании Союзного государства». Однако это государственное образование объединяет лишь два государства, в связи с чем Союзное государство развивается как форма социально-экономической, политической, культурной интеграции лишь двух стран СНГ. Учитываются историческое единство, общность культурных ценностей и традиций, постоянно дающая о себе знать миграция населения, его многомиллионные семейные связи, экономическая кооперация взаимосвязанных и взаимно дополняющих производств, необходимость повышения обороноспособности в условиях соседства со странами военного блока НАТО.

Экономическими инструментами взаимодействия двух стран являются реализация совместных программ, направленных на прогрессивные изменения в производстве, науке, культуре, растущий экспорт-импорт на основе сложившейся и развивающейся кооперации труда, развитие взаимосвязанных производств, работающих на получение значимого для обеих стран конечного результата, а также формирование общего бюджета. Необходимость его разработки и исполнения связана с решением ряда межгосударственных проблем, а также с деятельностью органов Союзного государства. Доходы бюджета формируются на долевой основе в виде безвозмездных перечислений из бюджетов России и Беларуси. Сложившийся порядок использования этого инструмента отражает масштабы становления совместной (общей) собственности и уровень кооперации в развитии производства и общей инфраструктуры. Это находит отражение в объеме централизуемых средств. В доходную часть бюджета мобилизуются средства стран — членов Союза в форме отчислений государств-участников в указанном выше объеме, в том числе России — 3167 млн руб. (65% общего объема), Республикой Беларусь — 1705 млн руб. (35%). Эти доли определены с учетом того, на территории какой страны реализуются те или иные совместные проекты и программы.

В структуре расходов бюджета Союзного государства преобладают расходы на развитие отраслей материального производства и услуг (42%), далее следуют социальная политика (26), военно-техническое сотрудничество и безопасность (17), содержание органов Союзного государства (10), дополнительные расходы (5%).

В настоящее время в рамках Союзного государства реализуется свыше 40 союзных программ, среди которых восемь — программы совместного развития отраслей промышленности. Реализуются также программы военно-технического сотрудничества, совместной правоохранительной деятельности, укрепления государственной границы, охраны окружающей среды, развития спорта. В стадии проработки находятся другие аналогичные программы на перспективу. На основе реализации совместных программ, финансируемых за счет союзного бюджета, в Союзном государстве создано 3 млн рабочих мест.

Общее руководство исполнением бюджета осуществляет Совет министров Союзного государства, а непосредственное исполнение — действующий при нем Постоянный комитет, через органы Федерального казначейства РФ и казначейства Республики Беларусь. Поступление доходов, целевой характер и эффективность расходования бюджетных средств строго контролируются уполномоченными контрольными органами. Незаконно используемые средства подлежат возврат}' в бюджет Союзного государства.

Договором «О создании Союзного государства» для эффективной реализации его целей было предусмотрено создание высшего органа финансового контроля — Счетной палаты (ст. 4). Договор был ратифицирован Государственной Думой 13 декабря 1999 г. В ст. 40, 46 указанного Договора предусматривалась регламентация деятельности Счетной палаты Союзного государства. Председатель и его заместитель должны быть представителями разных государств. Было также предусмотрено, что Счетная палата осуществляет контроль за исполнением бюджета Союзного государства по доходам и расходам, контролирует использование имущества Союзного государства, взаимодействует с органами финансового контроля каждого государства. В результате проводившихся контрольных мероприятий в Союзном государстве осознана необходимость разработки нормативного правового акта о проведении конкурсов на размещение заказов при выполнении союзных программ. Эта мера направлена на повышение эффективности бюджетных расходов, снижение коррупционного бремени.

Бюджет Союзного государства формируется и исполняется, а Счетная палата не была сформирована. Ее функции по соглашению выполняют Счетная палата РФ и Комитет государственного контроля Республики Беларусь. Ситуация изменяется: необходимость создания Счетной палаты вновь подтверждена Декретом Высшего государственного совета Союзного государства от 3 марта 2015 г. № 3 «О порядке формирования и исполнения бюджета Союзного государства», принятым Парламентским собранием Союза Беларуси и России (постановление Парламентского собрания от 5 декабря 2014 г. № XLVII-6).

Учитываются положения Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом ИНТОСАИ в 1977 г. В ст. 25 названной Декларации предусмотрено, что «международные и многонациональные организации, расходы которых покрываются за счет взносов стран-членов, требуют проведения внешней независимой проверки, подобной тем, которые проводятся в отдельных странах». Но «чтобы обеспечить независимость таких проверок, члены внешней контрольной комиссии должны быть назначены главным образом из высших контрольных органов».

Надо признать, что объем доходов и расходов бюджета Союзного государства остается скромным (4872 млн руб. год) — на фоне годового бюджета России на 2016 г. но расходам порядка 16 трлн руб. Если бы реализовалась идея проведения стратегического аудита, контрольный орган мог бы предложить рекомендации стратегического характера, направленные на повышение роли бюджетной политики в интеграционном процессе. Бюджет Союзного государства остается одинаковым по объему в течение ряда последних лет. Это подчеркивает во многом формальный характер бюджетного процесса, в котором не прослеживается реагирование на обострение ряда проблем и появление новых, включая проблему импортозамещения в России, финансовой поддержки притока мигрантов из Украины в связи с происходящими там негативными процессами. Однако при необходимости возрастания роли общего бюджета, по данным совместной коллегии Комитета госконтроля Беларуси и Счетной палаты РФ, бюджеты последних лет исполняются неполно. Это связано с неупорядоченностью процедур согласования совместно реализуемых программ. Около пяти лет в статусе концепций из ведомства в ведомство «кочуют» 18 научно-технических союзных программ. С российской стороны лидерами кассового неисполнения бюджета были Минсельхозпрод, Рослесхоз, с белорусской стороны — Белнефтехим. Отмечается низкая исполнительская дисциплина государственных заказчиков. Только на 19% были использованы средства на преодоление последствий чернобыльской катастрофы, остающихся реальностью доныне.

В целях более динамичного развития интеграционного процесса значимость и «цена» общесоюзных программ будут расти. Актуален рост доходов и расходов бюджета. Он должен стать фактором более результативной внешней и внутренней политики, особенно в условиях применения к странам Союзного государства внешних экономических санкций.

Союзное государство остается ключевым звеном евразийской интеграции на постсоветском пространстве, однако еще не стало фактором более значимой взаимной адаптации его национальных экономик. Роль общего бюджета необходимо повышать как самого значимого фактора реализации совместных программ и проектов, в том числе на основе инвестиционного государственно-частного партнерства.

Однако реально проявляется фактическое принижение роли совместной бюджетной политики. Объем неиспользуемых в течение года средств достигает трети объема общего бюджета и предстает как остаток на начало очередного бюджетного года. Это не может быть оправдано тем, что создано новое интеграционное образование — ЕАЭС. Оно не подменяет Союзного государства. В нем, кроме России и Белоруссии, участвуют неславянские государства, имеющие с субъектами Союзного государства многолетний опыт экономических отношений в качестве бывших равноправных республик СССР. Их потенциал растет. ЕАЭС отличается от Союзного государства большей подчиненностью его задач решению внутренних экономических проблем государств-членов, учету значительных различий между странами-членами (сложившаяся специализация производства, влияние на уровень экономического развития природных факторов, территориальная близость зарубежных государств, не являвшихся республиками бывшего СССР). В этом плане Казахстан значимо отличается от России и Белоруссии. Но все же необходимо осознавать, что задачи экономического союза, не являющегося союзным государством, но ставшего межгосударсгвенным образованием, не могут не быть подчинены согласованному осуществлению неоиндустриализации, более полному использованию возможностей сложившейся специализации при формировании общего рынка. Статус ЕАЭС должен быть фактором реализации «прорывных» проектов формирования специализированных секторов общего рынка. Именно это диктует необходимость повышения роли совместно реализуемых социально-экономических программ, формирования общего бюджета как источника финансирования крупных инновационных проектов союзной значимости.

Принятое в феврале 2009 г. решение стран ЕАЭС о создании Антикризисного фонда ЕАЭС, эквивалентного 10 млрд долл., средства которого на 10% признано целесообразным размещать в конвертируемой валюте, а на 90% — путем выпуска беспроцентных векселей, представляется не вполне обоснованным. Фонд назван антикризисным. Но ЕАЭС нужен не только антикризисный фонд, необходим фонд реализации взаимосвязанной структурной политики, направленной на углубление производственной интеграции в рамках ЕАЭС. И хотя он представляет более значительную величину по сравнению с бюджетом Союзного государства, фактически его создание не подчинено реализации совместных проектов стратегического значения. Не предусмотрено формирование специализированного института финансового контроля с правами стратегического аудита и подготовки предписаний, обязывающих исполнителей бюджета к адекватным действиям. С этой точки зрения правовой статус ЕАЭС требует конкретизации.

Следует по мере накопления опыта учитывать опыт других интеграционных образований — не только на постсоветском пространстве. В частности, в октябре 2009 г. на заседании совета ШОС, куда входят Китай, Россия, Казахстан, Киргизстан, Таджикистан, Узбекистан, а наблюдателями являются Индия, Иран, Пакистан, Монголия, достигнута договоренность о создании специального инвестиционного фонда ШОС. Отобрано 35 инвестиционных проектов с объемом финансирования порядка 6 млрд долл. Использование средств фонда может быть подчинено взаимной адаптации национальных товарных рынков стран ШОС. Аналогично возможна организация сотрудничества и взаимодействия стран БРИКС, которыми создан общий фонд и Новый банк развития. Необходим поиск эффективной модели финансового обеспечения интеграционного процесса, предполагающей эффективный финансовый контроль.

В настоящее время в мире функционируют десятки международных организаций, членами которых являются суверенные государства. Функционируют также многочисленные многосторонние организации, учрежденные корпорациями и некоммерческими организациями, — всемирные организации различных видов спорта и иные, вплоть до объединений церквей. Все они за счет взносов их членов формируют бюджеты или фонды, в связи с чем средства вначале концентрируются, а затем используются, но многочисленным каналам. Такие потоки неизбежно становятся:

а) трансграничными; б) в иностранной валюте; в) встречными, не исключающими возможность расчетов по сальдо; г) периодически возобновляемыми; д) растущими по мере развития функций и роли международных объединений; с) контролируемыми специальными органами финансового контроля. Все это становится существенным фактором поддержания современного миропорядка.