Административно-правовой статус субъектов, оказывающих принудительную помощь гражданам

Осуществление деятельности по оказанию принудительной помощи безусловно является мерой, ограничивающей права граждан. Когда речь идет о недобровольном вмешательстве государства в частную жизнь гражданина¹, к субъектам, осуществляющим данную деятельность, должны предъявляться особые требования, что обуславливает необходимость проведения анализа их правового статуса.

Каждому виду принудительной помощи соответствует определенный круг субъектов, наделенных соответствующими полномочиями по осуществлению данной деятельности².

Условно перечень субъектов, оказывающих принудительную помощь гражданам можно представить в следующей таблице.

• 1 Чаще всего оказанию принудительной помощи подвергаются наиболее беззащитные граждане, попавшие в тяжелую жизненную ситуацию.
• 2 Прудникова Т. А. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. 2017. С. 38.

Приведенная таблица наглядно демонстрирует, что МВД России является главным субъектом, наделенным полномочиями по оказанию принудительной помощи, однако помимо него имеется значительный круг других субъектов, оказывающих анализируемую помощь, о разграничении их полномочий, об оценке целесообразности возложения на отдельные субъекты полномочий на осуществление деятельности по оказанию принудительной помощи. Чтобы ответить на эти вопросы необходимо рассмотреть содержание основных элементов их административно-правового статуса, на основе теории, дающей традиционные представления о статусу субъекта исполнительной власти, разработанной Д. Н. Бахрахом, А. Ю. Якимовым и другими учеными^[1]. В соответствии с их научными разработками, административно-правовой статус органа публичной власти представляет собой совокупность элементов, которые объединены в следующие крупные блоки:

• — целевой;
• — структурно-организационный;
• — компетенционный^[2].

Проведем анализ правового статуса субъектов, оказывающих принудительную помощь гражданам как органов публичной власти, наделенных специальной компетенцией, а также состояние правового регулирования их статуса для установления направлений повышения эффективности оказания принудительной помощи гражданам.

Первая составляющая административно-правового статуса субъекта публичной власти — нормативно закрепленные цели, задачи и функции. Из содержания Положений о МВД России^[3], о Минздраве России^[4], о МЧС России^[5], о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзоре)^[6], о Федеральном медико-биологическом агентстве (ФМБА)^[7], можно определить только задачи и функции деятельности по оказанию принудительной помощи гражданам.

Задачи: обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина.

Функции: выработка и реализация государственной стратегии и правовому регулированию сферы оказания принудительной помощи гражданам; оказание разных видов медицинской помощи; по контролю и надзору.

На наш взгляд, дополнительно необходимо определить следующие задачи субъектов, оказывающих принудительную помощь, которые не нашли своего отражение в действующем законодательстве: выявление лиц, нуждающихся в оказании принудительной помощи; обеспечение безопасности лиц, которым оказывается принудительная помощь, от возможности причинения вреда жизни и здоровью себе и окружающим; обеспечение социальной поддержки лицам, которым была оказана принудительная помощь.

Законодатель ссылается на цель в Указе Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»^[8], который регламентирует, что целью создания ФМБА является развития системы надзора в санитарно-эпидемиологической сфере. На наш взгляд, можно выделить две основные цели создания и деятельности субъектов, оказывающих принудительную помощь гражданам: реализация социальной функции государства; защита прав и свобод человека и гражданина.

Структурно-организационный блок элементов статуса субъекта публичной власти, как справедливо полагает И. Л. Бачило^[9], устанавливает место конкретного субъекта в системе органов публичной власти, его наименование (полное и сокращенное), обладание статусом юридического лица, порядок назначения руководящего звена, внутреннюю организацию субъекта (территориальные органы и структурные подразделения), наличие подведомственных учреждений и пр.^[10]

Субъекты, оказывающие принудительную помощь гражданам (МВД России, Минздрав России, МЧС России, Росздравнадзор, ФМБА) в данном аспекте, можно охарактеризовать как органы публичной власти, обладающие статусом юридического лица, находящиеся в ведении президента России и правительства России. Схематически перечень вышеперечисленных министерств, агентств и служб на федеральном уровне можно представить в следующем виде.

Характеризуя структурно-организационный блок статуса МВД России, необходимо отметить, что указанное министерство представлено центральным аппаратом, который возглавляет министр, назначаемый и освобождаемый от должности соответствующим Указом Президента России. Он имеет восемь заместителей, решение о назначении и освобождении от должности принимает также президент России. В центральном аппарате сформировано 29 главных управлений, управлений, департаментов, обеспечивающих работу по основным направлениям деятельности анализируемого министерства. Максимальная штатная численность центрального аппарата 9264 человек, из них на число сотрудников органов внутренних дел России приходится 8000 человек.

Структурно МВД России по территориальному принципу представляет собой:

• а) на уровне округа — главные управления, управления на транспорте МВД России по федеральным округам;
• б) на межрегиональном уровне — оперативные бюро, линейные управления на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, центры специального назначения МВД России;
• в) на уровне региона — главные управления, управления МВД России по республикам, субъектам России;
• г) на уровне района — управления, отделы МВД России по соответствующим муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России на ЗАТО, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на транспорте^[11].

В соответствии с указом президента России от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации»^[12] анализируемое министерство является юридическим лицом, которое исполняет свои функции независимо от других государственных органов.

МЧС России структурно представлен центральным аппаратом, территориальными органами, Государственной противопожарной службой, Государственной инспекцией по маломерным суднам, аварийно-спасательными и поисковыми формированиями и т. д. Центральный аппарат подчиняется министру, который назначается и освобождается от должности Президентом России. Имеются также три заместителя министра, назначаемые и освобождаемые от должности Президентом России.

В центральном аппарате образовано 11 департаментов и 8 управлений, по основным направлениям деятельности. Предельная штатная численность центрального аппарата составляет 825 единиц, в их числе 140 должностей начальствующего состава Государственной противопожарной службы МЧС России и 250 должностей военнослужащих войск гражданской обороны^[13].

Территориальные органы МЧС России образуют ГУ (главные управления) МЧС по субъектам России. Руководители территориальных органов назначаются на должности и освобождаются от должностей Президентом Российской Федерации по представлению Министра. Типовое положение о территориальном органе МЧС России утверждено Приказом МЧС России от 6 августа 2004 г. № 372^[14]. В соответствии с ним ГУ МЧС России по субъекту Российской Федерации выступает юридическим лицом, функционирует независимо от органов государственной власти субъекта России и органов местного самоуправления.

Минздрав России как субъект, наделенный полномочиями по оказанию принудительной помощи, структурно представлен центральным аппаратом, который осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор), Федерального медикобиологического агентства (ФМБА), учреждений и предприятий, а также координацию деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Возглавляет Минздрав России министр, назначаемым на должность и освобождаемым от должности указом президента России, который имеет пять заместителей, в том числе одного статс-секретаря — заместителя министра, а также 15 департаментов по основным направлениям деятельности министерства. В центральном аппарате Минздрава России предусмотрено 549 единиц различных должностей, в центральном аппарате Росздравнадзора — 154, в центральном аппарате ФМБА — 299 единиц^[15].

Отметим, что в Постановлении Правительства России от 19 июня 2012 г. № 608 «Об утверждении Положения Министерстве здравоохранения Российской Федерации»^[16] значительная доля полномочий регулирующего характера. Система федеральных органов исполнительной власти базируется на принципе специализации функций, однако анализируемое Министерство, к примеру, уполномочено управлять государственным имуществом. Минздрав России реализует полномочия, имеющие различия с полномочиями, установленными указом президента России от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[17].

Очевидно, что назрела необходимость дополнительного уточнения процессуального порядка принятия решений, процедуры взаимодействия с иными органами власти, а также юридические основания ответственности Министерства здравоохранения России. Одним из механизмов правовой защиты, обеспечивающих прозрачной функционирования органов власти может выступить нормативное закрепление юридической ответственности за отказ в предоставлении информации^[18].

Росздравнадзор входит в состав Правительства России и находится в ведении Минздрава России. Возглавляет данную Службу руководитель, который назначается и освобождается от должности Председателем Правительства России по соответствующему представлению Министра здравоохранения России. Он имеет двух заместителей и двух советников руководителя, назначаемых на должности и освобождаемых от должностей Министром здравоохранения Российской Федерации по представлению руководителя Службы. Центральный аппарат образуют девять управлений и отделов по основным направлениям деятельности службы.

Территориальные подразделения Росздравнадзора — управления по субъектам России, в ведении которых находятся федеральные государственные бюджетные учреждения. Руководители территориальных органов назначаются на должности и освобождаются от должностей Министром здравоохранения России по представлению руководителя Росздравнадзора. Типовое положение о территориальном органе Росздравнадзора утверждено Приказом Минздравсоцразвития России от 22 ноября 2004 г. № 205^[19]. В соответствии с ним региональное управление Службы также является юридическим лицом, функционирует независимо от органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Федеральное медико-биологическое агентство России (ФМБА) структурно представлено центральным аппаратом, находящимся в подчинении руководителя, который назначается и освобождается от должности Правительством России по представлению министра здравоохранения России. ФМБА имеет шесть заместителей Руководителя по основным направлениям деятельности, которые назначаются и освобождаются от должности министром здравоохранения России по представлению руководителя Агентства. В центральном аппарате ФМБА образовано девять управлений по основным направлениям деятельности Агентства. Территориальные органы — региональные управления. Руководители территориальных органов назначаются на должности и освобождаются от должностей Министром здравоохранения Российской Федерации по представлению руководителя Агентства. Типовое положение о территориальном органе ФМБА утверждено Приказом Минздравсоцразвития России от 7 декабря 2009 г. № 954^. В соответствии с ним региональное управление ФМБА также является юридическим лицом, функционирует независимо от органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Круг должностных лиц и работников анализируемых Министерств и ведомств весьма широк. Так как центральным звеном субъектов, оказывающих принудительную помощь, является МВД России, поэтому место должностного лица в системе органа исполнительной власти рассмотрим на примере сотрудника полиции^[20][21]. В соответствии со ст. 25 ФЗ «О полиции» сотрудником полиции может быть гражданин России, который проходит службу в системе МВД России, исполняет обязанности, возложенные на полицию, имеет соответствующее специальное звание и должность.

Система органов здравоохранения отличается от системы органов внутренних дел или от МЧС России. Минздрав России как федеральное министерство не имеет своих территориальных органов, хотя Росздравнадзор и ФМБА имеют сложную многоуровневую структуру. Функции Минздрава России и Росздрава в субъектах Российской Федерации осуществляют региональные органы: министерства, департаменты, управления здравоохранения.

На муниципальном уровне создаются управления и отделы здравоохранения.

Нельзя обойти вниманием учреждения здравоохранения, прежде всего, оказывающие специализированные виды медицинской помощи (инфекционные, психиатрические, токсикологические учреждения). В соответствии с действующим законодательством они могут учреждаться Россией, например, Федеральное государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Центральная психиатрическая больница Федерального медико-биологического агентства». Но чаще всего учреждаются субъектами Российской Федерации, например, Государственное казенное учреждение здравоохранения «Психиатрическая клиническая больница № 1 им. Н. А. Алексеева» Департамента здравоохранения города Москвы (ранее имени П. П. Кащенко). В стране множество муниципальных противотуберкулезных диспансеров. Московский городской центр профилактики и борьбы со СПИД Департамента здравоохранения города Москвы (МГЦ СПИД) выступает центральным учреждением профилактики ВИЧ-инфекции СПИДа в Московском регионе. Центр был образован на базе Инфекционной клинической больницы № 2, которая начала функционировать с 1985 г.

Надо сказать, что в принудительной госпитализации граждан могут участвовать также негосударственные медицинские учреждения. Для принудительной госпитализации пациента в частную психиатрическую клинику при возникновении обстоятельств, указанных в ст. 29 Закона России от 2 июля 1992 г. № 3185—1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»^[22] требуется, как правило, предварительное согласование с администрацией клиники о принципиальной возможности осуществления такой госпитализации.

Анализируя структурно-организационный блок административноправового статуса субъектов, оказывающих недобровольную помощь, следует обратить внимание на следующую проблему. В настоящее время после ликвидации медицинских вытрезвителей граждане, находящиеся в общественном месте в беспомощном состоянии остались без должного внимания со стороны государства. Мнения членов Совета Федерации России подтверждают сложность и нерешенность поднятой проблемы. Так, член Совета Федерации Руслан Гаттаров отмечает необходимость создания новой системы учреждений по алкогольной интоксикации граждан. Возникает ряд проблем: непонятно, куда будут доставлять лиц в состоянии алкогольного опьянения — домой или в отдел полиции в камеру с правонарушителями; как будет организована работа по вытрезвлению новой организации. Придерживаясь схожей позиции, Олег Пантелеев полагает, что правильным решением вывести медицинские вытрезвители из-под юрисдикции МВД России и передать в ведение медикам. Помощь сотрудников полиции могла бы заключаться в доставке указанных лиц до нужного медицинского учреждения. В настоящее время приходит огромное количество обра²

щений, где фиксируется, что сотрудники полиции не доставляют граждан, находящихся в нетрезвом состоянии, в медицинские учреждения, медицинские работники зачастую отказываются принимать граждан по той причине, что вытрезвление не входит в перечень услуг, предоставляемых в рамках системы обязательного медицинского страхования. Во всех регионах вынуждены бить тревогу^[23].

На встрече Президента России с руководящим составом Министерства внутренних дел России в ходе заседания отмечалось, что после ликвидации медвытрезвителей остаются нерешенными проблемы организации и функционирования специализированных подразделений^[24].

Отказываясь брать полностью на себя функции медвытрезвителя, Министерство здравоохранения России предлагает организовать работу с лицами, находящимися в состоянии опьянения, другим способом. Лица, находящиеся в общественных местах в состоянии, не позволяющем им без посторонней помощи передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, должны доставляться в наркологические диспансеры, в том числе в учреждения, где имеются токсикологические службы^[25]. Медицинскую помощь необходимо оказывать лицам, дезориентированным в окружающей обстановке, т. е. в состоянии тяжелой степени алкогольного опьянения^[26]. Безопасность медицинских работников и пациентов медицинских организаций, в которые они доставляются, необходимо обеспечить сотрудникам полиции^[25].

Статические данные показывают, что возросло количество смертей среди населения в результате обморожения по причине злоупотребления спиртными напитками^[28]. За 2011 г. больше совершено преступлений под воздействием спиртных напитков (237,3 тыс.; +10,7% по сравнению с 2010 г.). Прогнозируется, что в ближайшие 3—5 лет неблагоприятные криминогенные факторы продолжат проявлять себя усилением криминальной опасности для населения страны, криминальной алкоголизацией и наркотизацией населения^[29].

На наш взгляд, очевидна необходимость решения данной проблемы. Правильным было бы передать полномочия по оказанию принудительной помощи, связанной с вытрезвлением граждан на уровне муниципальных органов власти специализированным медицинских организациям на конкурсной основе. Можно было бы рассмотреть вопрос о допуске к вытрезвлению граждан негосударственных учреждений здравоохранения, финансируемых за счет граждан, которым оказывается помощь, или за счет бюджета — в пределах тех средств, которые сейчас выделяются государственным или муниципальным учреждениям здравоохранения на оказание медицинской помощи лицам, находящимся в состоянии алкогольной интоксикации.

Предлагается следующая модель организации деятельности субъектов, наделенных полномочиями по оказанию принудительной помощи, связанной с вытрезвлением граждан: в специализированных медицинских организациях медицинский персонал осуществляет медицинские мероприятия по вытрезвлению граждан. Профилактическую работу и привлечение лица к административной ответственности после вытрезвления, а также доставление, обеспечение безопасности закрепить за сотрудниками полиции. Финансирование деятельности указанных учреждений необходимо закрепить за органами местного самоуправления. Последние, в свою очередь имеют право взыскивать в судебном порядке понесенные расходы с граждан, которым оказывалась принудительная помощь. Либо, за счет средств Федерального Фонда обязательного медицинского страхования, с включением медицинских услуг по вытрезвлению граждан в Программу обязательного медицинского страхования.

В структурно-организационный блок входят также непосредственные исполнители, наделенные полномочиями по оказанию принудительной помощи гражданам — врачи, полицейские, пожарные и т. д. Стоит отметить, что не все работники (служащие) допускаются к этой деятельности, а только те, которые замещают определенные должности в системе органов исполнительной власти. Действующим законодательством для них установлены соответствующие гарантии и специальные требования к профессиональной подготовке. Например, ст. 116 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-Ф3^[30] для работников, занятых на работах с вредными и опасными условиями труда, предусмотрен ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск.

Третьим блоком элементов административно-правового статуса субъектов, оказывающих принудительную помощь гражданам, является их компетенция, определяемая как совокупность полномочий, закрепленных в действующем законодательстве^[31]. По мнению А. Ю. Якимова, компетенция раскрывается следующими юридическими элементами: функциональный, территориальный и процессуальный.

Функциональная компетенция характеризуется полномочиями по контролю и надзору, по предоставлению государственных услуг, по применению мер государственного принуждения.

Предметная компетенция органа представляет собой полномочия в рамках производства установленного круга дел об административных правонарушениях^[32]. По аналогии можно сказать, что предметную компетенцию субъектов, оказывающих принудительную помощь гражданам, образуют полномочия по осуществлению социальных функций, по защите прав и свобод человека и гражданина в анализируемой сфере, в которой выделяются отдельные взаимосвязанные области отношений:

• — отношения в области оказания принудительной помощи гражданам, находящимся в беспомощном состоянии, опасном для жизни и здоровья;
• — отношения в области профилактики и лечения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;
• — отношения в области применения мер принуждения и обеспечения безопасности при оказании принудительной помощи гражданам.

Стоит отметить, что предметная компетенция имеет большое значение в определении специального статуса субъекта. Она позволяет разумно распределить «нагрузку» между различными субъектами^[33]. Кроме того, как справедливо отмечает С. А. Сергеев, предметная компетенция дает возможность установить, какие сведение уполномочен запрашивать субъект исполнительной власти у других субъектов и граждан^[34].

Предметную компетенцию субъектов, оказывающих принудительную помощь гражданам можно определить как эволюционирующую, развивающуюся.

Территориальная компетенция характеризуется местом конкретного подразделения в системе публичных органов власти (центральный аппарат или территориальный орган). Территориальная компетенция соответствующих подразделений и органов МВД России, МЧС России, Минздрава России, в субъектах Российской Федерации находится в рамках территории соответствующего субъекта.

Процессуальная компетенция является последним элементом компетенции, которая включает в себя полномочия по ведению дела для юрисдикционных органов^[35].

Рассмотрим процессуальную компетенцию субъектов, оказывающих принудительную помощь гражданам по видами помощи.

I. Принудительная помощь гражданам, находящимся в беспомощном состоянии, опасном для жизни и здоровья. Можно выделить два основных субъекта, наделенные полномочиями по оказанию указанного вида принудительной помощи: органы полиции и их должностные лица; медицинская организация и ее работники.

Полномочия сотрудников полиции при оказании принудительной помощи гражданам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения или ином состоянии, опасном для жизни и здоровья раскрываются в ст. 12 и 13 ФЗ «О полиции»^[36]. Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» сотрудники полиции обязаны оказывать первую помощь лицам, находящимся в состоянии, опасном для их жизни и здоровья, если специализированная помощь не может быть получена ими своевременно или отсутствует^[37]. Анализируя указанную правовую норму, стоит обратить внимание на следующее, для правоприменителя остается загадкой, когда начинать оказывать помощь гражданину. Если речь идет о спасении жизни человека, важна каждая минута. Поэтому необходимо изменить конструкцию данной нормы, с внесением корректив, связанных с указанием конкретного времени ожидания приезда скорой помощи.

В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» на сотрудников полиции возложена обязанность обеспечивать безопасность граждан в общественных местах^[38]. Пункт 13 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» регламентирует право сотрудника полиции доставлять граждан в служебное помещение структурных подразделений полиции в целях защиты гражданина от непосредственной угрозы его жизни и здоровью, если он не способен позаботиться о себе^[39]. Пункт14 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» закрепляет право сотрудников полиции доставлять граждан, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, которое не позволяет им перемещаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские учреждения; а также право доставлять лицо, находящееся в жилище в состоянии опьянения по письменному заявлению совместно приживающих с ним граждан в соответствующие медицинские организации, если существует опасность причинения вреда жизни и здоровью граждан, нанесения ущерба имуществу^[40]. Также указанная правовая норма регламентирует право сотрудников полиции доставлять несовершеннолетних правонарушителей, а также безнадзорных и беспризорных граждан в специальные учреждения (ЦВСНП), либо в дежурную часть органа полиции^[26]. К принудительной помощи гражданам можно отнести полномочие сотрудника полиции в исключительных случаях, не терпящих отлагательств, изъять транспортное средство у граждан для доставления в медицинские организации лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи^[42].

Перейдем к анализу полномочий медицинских работников в рамках оказания анализируемого вида принудительной помощи. По мнению Ю. А. Тихомирова, в деятельности органов публичной власти в сфере здравоохранения необходимо грамотно комбинировать такие способы взаимодействия, как регулирующие, партнерские и контрольно-надзорные^[43].

А. В. Риффель вполне справедливо констатирует: «…права пациентов исполняются не только надлежащей реализацией своих полномочий медицинскими работниками, но и государственными механизмами защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе и медицинского персонала»^[44]. Поэтому отсутствие надлежащего закрепления в правовом поле статуса медицинского работника (врача) и возведения его на более высокий уровень являются главными причинами снижения престижа профессии^[45]. К этому добавляется низкое качество предоставляемых медицинских услуг из-за низкой оплаты труда медицинского работника.

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»^[46] раскрывает правовое положение медицинского работника соответствующим перечнем его прав (ст. 72) и обязанностей (ст. 73). В сфере оказания принудительной помощи гражданам, согласно ст. 72 указанного акта медицинские работники имеют право на: создание надлежащих условий для выполнения своих должностных обязанностей; совершенствование своих профессиональных возможностей; страхование риска своей профессиональной ответственности.

Статья 73 анализируемого акта налагает следующие обязанности на медицинских работников: предоставлять медицинские услуги в соответствии со своей квалификацией и должностными обязанностями;

соблюдать врачебную тайну; назначать лекарственные препараты; осуществлять наблюдение за пациентами и т. п.

Важнейшим элементом совершенствования статуса врача является содержание ст. 74 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-Ф3, которая устанавливает перечень ограничений медицинского персонала при осуществлении ими профессиональной деятельности. Указанная статья от части может быть соотнесена с п. 2 ст. 575 ГК России^[47]. К примеру, медицинский персонал не имеет права получать какую-либо материальную помощь прежде всего от фармацевтических компаний и пациентов. Данные запреты направлены на устранение коррупционной составляющей во взаимоотношениях лечащего врача и фармацевтической организации.

В среде ученых-правоведов существует известное замечание по поводу слишком большой свободы медицинского персонала, выраженной наличием права врача отказаться от лечения пациента. В частности, Н. В. Путило справедливо отмечала, что получение согласия врача как юридически значимого факта для осуществления лечения пациента можно представить как чрезмерное отступление от публично-правовых основ регулирования отношений в сфере охраны здоровья граждан^[48]. Однако данное замечание не нашло своего отражения в действующем законодательстве. В качестве примера можно привести положения п. 1 ст. 70 Закона об охране здоровья, указывающие, что лечащий врач может быть выбран пациентом только в случае согласия врача, что также корреспондирует п. 1 ст. 21 указанного Закона. Такое правовое регулирование в дальнейшем может привести к необоснованным отказам в предоставлении медицинских услуг определенному кругу граждан, собственно, нивелируя и саму возможность выбора.

II. Помощь, связанная с недобровольной госпитализацией гражданина в медицинскую организацию (при наличии у гражданина психических расстройств, различных инфекционных заболеваний, наркомании и т. д.)^[49].

Компетенционный блок административно-правового статуса субъектов, оказывающих данную разновидность принудительной помощи, может быть характеризован полномочиями двух основных субъектов: органов внутренних дел (полиции) и их должностных лиц; органов здравоохранения и их работников.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»^[50] в рамках оказания указанного вида помощи на полицию возлагаются следующие обязанности:

• — разыскивать лиц, не желающих и уклоняющихся приходить принудительные меры медицинского характера, назначенных судом; лиц, уклоняющихся от назначенной судом принудительной госпитализации в психиатрический стационар^[51];
• — оказывать помощь медицинским организациям, выраженную в доставлении по решению суда лиц, уклоняющихся от лечения^[52];
• — совместно с медицинским организациям осуществлять наблюдение за лицами, страдающими психическими заболеваниями, больными алкоголизмом или наркоманией, представляющими опасность для окружающих^[26];
• — оказывать помощь медицинскому персоналу в осуществлении принудительной госпитализации лиц в медицинские стационары по решению суда, а также обеспечивать безопасность медицинского персонала при лечении указанных лиц^[26].

Перейдем к анализу правовых норм, закрепляющих основные полномочия медицинских работников (врача-психиатра, санитара и других специалистов из числа медицинского персонала) при оказании принудительной помощи лицам, страдающим психическими расстройствами.

Врач-психиатр или комиссия врачей-психиатров при оказании психиатрической помощи в недобровольном порядке в соответствии со ст. 20 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. № 3185−1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»^[55], обладает следующими правами: установление диагноза психического заболевания, принятие решения либо дача заключения для рассмотрения вопроса о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар.

Конституционный Суд Российской Федерации по поводу права врача о давать заключение при решении вопроса о недобровольной госпитализации разъясняет, что такое правовое регулирование служит одной из гарантий от необоснованной изоляции и лечения: принятие решения по указанным вопросам без участия квалифицированного медицинского работника, не имело бы разумной основы, на практике приводило бы к лишению психически больных граждан, регламентированного в ч. 1 ст. 41 Конституции России права на охрану здоровья. Понятие «исключительное право» трактуется так, что при отсутствии медиков невозможно решить вопрос о принудительной госпитализации гражданина^[56].

Положения ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», как указано в разъяснении Конституционного Суда России, соответствуют основным началам международного права в области защиты прав лиц, страдающих психическими расстройствами. В п. 1 принципа 16 Принципов защиты лиц, страдающих психическими заболеваниями и улучшения психиатрической помощи сказано, что любое лицо может быть госпитализировано в психиатрический стационар в качестве пациента недобровольно только при условии, если медицинский работник, имеющий соответствующую квалификацию в области психиатрии, установит целесообразность принудительной госпитализации^[26].

Стоит отметить, что обеспечение безопасности для пациентов в процессе их стационарного лечения является основной задачей медицинских работников соответствующего психиатрического стационара^[58]. Зачастую сама принудительная госпитализация вызвана в целях безопасности больного и окружающих. Действующим законодательством установлены следующие ограничения при приеме на работу в психиатрические стационары: возраст 18 лет и более, отсутствие психических заболеваний, хронического алкоголизма. Однако они зачастую не соблюдаются^[59].

Текучесть санитаров в психиатрических стационарах доходит до 30—40% в год и более. К тому же, дополнительными отрицательными факторами являются совместительство работы на должности санитара другими медицинскими работниками, например медсестрами^[60], низкий уровень оплаты труда и прочее. Безусловно, это приводит к снижению качества обслуживания и уровня безопасности^[61].

Так как в психиатрических учреждениях проходят лечение пациенты в обостренном состоянии психического здоровья, а также в состоянии беспомощности, логически напрашивается вывод, что количество таких пациентов, подвергнутых принудительной госпитализации, должно иметь весомый процент от общего числа пациентов^[62]. Но в ходе инспектирования психиатрических стационаров в России Независимой психиатрической ассоциацией получены совсем другие цифры. Сопоставив общее число пациентов в год и число принудительно госпитализированных пациентов, был рассчитан процент последних. Выяснилось, что в 51-й больнице (55%) данный показатель составляет менее 5%. Такой низкий процент наводит долю скепсиса на оценку объективности полученных результатов. Многие принудительно госпитализированные лица отмечают, что врачи часто прибегают к моральному давлению, запугиванию, что по судебному решению лечение может продлиться более шести месяцев.

Компетенционный блок статуса субъектов, оказывающих принудительную помощь гражданам, связанную с тушением пожаров и ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций может быть^[63] определен полномочиями основных субъектов, оказывающих данный вид принудительной помощи: МЧС России и их должностных лиц; органов внутренних дел (полиции) и их должностных лиц; органов местного самоуправления.

При тушении пожара и проведении аварийно-спасательных работ сотрудники МЧС России на основании ст. 22 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»^[64] уполномочены проводить мероприятия, направленные на обеспечение безопасности людей, спасение материальных ценностей, также проникать очаги возгорания, в том числе в квартиры граждан без их добровольного согласия.

Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийноспасательных службах и статусе спасателей»^[65] содержит правовые нормы, регламентирующие полномочия сотрудников МЧС России при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, связанные с оказанием принудительной помощи гражданам. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 12 указанного акта, руководители спасательных групп вправе самостоятельно принимать решения: об остановке работы учреждений, расположенных в зонах чрезвычайных ситуаций; о недопущении прохода граждан в зоны чрезвычайных ситуаций; об использовании средств связи, транспортных средств и иных материальных ценностей учреждений, расположенных в зонах чрезвычайных ситуаций и т. д.

Полномочия спасателей по оказанию принудительной помощи регламентируются ст. 25 и 27 Федерального закона от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»^[26]. Так, при осуществлении деятельности по ликвидации чрезвычайных ситуаций спасатели имеют право на: беспрепятственное проникновение в жилище граждан без их согласия в целях проведения работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; требовать от граждан, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, соблюдения соответствующих мер безопасности. Обязаны: находиться в готовности к участию в осуществлении деятельности по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, улучшать свою физическую, специальную, медицинскую, психологическую подготовку; осуществлять поиск пострадавших, проводить мероприятия по их спасению, оказывать им первую помощь и прочее.

Полномочия полиции при оказании данного вида принудительной помощи регламентирует п. 7 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»^[50], согласно которому сотрудники полиции обязаны: проводить неотложные мероприятия, направленные на спасение граждан, охрану имущества, оставшегося без присмотра; оказывать помощь и содействие спасательным службам по обеспечению бесперебойной работы в условиях чрезвычайных ситуаций.

Обратим внимание на то, что сотрудники психологической службы органов внутренних дел, имеющиеся в каждом территориальном органе внутренних дел, не участвуют в мероприятиях по оказанию принудительной помощи гражданам. Вместе с тем в определенных случаях их участие могло бы существенно повысить эффективность помощи. Кроме того, сотрудники органов внутренних дел (полиции) не обучаются действиям в ситуациях, когда гражданам, нуждающимся в помощи, необходима психологическая поддержка.

Полномочия психолога ОВД сводятся лишь к обеспечению моральнопсихологического климата в коллективе сотрудников полиции, а также членов их семей. В должностной инструкции психолога органов внутренних дел работа с гражданами отмечается лишь следующими аспектами: психолог составляет психологический портрет обвиняемого, как участника уголовного судопроизводства; разрабатывает сценарий общения с преступниками. Однако участие психолога в работе с несовершеннолетними, помещенными в ЦВСНП, в психологической реабилитации лиц, злоупотребляющих алкоголем, с лицами, склонными к суициду и в других случаях, когда полиция оказывает помощь гражданам, могло бы существенно повысить эффективность оказания принудительной помощи.

МЧС России имеет иной подход к психологическому обеспечению оказания принудительной помощи. Так, в Приказе МЧС России от 20 сентября 2011 г. № 525 «Об утверждении Порядка оказания экстренной психологической помощи пострадавшему населению в зонах чрезвычайных ситуаций и при пожарах»^[68] указано, что основной задачей психологической службы, помимо обеспечения морально-психологического климата внутри коллектива сотрудников, является обеспечение психологической поддержки гражданам, оказавшимся в тяжелой жизненной ситуации, в том числе, склонным к суициду.

В связи с этим, на наш взгляд, назрела необходимость внесения изменений в должностную инструкцию психолога органов внутренних дел, направленных на установление обязанности осуществлять психологическую поддержку мероприятий по оказанию принудительной помощи гражданам.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

• 1. В реализации института принудительной помощи задействованы сотрудники органов внутренних дел (полиции), МЧС России и работники медицинских организаций.
• 2. Целевой блок элементов их статусов характеризуется единством цели — реализация социальной функции государства по защите прав и свобод человека и гражданина общими задачами — обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, выявление лиц, нуждающихся в оказании принудительной помощи; обеспечение безопасности лиц, которым оказывается принудительная помощь, и окружающих; обеспечение социальной и психологической поддержки лиц, которым была оказана принудительная помощь; общей функцией — функцией оказания принудительной помощи.
• 3. Содержание структурно-организационного блока элементов статусов рассматриваемых субъектов существенно различается. Если сотрудники органов внутренних дел (полиции) и МЧС России наделяются специальным статусом, получают специальные звания, повышенное денежное содержание, государственные гарантии, включая страхование жизни и здоровья, то работники медицинских организаций таких преимуществ лишены. Установлено, что системные связи между субъектами института принудительной помощи крайне слабы.
• 4. Обоснована возможность вовлечения в деятельность по оказанию принудительной помощи гражданам, оказавшимся в беспомощном угрожающем их жизни и здоровью положении по причине опьянения, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на конкурсной основе, что позволит заполнить вакуум, образовавшийся после упразднения вытрезвителей;
• 5. Компетенционный блок элементов остается наименее урегулированным. Необходима детальная регламентация оснований, порядка и пределов реализации сотрудниками органов внутренних дел, МЧС

России и, особенно, медицинскими работниками своих полномочий по осуществлению мер административного принуждения. Нормы, регулирующие статус субъектов, уполномоченных оказывать принудительную помощь, расположены в правовом массиве беспорядочно и содержат ряд недостатков правового регулирования, нуждающихся в корректировке.

• [1] См., напр.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.: Юридическаялитература, 1972. С. 81; Бахрах Д. Н. Система субъектов советского административногоправа // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 41; Салищева Н. Г. Гражданини административная юрисдикция в СССР. М.: Юридическая литература, 1970. С. 19;Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: автореф. дис. … д. ю.н. М., 1958. С. 19; Смирнов Л. В. Административно-правовой статус сотрудника милиции: дис. … к. ю. н. М., 1996 С. 17; Черникова И. В. Административно-правовой статусподразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности: дис. … к. ю. н. М., 2006. С. 84.
• [2] Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник для вузов. М.: Статут, 2000. С. 177; Шергин А. П. Административная юрисдикция. М.: Юридическая литература, 1979. С. 70; Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: монография. М., 1999. С. 40.
• [3] Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 15.01.2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // «Собрание законодательства РФ». 07.03.2011. № 10. Ст. 1334.
• [4] Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 25.06.2012. № 26. Ст. 3526.
• [5] Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 868 (ред. от 13.11.2012) «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным // „Собрание законодательства РФ“. 12.07.2004. № 28. Ст. 2882.
• [6] Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 323 (ред. от 19.06.2012)"Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения» // «Собрание законодательства РФ». 12.07.2004. № 28. Ст. 2900.
• [7] Постановление Правительства РФ от 11.04.2005 № 206 (ред. от 19.06.2012) «О Федеральном медико-биологическом агентстве» // Российская газета. № 84. 22.04.2005.
• [8] «Собрание законодательства РФ». 01.10.2007. № 40. Ст. 4717.
• [9] Бачило И. Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М.: Статут, 1998. С. 24.
• [10] Василенко Г. Н., Сизов И. Ю. К вопросу о правовой регламентации статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Обеспечениеобщественной безопасности и противодействие преступности: задачи, проблемы и перспективы / Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 2017. С. 177.
• [11] См.: Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 15.01.2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // Собрание законодательства РФ.07.03.2011. № 10. Ст. 1334.
• [12] Собрание законодательства РФ. 07.03.2011. № 10. Ст. 1335.
• [13] Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 868 (ред. от 13.11.2012) «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным» // Собрание законодательства РФ. 12.07.2004. № 28. Ст. 2882.
• [14] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". № 43, 25.10.2004.
• [15] Постановление Правительства РФ от 31.05.2012 № 533 (ред. от 28.12.2012) «О некоторых вопросах организации деятельности Министерства здравоохранения РоссийскойФедерации, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и Федеральногомедико-биологического агентства» // Собрание законодательства РФ. 04.06.2012. № 23.Ст. 3027.
• [16] Собрание законодательства РФ. 25.06.2012. № 26. Ст. 3526.
• [17] Собрание законодательства РФ. № 11, 15.03.2004. Ст. 945.
• [18] Так, УК России содержит ст. 237 «Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей». Ст. 140 «Отказ в предоставлении гражданам информации». КоАП РФ также содержит статьи, в определенной степени направленные на обеспечение открытости деятельности органов власти. Федеральный законот 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельностигосударственных органов и органов местного самоуправления» призван способствоватьповышению уровня обеспечения граждан услугами в сфере здравоохранения.
• [19] Российская газета. № 286, 24.12.2004.
• [20] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.№ 11, 15.03.2010.
• [21] Шурухнова Д. Н., Муратов А. А. Перспективы развития регионального административно-деликтного законодательства. Актуальные проблемы административногои административно-процессуального права сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвящённой 70-летию доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, заслуженного юриста Российской Федерации Аврутина Юрия Ефремовича: в 3 частях. 2017. С. 131.
• [22] Ведомости СНД и ВС РФ. 20.08.1992. № 33. Ст. 1913.
• [23] Официальный сайт Государственной думы Российской Федерации. Стенограммазаседания 22 мая 2012 г. [Электронный ресурс] URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/3643/ (Дата обращения: 15 июля 2012 г.).
• [24] Стенографический отчет о встрече с руководящим составом Министерства внутренних дел. [Электронный ресурс] URL: http://www.kremHN2.ru/ transcripts/13176(Дата обращения: 15 сентября 2012 г.).
• [25] Официальный сайт Министерства здравоохранения Российской Федерации. Электронный ресурс] URL: http://www.minzdravsoc.ru/health/med-service/175.14/октября/2011// (Дата обращения: 20 октября 2012 г.).
• [26] См.: там же.
• [27] Официальный сайт Министерства здравоохранения Российской Федерации. Электронный ресурс] URL: http://www.minzdravsoc.ru/health/med-service/175.14/октября/2011// (Дата обращения: 20 октября 2012 г.).
• [28] По данным МЧС России: за зимний период 2010—2011 гг. было зафиксировано 1500 случаев гибели от сильных морозов, за зимний период 2011—2012 гг. количество таких случаев возросло до 3361, в 90% случаев к гибели от сильных морозов привелозлоупотребление спиртными напитками. Всего за медицинской помощью в результатеобморожения за зимний период 2011—2012 гг. обратилось свыше 100 тысяч человек. Официальный сайт МЧС России [Электронный ресурс] URL: http://www.mchs.gov.ru/stats/index.php?SECTION_ID=253 (Дата обращения: 18 октября 2012 г.).
• [29] Официальный сайт МВД России. [Электронный ресурс] URL: http://www. mvd.ru/mvd/documents/expprojects/show_100 129 (Дата обращения: 30 ноября 2012 г.).
• [30] Российская газета. № 256, 31.12.2001.
• [31] Якимов А. Ю. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и егореализация). М.: Изд-во ВНИИ МВД России, 1996. С. 35.
• [32] Шергин А. П. Административная юрисдикция. М.: Юридическая литература, 1979. С. 67.
• [33] См.: Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 37.
• [34] Сергеев С. А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольнонадзорных правоотношений: дис. … к. ю. н. М., 2007. С. 117.
• [35] См.: Петухов П. А. Административный процесс в юрисдикционной деятельностиорганов советского государственного управления: автореф. дис… к. ю. н. Л., 1981. С. 16;Застрожная О. К. Советский административный процесс: учеб, пособие. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1985. С. 22; Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 38.
• [36] Собрание законодательства РФ. 14.02.2011. № 7. Ст. 900.
• [37] См.: п. 3 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции».
• [38] См.: п. 5 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции».
• [39] См.: п. 13 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции».
• [40] См.: п. 14 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции».
• [41] См.: там же.
• [42] См.: п. 37 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции».
• [43] См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 265.
• [44] Риффель А. В. Юридические аспекты реализации прав врача // Закон и право. 2006.№ 12 (40). С. 15—17.
• [45] Риффель А. В. Административно-правовой статус врача в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 45.
• [46] Собрание законодательства РФ. 28.11.2011. № 48. Ст. 6724.
• [47] Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. № 5. Ст. 410.
• [48] См.: Путило Н. В. Охрана здоровья граждан в контексте правовых проблем. //Журнал российского права, 2007. С. 14.
• [49] См.: п. 12, п. 35 ч.1 ст. 12 ФЗ «О полиции»; ст. 29 Закона России от 2.07.1992№ 3185−1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», ч.2 ст. 10 Федерального закона от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», ч. 3 ст. 54 Федерального закона от 08.01.1998№ 3-Ф3 «О наркотических средствах и психотропных веществах», ст. 9 Федеральногозакона от 30.03.1995 № 38-Ф3 «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».
• [50] Парламентская газета. № 7, 11—17.02.2011.
• [51] См.: п. 12 ч.1 ст. 12 ФЗ «О полиции».
• [52] См.: п. 35 ч.1 ст. 12 ФЗ «О полиции».
• [53] См.: там же.
• [54] См.: там же.
• [55] Определение Конституционного Суда РФ от 03.11.2009 № 1366−0-0 «Об отказев принятии к рассмотрению жалобы гражданки Загидулиной Зельфруз Карибулловнына нарушение ее конституционных прав положениями Закона Российской Федерации"О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // «Вестник КонституционногоСуда РФ», № 2, 2010.
• [56] Приняты Генеральной Ассамблеей ООН 46/119 17 декабря 1991 г.
• [57] См.: там же.
• [58] Пункт 6 ч. 1 ст. 39 Закона России от 02.07.1992 № 3185−1 (ред. от 21.11.2011)"О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" // ВедомостиСНД и ВС РФ. 20.08.1992. № 33. Ст. 1913.
• [59] По данным мониторинга деятельности психиатрических учреждений, в лучшемслучае отбор происходит на основе справки из психоневрологичекого (ПНД) и наркологического (НД) диспансеров об отсутствии противопоказаний к работе (например, в ПБ № 13 г. Москва), в худшем — стараясь заполнить вакансии, принимают на работулиц с судимостью, страдающих алкоголизмом. В результате возникают ситуации, когдамладший персонал психиатрических стационаров становится источником опасностидля пациентов.
• [60] Например, в Московской ПБ № 13 штат укомплектован санитарами лишь на 28%, но при этом заняты 96% ставок младшего персонала. В некоторых больницах (Костромская областная ПБ (с. Никольское), Краснодарская городская ПБ, Московская областнаяПБ № 2 и другие) санитарские обязанности по совместительству исполняют медицинские сестры.
• [61] В Московской областной ПБ № 2, например, в женском отделении на 120 человекночью остается только две медсестры — ни одного санитара.
• [62] По опыту других стран, он может приближаться к 15—20% всех пациентов.
• [63] См.: ст. 22 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»; ч. 6 ст. 14 Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»; п. 7 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции».
• [64] Российская газета. № 3, 05.01.1995.
• [65] Российская газета. № 169, 31.08.1995.
• [66] См.: там же.
• [67] Парламентская газета. № 7, 11—17.02.2011.
• [68] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". № 47, 21.11.2011.