Реформа административно-территориального устройства и управления

Возвращение к принципу разделения властей сделало неизбежным реформу организации власти на местном уровне. В настоящее время организация территориального и местного управления и самоуправления в странах Восточной Европы строится в соответствии с имеющейся системой административно-территориального деления. Последняя в большинстве стран не претерпела серьезных трансформаций, хотя в нее и были внесены определенные изменения. В большинстве постсоциалистических стран система административно-территориального деления сегодня является двухзвенной и включает в себя следующие уровни: высший — области в Болгарии и Венгрии, уезды в Румынии, воеводства в Польше, районы в Чехии и Словакии и низший — общины в Болгарии и Чехии, коммуны в Румынии, гмины в Польше, села в Венгрии.

Города в зависимости от численности проживающего населения и их значения приравниваются к одной из ступеней. Столицы стран Восточной Европы, как правило, имеют особый статус. Так, в Румынии Бухарест приравнивается к уезду.

Территория Болгарии делится на 252 общины и 8 областей. На уровне областей осуществляется местное управление, которое носит сугубо административный характер. Область является административно-территориальной единицей для проведения региональной политики государственного управления на местах и обеспечения соответствия национальных и местных интересов. Управление в области осуществляет областной управляющий, назначаемый Советом министров, которому помогает областная администрация. Областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законность и общественный порядок, осуществляет административный контроль. Органом местного самоуправления в общине является общинный совет, который избирается населением на четыре года.

Органом исполнительной власти в общине является кмет. Он избирается населением или общинным советом также на четыре года. В своей деятельности он руководствуется законами, актами общинного совета и решением населения.

В Венгрии местное самоуправление существовало даже в период социалистического развития. Первые законы о местных советах были утверждены в 1950 г., а последующие приняты в 1954 и 1974 гг. Основополагающий документ о местном самоуправлении и местных выборах был утвержден в августе 1990 г. Он предусматривал выборы 3182 местных органов власти, которые можно квалифицировать следующим образом: 3000 деревень, 140 городов, из которых 21 по своим функциям равен областям (города с численностью свыше 50 тыс. должны иметь права областей); 22 района и 1 метрополия с правом области.

От прежней административной системы остался только один уровень децентрализованного административного органа контроля над местными органами власти. Он состоит из восьми регионов, в которых Комиссар Республики контролирует соблюдение законов местными органами власти. В соответствии с Актом о местном самоуправлении и местных выборах члены представительного органа избираются на четыре года. Их количество зависит от числа жителей территории, и колеблется от 3 до 88 человек. Мэра выбирают прямыми выборами на территории с менее 10 тыс. жителей и назначают советом там, где жителей больше 10 тыс. Мэры административных округов в Венгрии имеют большую автономию и отвечают, в первую очередь, за принятие и исполнение бюджета. Административная деятельность местных органов власти осуществляется под наблюдением районного нотариуса. Центральное правительство выполняет некоторые функции, имеющие большое значение для местных органов власти, через подчиняющиеся им местные органы. Например, информационный отдел по государственным финансам помогает местным властям в управлении финансами, организации местного налогообложения, ведении отчетности о выплате зарплаты. Комиссар Республики осуществляет юридический контроль над местными органами власти. Однако последние с трудом соглашаются на такую особую форму контроля.

В Польше до недавннего времени вся территория делилась на 2383 коммуны (гмины), 49 воеводств и 267 областей. В 1998 г. в систему местного самоуправления были внесены изменения. Президент Польши А. Квасневский подписал законопроект о реорганизации системы местного самоуправления, имеющий целью, переложить решение вопросов управления на местную администрацию и сэкономить государственные расходы. Количество воеводств было сокращено до 16.

Закон предусматривает переход на трехзвенную систему управления посредством возрождения повятов (районов) как промежуточного звена между воеводством (регионом) и гминой (общиной), а также существенное сокращение количества воеводств. Децентрализация государственной власти, по мнению разработчиков Закона, должна освободить центр исполнительной власти от обязанностей текущего администрирования и управления, давая ему возможность ответственного управления страной в целом.

Децентрализация системы управления в Польше привела к перераспределению обязанностей и ответственности между центральным правительством и местными властями. Последние имеют право брать на себя широкий круг обязанностей по планированию, территориальному развитию, водо-, электрои газоснабжению, социальному обеспечению, муниципальному жилищному строительству и управлению жилищным фондом, здравоохранению, образованию и т. д. Однако местные власти автономны в своем праве выбрать те обязанности, которые будут выполнять в интересах населения, проживающего на подвластной им территории. В то же время ряд услуг являются обязательными для исполнения местными властями: образование, искусство и культура, социальное обеспечение, муниципальное жилищное строительство, городское обслуживание, защита окружающей среды. За неудовлетворительное выполнение местными властями своих функций законодательство Польши предусматривает ряд санкций: отстранение от должности глав местной администрации или отдельных муниципальных служащих; наложение на них взысканий; передача части полномочий местной власти правительственным агентам на местах. Отстранение от должности глав местной администрации осуществляется председателем Совета министров по предложению соответствующего воеводы.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправляющимися (т. е. политико-административными) являются все местные территориальные коллективы — от высших до низших звеньев административно-территориального деления. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне. Области и воеводства служат административно-территориальной единицей для проведения региональной политики, государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Назовите основные принципы и направления реформы политико-административного управления в странах Восточной Европы.
• 2. Какие изменения произошли в центральных органах власти государств Восточной Европы?

• 3. Что нового в распределении функций между центральными и местными органами власти?
• 4. В каких формах осуществляется децентрализация государственного управления в странах Восточной Европы?
• 5. Какие новые уровни управления появились в странах Восточной Европы?
• 6. Какие изменения были внесены в административно-территориальное государств Восточной Европы?
• 7. Какие системы административно-государственного управления сложились в странах Восточной Европы?

Литература

Административное право зарубежных стран. М., 1996.

Алебастрова И. А. Муниципальные системы в странах Восточной Европы: конституционные аспекты. М., 1994.

Государственная служба: Зарубежный опыт: Местное самоуправление. М., 1996.

Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997.

Конституционный мониторинг. Обзор конституционных новостей (октябрь — декабрь 1998 г.) // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998. № 4.

Конституционный мониторинг. Обзор конституционных новостей // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 1 и 3.

Кулеш М. Польская реформа публичной администрации // Местное самоуправление 2000. № 9.

Мачку в Е. Конституционный процесс и демократия при посттоталитаризме // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998. № 4.

Президент и парламент. Сотрудничество и конфликты. М., 1993.

Реформа местных финансов в Центральной и Восточной Европе. М., 1995.

Central and Eastern Europe on the Way into the European Union: Regional PolicyMaking in Bulgaria, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland and Slovakia. Munich, 1999.

Gorzelak G. Regional and Local Potential for Transformation in Poland/Warsaw, 1998.