Правовое регулирование государственной тайны

Защита государственной тайны имеет большое значение для любого государства, поскольку утечка или разглашение относимых к ней сведений представляет собой реальную угрозу национальной безопасности и может негативно повлиять на положение государства в сфере международной политики и мировой экономики. Закон о государственной тайне определяет государственную тайну как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативноразыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Закон о государственной тайне содержит перечень сведений, составляющих государственную тайну, к которым относятся:

• 1) сведения в военной области. В частности, сведения о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, развертыванию Вооруженных Сил РФ; о направлениях развития вооружения и военной техники, об утилизации ядерных боеприпасов, о режимных и особо важных объектах, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения;
• 2) сведения в области экономики, науки и техники. В частности, сведения о запасах стратегических видов сырья, материалов и полезных ископаемых; об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства; о силах и средствах гражданской обороны; об объемах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа; о выпуске и поставках вооружения; о разработчиках или об изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции. Перечень также включает в себя сведения о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;
• 3) сведения в области внешней политики и экономики. В частности, сведения о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства; о финансовой политике в отношении иностранных государств, а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-разыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму и в области обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты. В частности, сведения о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах такой деятельности; о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-разыскную деятельность; о методах и средствах защиты секретной информации; о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации.

В соответствии с ч. 4 ст. 29 Конституции РФ перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. При этом следует отметить, что закрепленный в Законе о государственной тайне перечень охватывает значительный массив сведений и является исчерпывающим только в отношении тех областей, которые являются особо значимыми для государства, в которых присутствует государственный интерес. Для того чтобы реализовать положения ст. 5 Закона о государственной тайне, требуется дополнительная конкретизация.

В то же время, как уже указывалось, Закон о государственной тайне содержит и другой перечень сведений, а именно тех сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне и последующему засекречиванию. Согласно ст. 7 Закона о государственной тайне не могут засекречиваться сведения:

• — о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
• — о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
• — о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
• — о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
• — о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
• — о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
• — о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Из приведенного перечня отнюдь не следует, что только эти сведения и являются открытыми, а все остальные закрыты завесой секретности. Напротив, все остальные сведения также являются открытыми, если только они не содержат информации, отнесенной к государственной либо иной специально охраняемой законом тайне.

На практике нередко возникают споры о том, каков должен быть режим информации, которая по своей тематике одновременно подпадает под действие ст. 5 и 7 Закона о государственной тайне. Простой и наглядный пример: можно ли считать секретной информацию об аварии атомной подводной лодки, в результате чего произошло радиационное заражение окружающей среды. С одной стороны, такая информация должна быть признана секретной, поскольку содержит сведения «о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения» (п. 1 ст. 5). С другой стороны, она не может быть засекречена, поскольку содержит сведения «о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан» (абз. 2 ч. 1 ст. 7). Нельзя не учитывать, что сокрытие или искажение информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей, либо для окружающей среды, является уголовно наказуемым деянием (ст. 237 УК РФ).

Сопоставление формулировок ст. 5 и 7 Закона о государственной тайне позволяет предложить следующее разрешение подобных коллизий. Статья 5 содержит перечень сведений, которые «государственную тайну составляют», ст. 7 — перечень сведений, которые «не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию». Поскольку все, что не подпадает под действие ст. 5, не является секретным, постольку ст. 7 на эту сферу также не распространяется. Следовательно, при решении вопроса об обоснованности засекречивания конкретных сведений следует не только исходить из соображений целесообразности (ч. 4 ст. 6 рассматриваемого закона), но и учитывать изъятия из положений ст. 5, установленные ст. 7 (рис. 5.1).

Рис. 5.1.

Применим теперь изложенные выше рассуждения к нашему примеру. По всем правилам логики мы должны прийти к следующему выводу: сведения «о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения» составляют государственную тайну только постольку, поскольку не содержат информации «о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан». И наоборот: сведения «о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан» не могут быть засекречены, даже если касаются «ядерных энергетических и специальных физических установок оборонного значения». Таким образом, проблема состоит исключительно в отделении секретной информации от той, которая не может быть засекречена.

Сходная проблема возникает при сопоставлении ст. 7 Закона о государственной тайне со ст. 13 Федерального закона от 21.11.2011 № 323- ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». С одной стороны, «сведения о состоянии здоровья высших должностных лиц» страны не подлежат засекречиванию, а с другой — составляют врачебную тайну. В соответствии с названным федеральным законом такая информация может быть предоставлена без согласия гражданина или его законного представителя, в частности: 1) в целях обследования и лечения гражданина, не способного из-за своего состояния выразить свою волю; 2) при угрозе распространения инфекционных заболеваний, массовых отравлений и поражений; 3) по запросу органов дознания и следствия, прокурора и суда в связи с проведением расследования или судебным разбирательством; 4) в случае оказания помощи несовершеннолетнему в возрасте до 15 лет для информирования его родителей или законных представителей; 5) при наличии оснований, позволяющих полагать, что вред здоровью гражданина причинен в результате противоправных действий.

Отсюда следует, что информация о состоянии здоровья высших должностных лиц, хотя и не подлежит засекречиванию, но фактически может предоставляться только с их согласия или с согласия их законных представителей. Истории с избранием тяжело больных Франсуа Миттерана и Бориса Ельцина на второй президентский срок показывают, как легко скрыть от избирателей истинное состояние здоровья кандидатов на первую роль в государстве. Вот почему целесообразно внести поправки в ст. 13 указанного федерального закона, предусмотрев как минимум обязательность представления сведений о состоянии здоровья высших должностных лиц по запросу Государственной Думы РФ.

Всякое ограничение права человека на информацию должно быть соразмерно конституционно признаваемым целям такого ограничения. Отсюда следует, что «в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать такие способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту». Определяя средства защиты государственных интересов, законодатель «должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод»^[1].

Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание, под которым понимается введение ограничений на их распространение и на доступ к их носителям, должны осуществляться в соответствии со следующими принципами: принципом законности, принципом обоснованности и принципом своевременности (ст. 6 Закона о государственной тайне). Соблюдение принципа законности в данном случае означает соответствие засекречиваемых сведений положениям ст. 5 и 7 Закона о государственной тайне и законодательству РФ о государственной тайне. Принцип обоснованности заключается в установлении путем экспертной оценки целесообразности засекречивания конкретных сведений, вероятных экономических и иных последствий этого акта, исходя из баланса жизненно важных интересов государства, общества и граждан с учетом приоритета прав и свобод человека и гражданина. Принцип своевременности означает установление ограничений на распространение засекреченных сведений с момента их получения (разработки) или заблаговременно.

Закон о государственной тайне различает, во-первых, порядок отнесения сведений к государственной тайне и, во-вторых, порядок засекречивания сведений и их носителей.

В соответствии с установленным Законом о государственной тайне перечнем сведений, составляющих государственную тайну, уполномоченные руководители органов государственной власти вносят свои предложения в межведомственную комиссию по защите государственной тайны. Уполномоченные лица несут персональную ответственность за принятые ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к государственной тайне. На основании полученных предложений и руководствуясь перечнем сведений, составляющих государственную тайну, комиссия формирует перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, который утверждается Президентом РФ. Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» был впервые издан в 1995 г. и с тех пор регулярно, в среднем каждые два года, обновляется^[2].

Степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения указанных сведений. Порядок определения размеров ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения сведений, составляющих государственную тайну, и правила отнесения указанных сведений к той или иной степени секретности устанавливаются Правительством РФ^[3].

Важным элементом защиты государственной тайны являет организация допуска к засекреченным сведениям. Прежде всего речь идет о должностных лицах и гражданах, допуск которых осуществляется в добровольном порядке и предусматривает получение определенных социальных льгот, но требует принятия на себя серьезных обязательств, касающихся нераспространения доверенных им сведений, составляющих государственную тайну, согласия на частичные и временные ограничения их прав, письменного согласия на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий (ст. 21 Закона о государственной тайне).

Порядок допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне устанавливается Правительством РФ^[4]. Отдельному регулированию подлежит допуск предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Применительно к данной категории субъектов необходимым элементом для допуска служит лицензия на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности. Лицензия на проведение указанных работ выдается на основании результатов специальной экспертизы предприятия, учреждения и организации и государственной аттестации их руководителей, ответственных за защиту сведений, составляющих государственную тайну. Порядок выдачи лицензий регулируется на уровне подзаконных актов^[5].

Согласно ст. 15 Закона о государственной тайне граждане и юридические лица вправе обжаловать в суд решения о засекречивании, а также обращаться в органы государственной власти, на предприятия, в учреждения, организации, в том числе в государственные архивы, с запросами о рассекречивании сведений. Эти запросы подлежат рассмотрению в трехмесячный срок. Уклонение должностных лиц от рассмотрения запроса по существу влечет административную или дисциплинарную ответственность.

За нарушение законодательства РФ о государственной тайне предусмотрена уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность. Для привлечения к ответственности соответствующих должностных лиц и граждан в установленном порядке должны быть подготовлены экспертные заключения об отнесении незаконно распространенных сведений к сведениям, составляющим государственную тайну.

Должностные лица и граждане могут быть привлечены к уголовной ответственности за нарушение законодательства РФ о государственной тайне в случае совершения ими преступлений, предусмотренных УК РФ. Наиболее тяжкими преступлениями являются государственная измена (ст. 275 УК РФ) и шпионаж (ст. 276 УК РФ). Государственная измена, включает в себя выдачу иностранному государству, международной либо иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну, доверенную лицу или ставшую известной ему по службе, работе, учебе или в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Шпионаж, согласно УК РФ, заключается прежде всего в передаче, собирании, похищении или хранении в целях передачи иностранному государству, международной либо иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну.

Статья 283 УК РФ предусматривает ответственность за разглашение государственной тайны лицом, которому она была доверена или стала известна по службе, работе, учебе или в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ, если эти сведения стали достоянием других лиц, при отсутствии признаков государственной измены или шпионажа. В результате разглашения сведения, составляющие государственную тайну, становятся известны третьим лицам. От государственной измены, как и от шпионажа, умышленное разглашение сведений, составляющих государственную тайну, отличается мотивами и целями содеянного. Уголовная ответственность следует также за получение сведений, составляющих государственную тайну, путем похищения, обмана, шантажа, принуждения, угрозы применения насилия либо иным незаконным способом (ст. 283.1 УК РФ) и за утрату документов, содержащих государственную тайну (ст. 284 УК РФ).

Занятие без соответствующей лицензии деятельностью, связанной с использованием и защитой информации, составляющей государственную тайну, созданием средств, предназначенных для защиты информации, составляющей государственную тайну, осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите информации, составляющей государственную тайну, влечет за собой административную ответственность (ст. 13.13 КоАП РФ).

Дисциплинарная ответственность за нарушение законодательства РФ о государственной тайне заключается прежде всего в прекращении допуска должностного лица или гражданина к государственной тайне. Например, работодатель вправе уволить работника за разглашение охраняемой законом тайны, в том числе государственной, ставшей известной работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей (подп. «в» п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ).

• [1] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана».
• [2] См.: Указ Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне».
• [3] См.: Постановление Правительства РФ от 04.09.1995 № 870 «Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степенямсекретности».
• [4] См.: Постановление Правительства РФ от 06.02.2010 № 63 «Об утвержденииИнструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерациик государственной тайне».
• [5] См.: Постановление Правительства РФ от 15.04.1995 № 333 «О лицензированиидеятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанныхс использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средствзащиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услугпо защите государственной тайны».