Нормативы и целевые ориентиры в бюджетном процессе

При определении приоритетов социальной политики и разработки на их основе бюджетных проектировок используют критерии, важнейшими из которых, являются:

• • государственные социальные стандарты, включая минимальные государственные социальные стандарты;
• • социальные нормы — научно разработанные (обоснованные), установленные минимальные или предельные величины социального показателя;
• • финансовые нормативы — представляющие стоимостное выражение социальной нормы;
• 2

• показатели минимальной бюджетной обеспеченности, выражающие минимально допустимую стоимость бюджетных средств, расходуемых на предоставление законодательно установленных государственных гарантий и государственных услуг в расчете на душу населения.

С помощью указанных критериев и норм обеспечиваются конституционные права граждан, которые носят характер обязательств государства перед различными группами населения и должны обеспечиваться за счет его финансовых ресурсов.

Для справки

Государственный социальный стандарт представляет собой установленный федеральным законом уровень обеспечения социальных благ. Различают рациональные и минимальные социальные стандарты, которые выступают в качестве механизмов реализации социальных прав и гарантий граждан в следующих областях и сферах:

• • доходы населения;
• • занятость населения;
• • социальное обслуживание населения;
• • социальная помощь гражданам;
• • образование;
• • здравоохранение;
• • культура;
• • жилищно-коммунальная сфера;
• • юридическая помощь гражданам.

В круг важнейших государственных социальных стандартов входят следующие:

• • прожиточный минимум (потребительская корзина), включающий минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг (см. приложение 1, ссылка 29)^[1];
• • минимальные размеры оплаты труда, минимальные и социальные пенсии, стипендии и социальные пособия;
• • рациональный потребительский бюджет, включающий рациональные нормы питания, непродовольственных товаров и услуг, которые в зависимости от уровня потребления эксперты рекомендуют классифицировать как восстановительный потребительский бюджет и бюджет высокого достатка^[2];
• • тарифные сетки оплаты труда для работников бюджетной сферы;
• • нормы обеспечения населения социальными услугами и нормативы социальной защиты, а также перечни контингентов населения, имеющих право на оказание социальной поддержки.

Ряд стандартов определяется спецификой отрасли социальной сферы:

• • в сфере образования — нормы наполняемости классов, учебных и воспитательных групп;
• • в сфере здравоохранения — типовые правила (регламенты) предоставления медицинских услуг, устанавливающих гарантированный объем диагностических, лечебных и профилактических процедур, а также требований к результатам, качеству лечения и профилактике заболеваний.

В отраслях социальной сферы при формировании бюджетов различных уровней используются социальные нормы и нормативы в натуральном выражении, разработанные распределителями бюджетных средств.

Для справки

Важнейшими показателями функционирования социальной сферы выступают следующие их типологические группы:

• • уровень и качество жизни населения — уровень и динамика денежных доходов (реальных, среднедушевых, суммарных, включающих в себя помимо денежных доходов также доходы от личного подсобного хозяйства и социальные трансферты, их покупательная способность), размеры социальных пособий, показатели потребления товаров;
• 3

• • социально-трудовые характеристики трудовых ресурсов, условия их занятости (в формальном или неформальном секторе), оплата и условия труда, возможности отдыха, характеристики обязательного социального страхования;
• • качество социальной инфраструктуры — образования, занятости, здравоохранения, жилищных условий, торговли, общественного питания и бытового обслуживания, социальной защиты населения;
• • состояние здоровья населения, объем и качество услуг здравоохранения (структура, динамика заболеваемости и ее характеристики, показатели утраты трудоспособности по их нозологии);
• • демографические характеристики — структура, динамика численности населения (по возрасту, полу, типам и численности семей, рождаемости, смертности, средней продолжительности жизни типовых возрастных групп).

• — стандарты в области здравоохранения — оказание бесплатной (для граждан) амбулаторно-поликлинической, скорой и стационарной медицинской помощи;
• — стандарты в области культуры — услуги библиотек, общедоступные услуги музеев, театров и ряда других учреждений культуры;
• — стандарты в области социального обеспечения инвалидов, престарелых, детей, оставшихся без попечения родителей, других категорий населения, нуждающихся в посторонней помощи и поддержке;
• — стандарты в области ЖКХ — нормы жилищно-коммунальных услуг в расчете на одного жителя в год, социальная норма площади и жилья, предельная стоимость предоставляемых услуг в расчете на одного жителя в год.

Государственные социальные стандарты и нормативы их финансового обеспечения предполагают общедоступность социальных услуг и относительно равный уровень развития социальной сферы на всей территории страны.

Считается, что не должно быть никакой территориальной дифференциации в номенклатуре, объеме и технологии предоставления услуг в сфере образования, медицинском и социальном обслуживании. В то же время ряд стандартов, например, регулирующих предоставление жилищно-коммунальных услуг и величину минимальной продовольственной корзины, устанавливается с учетом дифференциации по климатическим зонам страны.

На основе принципа зонального подхода устанавливаются дифференцированные нормативы капитальных затрат на строительство социальных учреждений, которые призваны учитывать природно-климатические условия, сейсмичность, транспортную отдаленность и т. д.

В последние годы федеральные министерства финансового блока проводят работу по совершенствованию нормативной базы бюджетного планирования.

В качестве перспективных методов в данной сфере сформирован комплекс целей и задач бюджетного планирования и определены показатели, отражающие уровень ее достижения. Например, для повышения качества жизни населения предлагается широкий набор современных показателей, используемых в промышленно развитых странах, ориентированных на международных стандарты и определяемых в конвенциях и рекомендациях международных специализированных организаций (ВОЗ, МОТ).

Основное значение придается обеспечению сопоставимости данных показателей как по динамике во времени, так и по межстрановым сравнениям.

Основными задачами перехода к прогрессивным методам бюджетирования, ориентированного на результат, являются:

• 1) приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов, введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам;
• 2) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства должны устанавливаться лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности;
• 3) включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством РФ;
• 4) введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых в настоящее время по сметному принципу. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности;
• 5) переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социальноэкономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов;
• 6) расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках созданного в 2005 г. Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Важной предпосылкой внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, является повышение эффективности среднесрочного бюджетного планирования, предполагающего составление бюджета на очередной год на базе одобренных в предыдущем периоде основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, а также корректировку имеющихся и разработку новых бюджетных проектировок на последующие годы. Это обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, а также позволяет вносить в них ежегодные корректировки (по четкой и прозрачной процедуре) в соответствии с меняющимися приоритетами государственной политики и социально-экономическими условиями.

С точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты важнейшим шагом стало включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований на выполнение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов их результативности, повышает объективность оценки деятельности министерств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета^[3].

Основными участниками процедуры согласования социального бюджета выступают федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие формирование и реализацию социальной политики по важнейшим направлениям — Минтруд России и Минздрав России (рис. 10), а также федеральный орган, ответственный за исполнение бюджета (Минфин России).

Рис. 10. Структура субъектов бюджетного планирования Минтруда России и Минздрава России

Наряду с определением порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ и порядка среднесрочного финансового планирования к числу важнейших направлений совершенствования бюджетирования, ориентированного на результат, следует отнести:

• • развитие института Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ;
• • развитие института контракта государственной службы, предполагающего введение показателей деятельности государственного служащего и привязку объемов оплаты его труда к достигнутым результатам;
• • развитие системы статистических и социологических исследований, направленных на обеспечение эффективного мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти и реализуемых ими бюджетных программ;
• • формирование механизмов стимулирования, образовательной и методической поддержки перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.

Составление проекта федерального бюджета (и его социальной составляющей), а также оценка ожидаемой эффективности расходной части бюджета называется финансово-экономическим обоснованием и переходит в фазу его согласования.

• [1] Который важно определять не только для отдельного человека, но и в рамкахсемьи. В состав текущего потребительского набора семьи или, как его принято называть, потребительской корзины, входят усредненные фактические уровни потребленияконкретных видов материальных благ и услуг, соответствующие жизненным стандартамразличных социально-демографических групп и слоев населения страны.
• [2] Качество и уровень жизни населения в новой России (1991—2005 гг.) / В. Н. Бобков (рук. авт. коллектива); Всероссийский центр уровня жизни. М., 2007. С. 193—199.
• [3] Отраслевые, секторальные и региональные особенности реформы бюджетныхучреждений в России. М.: ИЭПП, 2005. С. 226—238.