Роль общественных организаций и объединений в формировании современной туристской структуры Российской Федерации

В условиях глобализации роль общественных организаций и объединений во всех сферах современного общества неизмеримо возрастает. Развитие уровня и влияния общественных организаций на экономические, социальные и политические процессы служит своеобразным показателем и индикатором зрелости гражданского общества. В СССР общественные организации и объединения были подконтрольны партийным и государственным органам и законодательно скованы рамками политических и идеологических догм.

В новой России Федеральный закон «Об общественных объединениях» (1995 г.) предоставляет широкий спектр прав и свобод общественным организациям различных правовых форм. Согласно Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской федерации» (в редакции 2007 г.), государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений. Глава V Закона декларирует два типа объединений в сфере туризма:

• •объединения туроператоров и турагентов;
• •объединения туристов.

При этом если туроператоры и турагенты в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут создавать объединения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, то объединения туристов, согласно Закону, создаются в целях реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий на основе общности интересов. Деятельность объединения туристов может быть направлена на организацию и содействие развитию самодеятельного туризма, просвещение населения в сфере туризма, защиту прав и интересов туристов, формирование общественного мнения о деятельности организаций туристской индустрии и решение иных задач.

Формированию и дальнейшему укреплению туристской отрасли помогло развитие института общественных организаций и объединений в сфере туризма. Так, в 1993 г. была образована Российская ассоциация туристских агентств, преобразованная в 2002 г. в Российский союз туриндустрии и действующая уже более 10 лет под председательством С. П. Шпилько. Основателями и учредителями ассоциации стали руководители ведущих на тот период туристских компаний при активной поддержке Роскомтуризма.

В 1994 г. в Санкт-Петербурге создана общественная организация — Национальная академия туризма, объединившая многих ученых и практических работников сферы туризма. Президентом был избран В. Т. Рязанов, профессор Санкт-Петербургского государственного университета, а впоследствии — доктор экономических наук, профессор этого же университета Ю. В. Кузнецов. В списках действительных членов академии значится В. В. Путин (тогда он был председателем Комитета по внешним связям мэрии Санкт-Петербурга). Большой вклад в создание и дальнейшее развитие академии внес В. И. Никифоров, президент АО «Совет по туризму и экскурсиям Санкт-Петербурга».

В конце 80-х гг. был создан Туристско-спортивный союз, в начале 90-х гг. — Ассоциация гидов-переводчиков, экскурсоводов и турменеджеров, в 1997 г. — Российская гостиничная ассоциация. В 90-х гг. активно действовала Национальная туристская ассоциация. Стали появляться региональные общественные организации и объединения, крупнейшей из которых была Ассоциация работников туристско-экскурсионных предприятий, отелей и ресторанов Санкт-Петербурга. Учредителями Московского отделения Национальной академии туризма выступили известные ученые и руководители туристской отрасли — проф. Ю. А. Веденин, директор Российского НИИ культурного и природного наследия им. Д. С. Лихачева, В. И. Азар и С. Ю. Житенев (в то время — заместители руководителя Роскомтуризма). В конце 90-х гг. и в первые годы XXI в. активно действовала Московская ассоциация туристских агентств.

Возникли и продолжают образовываться объединения участников туристского рынка по направлениям туризма. Так, например, успешно действует и сегодня созданная в годы «перестройки» (1989) Российская ассоциация по развитию социального туризма — правопреемник Российского республиканского совета по туризму и экскурсиям под председательством ее бессменного руководителя И. И. Лаптева. Активно работает Туристско-спортивный союз, объединяющий любителей спортивных и экстремальных путешествий. Среди вновь появившихся профессиональных объединений следует отметить образованную в 2006 г. Ассоциацию развития агротуризма, главной целью которой является содействие в развитии агротуризма как фактора, способного существенно повлиять на развитие агросектора и экономики страны в целом.

Общественные организации и объединения сразу стали играть заметную роль в процессах развития и совершенствования зарождающейся туристской отрасли Российской Федерации. Они внесли важный вклад в формирование единой системы взглядов и представлений о путях развития туризма в России на всех этапах становления системы государственного регулирования — Российский союз туриндустрии, Национальная академия туризма, Национальная туристская ассоциация. Первые импульсы для принятия принципиальных государственных решений и документов на всех этапах исходили от общественных организаций, объединяющих ученых и практиков сферы туризма. Так, важным событием в середине 90-х гг. стал изданный в 1996 г. «Ежегодный доклад о состоянии и проблемах развития туризма в России».

В докладе были масштабно представлены существующие проблемы туризма в Российской Федерации, названы причины появления этих проблем и предлагались экстренные меры государственным, общественным и коммерческим организациям по развитию национального туризма. В частности, рекомендовалось разработать и принять федеральный закон о туризме; создать первую отечественную гостиничную цепь; создать единую систему подготовки кадров; организовать систему государственной статистики в сфере туризма и др. Доклад Национальной туристской ассоциации оказал серьезное влияние на дальнейшее развитие государственной политики в сфере туризма Российской Федерации. Фактически этот доклад послужил мощным импульсом и методологической основой для принятия в 1996 г. закона о туризме и федеральной целевой программа «Развитие туризма в Российской Федерации».

Другим значимым импульсом к принятию в 2002 г. официальной государственной «Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года» послужили подготовленные в 2000 г. учеными и практиками Национальной академии туризма «Предложения к Концепции развития туризма в России».

Третьим значимым импульсом явилась инициативная аналитическая записка «Состояние и проблемы туризма в Российской Федерации» (2004), в которой актуализировались не только вопросы введения финансовых гарантий, но и вопросы создания особых экономических зон туристско-рекреационного типа, нашедшие свое законодательное воплощение в 2006 и 2007 гг.

Существенное влияние оказали общественные организации и на формирование нормативно-правовой базы туризма в России, в том числе посредством подготовки в 1997 г. Модельного закона о туристской деятельности для субъектов Российской Федерации и в правовом поле Содружества Независимых Государств путем подготовки Модельного закона «О туристской деятельности», который был принят Межпарламентской Ассамблеей Государств-участников Содружества Независимых Государств 16 ноября 2006 г.

Российской ассоциацией социального туризма в 2008 г. подготовлена и передана в Правительство Российской Федерации «Концептуальная модель устойчивого развития социального туризма в Российской Федерации», получавшая поддержку Министерства спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации как одно из стратегических направлений развития социальной сферы России на период до 2023 г.

На современном этапе формирования системы государственного регулирования роль гражданского общества и его общественных организаций будет заметно возрастать. И это связано прежде всего с введением в российское законодательство норм саморегулирования в вопросах повышения ответственности организаторов туризма за взятые обязательства перед туристами по обеспечению качественного и безопасного отдыха на зарубежных и российских курортах.

Так, зарубежный опыт подсказывает, что степень ответственности организатора туризма повышается не путем увеличения вмешательства государства в сферу бизнеса, а напротив, путем уменьшения этого вмешательства и передачи этой функции профессиональным сообществам, которое, как никто лучше, осознает свою ответственность перед потребителем, ибо успех бизнеса как раз и зависит от качества и степени безопасности предоставляемых субъектами рынка услуг. Здесь принципиальным, а может быть, и решающим моментом успешности введения финансовых гарантий должно стать рассмотрение вопроса о консолидированной (коллективной) гарантии саморегулируемой организации. С принятием в декабре 2007 г. Федерального закона о саморегулируемых организациях этот путь представляется наиболее реальным и перспективным. Статус саморегулируемой организации может вполне получить Российский союз туриндустрии, Российская гостиничная ассоциация, Российская ассоциация социального туризма, Российская ассоциация гидов-переводчиков, экскурсоводов и турменеджеров и некоторые другие. Механизм применения в этом случае финансовых гарантий будет заключаться в том, что туристская компания, вступая в саморегулируемую организацию, обязуется в своей деятельности соблюдать стандарты этой организации, а организация берет на себя ответственность (в том числе и финансовую) за деятельность туркомпании. Сегодня эта тенденция обрела реальное воплощение в практике деятельности общественных организаций. На заседании круглого стола в Государственной Думе Российской Федерации по проблемам законодательного обеспечения безопасности российских туристов за рубежом представитель Ассоциации туроператоров сообщил, что соответствующие стандарты по безопасности в ассоциации уже имеются, и что эта саморегулируемая организация начинает работать с применением этого стандарта в своей работе с членскими организациями.

В последние годы активно работает Международная туристская академия — неправительственная международная организация, образованная в 2005 г. в Москве и выполняющая крупные теоретические и прикладные разработки, направленные на совершенствование форм и методов обслуживания туристов и экскурсантов на постсоветском пространстве, консолидируя в этих целях интеллектуальный потенциал ученых и высококвалифицированных практиков международного и внутреннего туризма. Возглавляет Международную туристскую академию ее президент С. Ю. Житенёв.

Таким образом, в настоящее время можно говорить об усилении роли общественных организаций путем перехода от совещательной, рекомендательной функции (высказывание предложений, принятие резолюций, заявлений и т. д.) к реальному участию в процессе обеспечения качественного и безопасного обслуживания туристов и экскурсантов путем применения стандартов организации.