Органы внешнего финансового контроля

В России создана и достаточно успешно функционирует постоянно совершенствуемая система финансового контроля. Его субъекты:

• 1) органы представительной власти РФ;
• 2) Счетная палата РФ;
• 3) Контрольное управление Президента РФ;
• 4) органы исполнительной государственной власти;
• 5) Минфин России;
• 6) Федеральное казначейство;
• 7) ЦБ РФ; коммерческие банки;
• 8) налоговые и таможенные органы;
• 9) контрольно-ревизионные службы органов власти.

Органы представительной власти РФ. Принцип разделения властей придает финансовому контролю за деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов представительной власти исключительно важную роль, определяет его новое содержание. Основы этого контроля закреплены конституционно: в Конституции РФ, в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах краев, областей, других субъектов РФ. Финансовый контроль выделен особо.

Например, Государственная Дума РФ рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Правительством РФ, а также отчеты государственных внебюджетных социальных фондов (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Контрольные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой РФ в рамках своих предметов ведения (ч. 3 ст. 101 Конституции РФ).

Особая роль принадлежит:

• — Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитету Государственной Думы по финансовому рынку;
• — Комитету Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам.

Счетная палата РФ. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ. Ее состав и порядок деятельности определяются федеральным законом. К ведению Государственной Думы РФ относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половину состава ее аудиторов (п. «д» ч. 1 ст. 103, п. «и» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).

Деятельность Счетной палаты РФ направлена на проведение контрольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов. Объектами контроля со стороны Счетной палаты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность.

К задачам Счетной палаты РФ относятся:

• — организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• — определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• — оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• — финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• — анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
• — контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках, иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
• — регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В своей контрольной деятельности Счетная палата РФ взаимодействует с другими контрольными органами РФ. Контрольные органы Президента и Правительства РФ, контрольные органы субъектов Федерации, правоохранительные органы, Банк России, а также органы ведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты. Счетная палата РФ должна регулярно предоставлять СМИ сведения о своей деятельности.

На уровне субъектов РФ их представительные органы власти образуют счетные палаты (контрольно-счетные палаты и т. п.) как органы постоянно действующего государственного финансового контроля за поступлением и использованием средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, создаваемых органами власти соответствующих субъектов. Названные счетные палаты подотчетны представительным органам власти субъектов РФ.

Контрольное управление Президента РФ. В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента РФ находится специальный контрольный орган —Контрольное управление Президента РФ.

Основные функции Контрольного управления:

• — контроль и проверка исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями;
• — контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя его Администрации;
• — подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, это орган широкой сферы контрольной деятельности, в состав которой входит и финансовый контроль.

Для реализации своих контрольных функций Контрольное управление наделено правом:

• — запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;
• — создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;
• — привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;
• — вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок.

Контрольное управление не наделено правом применения какихлибо санкций, но оно вправе вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; направлять в органы прокуратуры РФ, следственные органы Следственного комитета РФ, органы внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях.

Органы исполнительной государственной власти общей компетенции. Правительство РФ, правительства, администрации субъектов РФ направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль.

В пределах своих полномочий Правительство РФ на основании Конституции РФ (ст. 114) и Федерального конституционного закона 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль.

Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, и полномочиям совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству и международным обязательствам Российской Федерации Правительство РФ вносит предложения Президенту России о приостановлении действия этих актов.

Правительство РФ вправе образовывать свои комиссии, другие органы при нем с контрольными функциями, включая финансовые (например, Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период; Правительственная комиссия по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов).

Министерство финансов РФ. Важное значение в силу своей повседневности, регулярности и систематичности имеет финансовый контроль, осуществляемый государственными органами, деятельность которых специально направлена на сферу финансов. К ним относятся Минфин России с входящими в его систему структурными подразделениями и органами, а также Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Минэкономразвития России.

На Минфин России возложено проведение в рамках его компетенции государственного финансового контроля. Его направления:

• — контроль за целевым использованием федерального бюджета и средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов;
• — контроль за расходами, связанными с государственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ;
• — контроль за использованием и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней организациями и совершением сделок с ними;
• — организация проверки получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
• — страховой надзор и контроль за обеспечением платежеспособности страховщиков;
• — контроль за качеством аудиторских проверок;
• — контроль за доходами от проведения лотерей, зарегистрированных в Российской Федерации.

В связи с этим Минфин России вправе проводить комплексные ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, внебюджетных фондов и других федеральных средств и проводить документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности по заданиям правоохранительных органов. По обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Минфин России организует ревизии и финансовые проверки соответствующих организаций.

Для выполнения контрольных полномочий Минфин России имеет право запрашивать необходимые материалы по бюджетным и внебюджетным фондам и применять меры воздействия по результатам контроля — при установлении фактов нецелевого использования взыскивать их с наложением штрафа; ограничивать, приостанавливать и прекращать финансирование организаций в случае нарушения финансовой дисциплины. Вместе с тем Минфин России уполномочен предоставлять отсрочки и рассрочки по налоговым платежам в федеральный бюджет.

Подобно Минфину России, в Российской Федерации функции контроля осуществляют финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований.

Федеральное казначейство. Органы Федерального казначейства, находящиеся в подчинении Минфина России, наряду с другими функциями осуществляют и контроль, направленный на исполнение федерального бюджета и использование средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов. Органы Федерального казначейства наделены широкими правами, обеспечивающими выполнение их контрольных функций. Так, Федеральное казначейство осуществляет:

• — предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
• — подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;
• — полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правительством РФ;
• — внешний контроль качества работы аудиторских организаций в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2008 № 307- ФЗ «Об аудиторской деятельности»;
• — производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством РФ (в рамках своей компетенции).

Казначейство вправе вносить в Банк России представления на лишение соответствующих банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на совершение банковских операций. Упомянутая мера связана с функциями Казначейства по кассовому исполнению федерального бюджета.

Центральный банк РФ. Контроль, осуществляемый Банком России, имеет особенности в силу специфики его правового положения, соединяющего статус органа государственного управления и юридического лица, ведущего хозяйственную деятельность. Свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

На ЦБ РФ как орган государственного управления возложен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций. Он вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила деятельности, принудительные меры воздействия в административном порядке.

В настоящее время ряд полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков передан ЦБ РФ. Основная часть полномочий по регулированию рынка страхования и страховому надзору была передана ряду департаментов Банка России. Функции государственного страхового надзора осуществляются Департаментом страхового рынка Банка России в целях обеспечения соблюдения требований законодательства РФ о страховании, развития страховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых отношений.

Банки. На основе действующего законодательства банки правомочны контролировать соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями порядка ведения кассовых операций и валютного законодательства. В других отношениях банки осуществляют контроль на гражданско-правовой основе как сторона в договоре.

Налоговые и таможенные органы в Российской Федерации. Налоговыми органами являются ФНС России и ее территориальные органы. Налоговые органы наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению к нарушителям налогового законодательства мер принудительного воздействия. Эти полномочия и санкции закреплены в НК РФ, которым уточнено и конкретизировано их содержание, а также определен порядок применения.

В сфере налогообложения при перемещении товаров через таможенную границу РФ контроль осуществляют таможенные органы, к полномочиям которых относится и валютный контроль.

Контрольно-ревизионные службы органов власти. Ведомственный финансовый контроль — это контроль министерств, ведомств, других органов исполнительной власти, государственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений. Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов. Работа контрольно-ревизионных подразделений находится под контролем Минфина России, финансовых органов субъектов РФ. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают о состоянии контрольно-ревизионной работы Правительству РФ.

Основные задачи ведомственного контроля:

— контроль за выполнением плановых заданий, экономным использованием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью государственной собственности, правильностью постановки бухгалтерского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы;

— пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточительства и всякого рода излишеств.

В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяйственный финансовый контроль, т. е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в объединениях, организациях и учреждениях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, отделами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае — необходимое условие процесса повседневной финансовохозяйственной деятельности.