Запреты, установленные в отношении государственных и муниципальных служащих

Запреты являются важными составляющими правового режима государственной и муниципальной службы. Анализ законодательства о служебной деятельности показывает, что именно запреты в значительной степени характеризуют особенности правового статуса служащих по сравнению с обычными работниками, так как сама публичноправовая природа государственной и муниципальной службы диктует необходимость их установления.

В настоящее время в наиболее полном виде запреты, связанные с государственно-служебной деятельностью, закреплены в ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Важно подчеркнуть, что помимо собственно гражданских служащих данные запреты практически в полном объеме распространяются также на:

• — сотрудников органов внутренних дел;
• — сотрудников федеральной противопожарной службы;
• — сотрудников уголовно-исполнительной системы;
• — сотрудников прокуратуры;
• — сотрудников Следственного комитета Российской Федерации;
• — сотрудников органов Федеральной службы безопасности;
• — сотрудников таможенных органов;
• — военнослужащих.

Исключение установлено лишь для запретов, препятствующих выполнению указанными государственными служащими обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Установление таких исключений в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В то же время для некоторых категорий государственных служащих установлены запреты, не полностью совпадающие с приведенными в ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Кроме того, определенные особенности в этом плане предусмотрены и для муниципальных служащих. В связи с этим рассмотрим более подробно наиболее важные запреты, предусмотренные российским служебным законодательством.

Запрет заниматься предпринимательской деятельностью, а также участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией.

Он полностью лишает всех государственных и муниципальных служащих конституционного права заниматься предпринимательской деятельностью. Необходимость этого обусловливается возможностью возникновения конфликта интересов между частными интересами служащего-предпринимателя и его публичными обязанностями.

Кроме того, государственные и муниципальные служащие лишены права участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией. Исключения установлены лишь для некоторых видов организаций, а также для случаев, когда участие в управлении организацией осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации от имени государственного или муниципального органа.

Кроме того, применительно к некоторым категориям государственных и муниципальных служащих запрет заниматься определенными видами трудовой деятельности сформулирован более строго. Так, в соответствии с п. 2 ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» глава местной администрации не вправе заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Наконец, военнослужащие не могут заниматься даже педагогической, научной и иной творческой деятельностью, если она препятствует исполнению обязанностей военной службы либо финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих»).

Запрет на замещение определенных должностей.

Государственным и муниципальным служащим запрещается параллельно со своей основной служебной деятельностью замещать:

• — государственные должности (для муниципальных служащих — также должности государственной службы). Исключением является случай, предусмотренный п. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»^[1]: в соответствии с указами Президента Российской Федерации заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;
• — муниципальные должности (депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса);
• — оплачиваемые выборные должности в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, муниципальном органе, органе местного самоуправления.

Запрет приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход, либо владеть ими.

Ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении (ст. 142 Гражданского кодекса РФ).

Данный запрет касается лишь приобретения ценных бумаг государственным служащим, но не владения ими (в том случае, если ценные бумаги были приобретены до поступления на государственную службу.

Кроме того, если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

На муниципальных служащих этот запрет не распространяется. Исключением является глава местной администрации, работающий по контракту, который также обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации, в случаях, если владении ими может привести к конфликту интересов.

Запрет быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, муниципальном органе, органе местного самоуправления либо в непосредственно подчиненных или подконтрольных органах и организациях.

Данный запрет, как и предыдущий, обусловлен возможностью возникновения конфликта интересов, если частные интересы служащего как представителя окажутся в противоречии с его служебными обязанностями.

Запрет получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц.

Данный запрет является одним из наиболее сложных в правоприменительной практике. Главная проблема связана с определением того, какие подарки можно считать принятыми в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей, поскольку дарители, что вполне естественно, как правило, при дарении это не указывают.

В исключение из общего правила государственные и муниципальные служащие могут принимать подарки в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями. Однако такие подарки признаются, соответственно, федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципального образования и передаются служащим по акту в государственный орган (орган местного самоуправления), в котором он замещает должность.

Если стоимость подарка не превышает трех тысяч рублей, государственный или муниципальный служащий может оставить его себе. Кроме того, служащий, сдавший подарок стоимостью более трех тысяч рублей, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Запрет выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц.

Государственным служащим запрещается выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок.

В отношении муниципальных служащих этот запрет сформулирован более строго, так как им запрещено выезжать в любые командировки за счет средств физических и юридических лиц (а не только за пределы территории Российской Федерации).

Данный запрет тесно связан с рассмотренным выше, так как командировка служащего за счет средств физических и юридических лиц может выступать как завуалированная форма вознаграждения за какиелибо его действия.

Кроме того, Федеральный закон «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» вообще запрещает сотрудникам дипломатической службы выезжать за пределы территории Российской Федерации по частным делам без уведомления представителя нанимателя (ст. 5).

Запрет на использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое государственное и муниципальное имущество.

Рассматриваемый запрет связан с необходимостью обеспечения сохранности этого имущества. Он частично связан с предусматриваемой законодательством о государственной и муниципальной службе обязанностью беречь государственное и муниципальное имущество.

Запрет на распространение или использование определенной информации.

Государственным и муниципальным служащим запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных со служебной деятельностью, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Кроме того, государственные и муниципальные служащие должны воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных и муниципальных органов, органов местного самоуправления, их руководителей, если это не входит в их должностные обязанности.

Запрет принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международнъсх организаций.

Данный запрет связан с необходимостью исключить влияние на государственного или муниципального служащего указанных субъектов, что может поставить под сомнение его лояльность Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, в котором он служит.

Запрет на использование должностного положения в политических целях или целях общественных, а также религиозных объединений.

Данный запрет (а, точнее, группа запретов) обусловлен в первую очередь принципами внепартийности государственной и муниципальной службы. В то же время он шире, так как направлен на недопущение вторжения в служебную деятельность не только политических партий, но и общественных объединений.

В связи с этим государственным и муниципальным служащим запрещается:

— использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

• — создавать в государственных и муниципальных органах, органах местного самоуправления структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;
• — использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.

В то же время указанный запрет не возбраняет государственным и муниципальным служащим быть членами политических партий, если это не сказывается на нормальном осуществлении ими своих служебных обязанностей.

Запрет прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного или трудового спора.

Данный запрет имеет своей целью обеспечение бесперебойной работы государственных и муниципальных органов, органов местного самоуправления.

Трудовое законодательство закрепляет различные способы разрешения трудовых споров, в том числе забастовку, то есть временный добровольный отказ работников от исполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора.

Право на забастовку как способ разрешения коллективного трудового спора является конституционным (п. 4 ст. 37 Конституции РФ). В отношении муниципальных служащих это право отсутствует, так как законодательство о муниципальной службе полностью исключает возможность их участия в забастовке. Что касается государственных служащих, то забастовка как способ разрешения коллективного служебного спора законодательством вовсе не предусматривается.

Запрет на некоторые виды взаимодействия с иностранными государствами, их физическими и юридическими лицами, а также международными организациями.

Государственным и муниципальным служащим запрещается:

• — входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
• — заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Оба запрета взаимосвязаны и направлены на недопущение возникновения конфликта интересов между интересами государственной и муниципальной службы и интересами указанных государств и организаций.

Запрет на пользование иностранными финансовыми инструментами.

В отношении ряда государственных служащих (речь в данном случае идет о высокопоставленных служащих, а также о служащих, замещающих должности, осуществление полномочий по которым предусматривает участие в подготовке решений, затрагивающих вопросы суверенитета и национальной безопасности Российской Федерации, действует запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Смысл этого запрета вполне очевиден — исключение возможности какого-либо косвенного финансового давления на указанных служащих со стороны иностранных государств.

• [1] О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный законот 17.12.1997 № 2-ФКЗ.