Развитие института омбудсмана в современной России

Первое упоминание института Уполномоченного по правам человека в российских юридических документах относится к осени 1990 г. — этот институт отдельной статьей предусматривался в первой редакции проекта новой Конституции РСФСР, подготовленного рабочей группой конституционной комиссии Съезда народных депутатов России (Сироткин, 1998). Эта статья сохранялась и во всех последующих редакциях проекта Конституции, и таким образом идея института омбудсмана прочно вошла в юридический оборот. В первоначальных вариантах проекта омбудсман именовался Государственным комиссаром Верховного Совета РФ по правам человека, в последующих — Парламентским уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека [Комарова, 1999].

Однако острая конфронтация между президентом и Верховным Советом РФ в 1992—1993 гг. привели к тому, что в проекте Конституции РФ, обсуждавшемся с мая 1993 г. Конституционным совещанием и вынесенном с некоторыми модификациями на референдум 12 декабря 1993 г., определение «парламентский» исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Госдумы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Такой закон будет принят только в 1997 г. [Цымбалова, 2002].

Первым Уполномоченным по правам человека в РФ, назначенным постановлением Государственной думы в 1994 г. стал известный российский правозащитник С. А. Ковалев. Однако он не был защищен соответствующим законом, и после его четкой антивоенной позиции по поводу Чечни он был отстранен от должности весной 1995 г. также постановлением Госдумы. На федеральном уровне этот пост оставался вакантным еще три года, пока не был избран д.ю.н., профессор О. О. Миронов [Комарова, 1999; Восстановление…, 2002]. В этот период, однако, начался процесс развития института Уполномоченного по правам человека на уровне субъектов РФ. Так, действующий на основе регионального закона, Уполномоченный по правам человека в Республике Башкортостан Ч. Б. Газизов был избран на этот пост еще в 1996 г., Уполномоченный по правам человека в Свердловской области В. В. Машков — в 1997 г. Как уже отмечалось, к началу 2003 г. в российских регионах действовало уже двадцать Уполномоченных по правам человека, а также двое Уполномоченных по правам детей — в Краснодарском крае и в г. Москве [Головань, 2002].

При рассмотрении судьбы правовых институтов, уже существующих в других странах, в новых условиях, можно представить себе несколько вариантов:

• 1. копирование;
• 2. адаптация;
• 3. имитация;
• 4. отторжение.

Рассмотрим коротко эти варианты на примере развития института Уполномоченного по правам человека в регионах России и других стран бывшего СССР [На пути…, 2000; Участие власти…, 2001; Комиссии, 2002].

Копирование. Этот вариант в отношении института омбудсмана в России практически не встречается. Он более характерен для других бывших республик СССР, в особенности стран Балтии или Молдавии. Здесь желание как можно скорее стать европейскими странами (или походить на Румынию, как в случае с Молдавией) в сочетании с серьезной международной финансовой поддержкой часто приводит к прямому копированию иностранных форм. Так, в Румынии институт омбудсмана существует в виде трех парламентских адвокатов — и в Молдавии он развивается именно в такой форме. В Швеции институт омбудсмана существует сегодня в виде нескольких «профильных» омбудсманов — ив Литве сегодня уже существует семь омбудсманов.

Адаптация. Этот наиболее плодотворный, на наш взгляд, вариант имеет место в России как на федеральном уровне, так и в некоторых регионах. Пример деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ О. О. Миронова убедительно показывает, как в течение трех лет работы этот институт находит свой путь развития, постепенно завоевывая симпатии общественного мнения и готовность к сотрудничеству со стороны первоначально настроенных резко отрицательно правозащитников. На уровне субъектов РФ — это Уполномоченные по правам человека в Саратовской и Смоленской областях А. С. Ландо и В. Е. Осин, по этому же пути идет развитие и Уполномоченного по правам человека в Астраханской области В. В. Виноградова.

В этом случае происходит реальная адаптация, пусть и непростая, института омбудсмана к реальным условиям страны или ее отдельного региона, поиск своего лица и способа действия. Результат зависит как от ситуации в регионе, от позиции власти и структур гражданского общества, так и от личности самого Уполномоченного [Сунгуров, 2002].

Имитация. Этот вариант возможен при авторитарных или полуавторитарных режимах, которые, однако, хотят соблюсти демократический декор и показать наличие у них всех необходимых демократических и правовых институтов. Ярким примером является создание института омбудсмана в Узбекистане, где на эту должность избрана дочь бывшего первого секретаря КП Узбекистана Рашидова. Этот институт имеет свой Веб-сайт в Интернете и все необходимые атрибуты, но говорить о его реальном влиянии на ситуацию с правами человека в этой Республике пока не приходится. В некотором смысле аналогичная ситуация имела место до недавнего времени и в Республике Башкортостан, где на пост Уполномоченного по правам человека был избран (первым среди российских регионов!!!) заместитель прокурора республики. Следует отметить, однако, что с течением времени в его работе все сильнее проявляется адаптационная модель.

Отторжение. В наиболее яркой форме феномен отторжения института Уполномоченного по правам человека проявился в Архангельской области, где после 8 месяцев деятельности этого института Уполномоченный был смещен с должности, офис распущен и с тех пор в течение четырех лет губернатор блокировал все попытки депутатов восстановить этот институт. В таких регионах, как Хабаровский край и Мурманская область, главы администраций наложили вето на принятые депутатами законы «Об уполномоченном по правам человека…», а депутаты не смогли его преодолеть. В других случаях блокируются сами попытки рассмотрения законопроектов в законодательных органах субъектов федерации (например, Ростовская область).

В сентябре 2002 г. в г. Екатеринбурге состоялся Шестой Круглый стол Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, в котором приняли участие почти все избранные на тот момент Уполномоченные. В результате проведенного среди них анкетирования удалось установить, что из четырех перечисленных выше основных функций омбудсмана российские Уполномоченные на первое место единодушно ставят такую функцию, как содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав. На втором месте уверенно находится реализация функции посредника, моста между обществом и властью. Содействие же более эффективной работе власти находится лишь на третьем месте, и далеко позади, на четвертом — реализация функции внесудебного расследования.