Политико-административное управление: теоретические подходы, модели и институты

Проблема соотношения политики и управления в современной политической и административной науке

Соотношение политики и управления в современных теоретических моделях

Соотношение политики и управления всегда было одной из ключевых тем как политологии, так и науки государственного управления, называемой также административной наукой. Это отражало реальный процесс организации и деятельности политических и административных структур, их место в политической системе общества. В основе проблемы соотношения политики и управления лежит разделение и взаимодействие властей, различие присущих им функций, а также противопоставление политики как искусства и управления как технологии.

Изначально наука государственного управления (главным образом, американская) находилась под влиянием проблемы дихотомии политики/управления, которая была обозначена Вудро Вильсоном еще в начале формирования этой отрасли знания. Но скоро жесткое противопоставление этих двух сфер деятельности было поставлено под сомнение, поскольку сама идея разделения политики и управления пришла в противоречие с современным состоянием дел, когда правительство все более и более влияет на процесс формирования политического курса и законотворческую инициативу, расширяя сферу своей компетенции. В то же время в широко известной книге Дуайта Уалдо «Административное государство» отмечается, что дихотомия политика/управление все еще остается существенной характеристикой ведущихся в США споров о сущности государственного управления. Устойчивые позиции, по мнению этого автора, занимает формула «политика — администрация», смысл которой состоит в том, что деятельность государства разделена на две части — решение и исполнение; при этом исполнение (администрация) может быть предметом научного исследования, базирующегося на поиске фактов, развитии предшествующего знания, прагматизме. Представление о том, что существуют «принципы», научно и этически обоснованные, которые могут быть раскрыты в ходе научного анализа, является ортодоксальным для США символом веры. И люди, изучающие государственное управление, в целом остаются при мнении, что слегка подправленные ценности и практика американского бизнеса могут быть приняты для управления государством.

В последние годы эта проблема рассматривается в контексте новых методологических споров между либералами и их оппонентами, сторонниками и противниками рыночных методов государственного управления, озабоченными поиском новой гражданской этики. Попробуем рассмотреть проблему соотношения политики и государственного управления в рамках трех основных теоретических моделей: теории нового государственного управления, теории политических сетей и «теории руководства».

Новое государственное управление (государственный менеджмент) возникло в 1980—90-х гг. в качестве как теоретической основы проводившихся тогда административных реформ, так и отражения происходивших в этой сфере изменений. Одной из самых популярных по этой проблеме является опубликованная Дэвидом Осборном и Тэдом Гэблером книга «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор». В книге раскрываются те десять принципов, на которых основывается новая теоретическая модель:

• 1) в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции;
• 2) в большей степени предоставлять потребителям возможность выбора, чем обслуживать их;
• 3) предоставлять услуги на основе конкуренции;
• 4) управлять скорее постановкой задач, чем определением правил;
• 5) вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения;
• 6) всемерно ориентироваться на потребителя;
• 7) поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не их бюрократическую трату;
• 8) предпочитать профилактику лечению;
• 9) осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур;
• 10) добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий.

В книге Осборна и Гэблера для описания данной управленческой модели используется термин «предпринимательское управление». Предприниматель, пишут авторы, использует ресурсы новыми способами для того, чтобы максимизировать производительность и эффективность.

Как уже отмечалось, традиционно государственное управление строилось на предпосылке разделения политики и управления. Считалось, что определение основных целей и задач государства, его политической стратегии относится к функциям политических органов государства, т. е. представительных органов и главы государства, хотя значимость политических функций главы государства зависит, как известно, от формы государственного правления. Решение задач в рамках избранной политической стратегии должно осуществляться органами государственного управления.

В реальности всегда существовала проблема ограничения государственного управления собственно исполнительскими функциями в силу того, что органы государственного управления, бюрократия активно влияли на политику. Однако основная задача формирования и функционирования органов государства все-таки строилась на принципах разделения политики и управления. Новое государственное управление (менеджмент) в этом отношении отличается от классической теории государственно-административного управления. Хотя внешне новая концепция предстает как неполитическая, ее содержание имеет явно политические основания. И вот почему.

Во-первых, теоретически новое государственное управление стремится избегать дихотомии политика/управление. Хотя в 1980—90-е гг. центр изучения и преподавания государственного управления переместился от кафедр политической науки к кафедрам и школам менеджмента, значение политического начала в новой теории даже усиливается. В своем радикальном варианте эта теория затрагивает всю политическую систему как систему управления публичными делами. Ее фундаментальной предпосылкой выступает суждение о неэффективности всей современной политической системы.

Во-вторых, новое государственное управление интересуется скорее инициативным осуществлением публичной (т. е. государственной) политики, чем просто нормативной организацией исполнения ее целей. «Аспектом рыночного видения государства, — подчеркивает известный теоретик Гай Петерс, — является концептуализация способа, которым публичная политика осуществляется, в особенности роли карьерных государственных служащих в осуществлении политики». В этом отношении государственная администрация в целом, чиновничество рассматриваются не как простые исполнители выработанных политиками решений, а как участники принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Вытекающая отсюда политизация государственной службы ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентации общественного интереса в его функционировании. Политическая нейтральность бюрократически организованного управления этой проблемы не решает.

В-третьих, наиболее популярным термином-концептом нового государственного управления, с помощью которого, по мнению его разработчиков, решается проблема дихотомии политики/управления, является понятие «руководство». Оно часто заменяет такие термины, как администрирование, управление. Именно «руководство» является понятием, посредством которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента. Осборн и Гэблер подчеркивают, что их книга «о руководстве, а не о политике». Это понятие лежит в основе понимания специфики предпринимательской модели государственного управления, но оно же отражает политический характер последнего. Прав Джордж Фредериксон, утверждающий, что любой серьезный исследователь управления государством, или публичной администрации, вероятно, сказал бы, что трудно, если не невозможно оторвать политику от руководства.

В-четвертых, политический аспект в концепции нового государственного управления выражается и в том, что преимущественное внимание обращается на политическую роль высших административных чиновников. Они привлекают внимание даже большее, чем бюрократия или бюрократическая организация в целом. Традиционно государственное управление подобно его эквиваленту в частном секторе было посвящено, писал Дональд Кеттл, «организации как единице анализа; как она структурирована, какие процессы осуществляют администраторы и какие проблемы они решают; как в целом процесс может осуществляться более действенно». Но теория нового государственного управления, напротив, высвечивает роль высших административных лидеров — таких политических назначенцев, как министры, руководители агентств, комитетов, управлений. Как свидетельствует Фредериксон, в движении за переосмысление управления государством «избираемые руководители исполнительной власти и уполномоченные государственные служащие вовлечены в „руление“, в постановку „миссионерских целей“ и в получение „результатов“». Подобные трансформации свидетельствуют о частичном переходе власти в руки избираемых или уполномоченных высшей политической властью управленцев.

Новой теоретической моделью исследования государственного управления стало построение, в основе которого лежит понятие «политическая сеть». Статус нового направления, несмотря на его влиятельность, до сих пор не определен. Одни говорят о том, что использование понятия «политическая сеть» лишь формирует некоторый исследовательский инструментальный подход к изучению государственного управления; другие наделяют его статусом концепции, третьи пишут о разработанной новой теории государственного управления. Несмотря на различия этих оценочных суждений, следует сказать, что это исследовательское направление набирает вес, становится все более и более оснащенным собственным концептуальным аппаратом, все чаще используется для анализа политики и управления, приобретая свою философию.

Концепция политических сетей стартовала с той же основной идеи, что и новое государственное управление: современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей; есть настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств. Как подчеркивает исследовательница Таня Берцель, в производстве общественных благ государство все больше зависит от других акторов и субсистем. В этой ситуации взаимозависимости общественных и частных акторов ни бюрократическая иерархия, ни рынок не являются эффективными структурами для координации интересов и ресурсов, включенных в процесс производства политических решений. Как результат, доминантной моделью управления становятся «политические сети».

Сетевой подход к государственному управлению является не только отражением тех споров, которые ведутся между представителями различных управленческих теорий, но и ответом на изменения условий, в которых осуществляется управление общественными делами. Экология публичного управления за последние десятилетия существенно изменилась, что заставляет искать новые модели управления помимо рыночных и иерархических, административных. Возросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, усилившееся влияние международного фактора на внутреннюю политику государств, информатизация общества, падение доверия населения к центральным органам управления — это и многое другое привело к пересмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном управлении, получившем название «неотейлоризм».

Теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Новое государственное управление объявляло о своем безразличии к политике. Подход к государственному управлению с позиций политических сетей, напротив, проявляет интерес к политической сцене. Защитники нового политико-государственного управления доказывают, что их видение проблемы включает больше ответственности (чем подход к управлению с позиции государственной бюрократии), так как утверждает, что индивид, занятый в сфере государственной службы, должен обладать большими полномочиями и нести большую ответственность перед потребителем.

Концепция политических сетей включает в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Многими исследователями подчеркивается ее несомненная связь с политической наукой, а внутри нее — с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической линии. Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики:

• 1) в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики утверждается, что государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений;
• 2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике государственные структуры рассматриваются в качестве «сочлененных» с другими агентами политики, вынужденных вступать с ними в обмен своими ресурсами;
• 3) в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления — «руководство», общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства» или «руководство без правительства».

Политика в новой концепции предстает в своем исходном смысле — как взаимодействие равных участников в процессе принятия решений, касающихся общественных дел. В этом отношении концепция политических сетей меняет сфокусированные на государстве представления о политической деятельности, свойственные эпохе господства централизованного национального государства. Ассоциации гражданского общества не просто влияют на политику или участвуют в работе представительных органов власти. Они включаются в механизм принятия политических решений в качестве самостоятельных акторов, не перекладывающих ответственность на государственные структуры, а разделяющих вместе с ними груз решения общественных проблем.

Наиболее ярко проблема соотношения политики и управления выражается в используемом этой концепцией понятии «governance». Английское слово «governance» непросто поддается однозначному переводу на русский язык. Это — «руление», «управление на высших уровнях организации», «руководство», «общее управление», «политическое управление», «регулирование». Конечно, все значения данного термина связаны друг с другом, но это слово обладает и более широкой коннотацией, если его использовать, как часто делают, в ряду с другими терминами, например, рынком и иерархией как двумя способами координации взаимодействий. Мы используем это слово в значении общего политического управления, т. е. руководства, которое включает многие другие толкования термина.

Понятие «руководство» в современной науке государственного (шире — публичного) управления приобретает концептуальное значение. Некоторые исследователи ставят «руководство» в качестве самостоятельной концепции наряду с государственным менеджментом, институциональной концепцией управления и концепцией политических сетей, хотя и подчеркивают ее несомненную связь с двумя последними теоретическими движениями. Вместе с тем именно в концепции политических сетей выделяется самостоятельная школа (по преимуществу немецкая), которая описывает ее концептуальную особенность через понятие «governance». Многие сторонники теории политических сетей используют это понятие для характеристики процесса налаживания отношении между участниками сетей и принятия политических решений.

Перспектива использования понятия «руководство» для описания новой ситуации в государственном управлении делает теорию последнего непосредственно связанной с политической наукой. По преимуществу концепция руководства является политологической концепцией и в определенной мере восстанавливает значение теории государственного управления в политической науке. Государственное управление предстает здесь не столько исполнительской функцией государства, очень отдаленно связанной с непосредственным общественным влиянием, сколько одним из субъектов общественно-политического процесса по выработке согласованного политического решения совместно со структурами гражданского общества. «Современное управление характеризуется системами принятия решений, в которых территориальные и функциональные дифференциации преобразуют эффективную организацию разрешения проблем в набор субсистемных акторов со специальными задачами и ограниченной компетенцией и ресурсами», — пишут Кеннет Хенф и Лоренц О’Туул. Следовательно, для государственного управления эта особенность выражается во включении в процесс принятия решений внешних общественных и частных акторов, а значит, в развитии отношений общественной коммуникации, дискурса, договора. Термин «руководство» подразумевает конфигурацию отдельных, но взаимосвязанных элементов — статутов, политических мандатов, организационных, финансовых и программных структур, административных правил и директив, институциональных правил и норм, — которые в комбинации определяют цели и средства государственно-управленческой деятельности. Любая конкретная взаимосвязь в определенной сфере политики (например, экологической), внутри особой юрисдикции (например, субъект федерации или город), в особой управленческой структуре или организационной отрасли является результатом динамического процесса, который может определяться как «логика руководства». Этот процесс связывает ценности и интересы граждан, законодательные ограничения, исполнительные и организационные структуры и роли, а также юридический надзор способом, который предполагает взаимоотношения, значительно влияющие на эффективность деятельности. Фактически «руководство» отличается и от простого администрирования (когда источником политических решений выступает политическая верхушка иерархической лестницы государственной власти и управления, а общественные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс), и от рыночной модели государственного управления (с ее акцентом на торговой сделке, в которой каждый участник пытается максимизировать свой особый интерес). «Руководство» осуществляется организацией переговоров между государственными и негосударственными структурами с целью определения взаимного интереса и налаживания совместных усилий, следовательно, для принятия политического решения, удовлетворяющего все стороны соглашения. «Руководство» не только отличается от рыночных и иерархических моделей управления — оно эффективнее для удовлетворения общественных потребностей, т. е. выработки решения по общим вопросам.