Состав и структура расходов бюджетной системы Российской Федерации

Расходы бюджетов осуществляются в различных формах бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств публично-правовых образований в размерах, утверждаемых законами (решениями) о бюджете.

В процессе формировании расходов своих бюджетов публично-правовые образования исходят из основной и неизменной задачи бюджетной политики — обеспечение устойчивости бюджетной системы. Решение указанной задачи осуществляется при помощи конструкции бюджетных правил^[1], ограничивающих размер дефицита бюджета (см. подробнее гл. 5 учебника). В этой конструкции объемы и структура расходов бюджетов определяются с учетом необходимости безусловного выполнения действующих расходных обязательств; принятия новых обязательств исключительно в пределах дополнительных источников доходов; реализации приоритетов бюджетной политики, учитывающих стратегические цели развития в экономике и социальной сфере.

Публично-правовые образования могут принимать на себя расходные обязательства только в пределах своих расходных полномочий, которые законодательно разграничены между ними исходя из необходимости обеспечения максимально эффективной реализации регулирующей функции государства с соблюдением базового принципа бюджетного федерализма — обеспечение самостоятельности нижестоящих бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета. Для вынесения суждений о соблюдении указанного требования в действующих условиях рассмотрим объемы и структуру расходов бюджетной системы РФ в целом и в разрезе образующих ее бюджетов: федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов — за ряд лет по кодам бюджетной классификации.

В табл. 3.4 представлены основные параметры распределения расходов по уровням бюджетной системы в абсолютных значениях и по отношению к ВВП страны.

Динамика расходов бюджетной системы РФ с 2011 по 2016 гг. характеризуется постепенным увеличением их доли по отношению к ВВП (с 33,2% в 2011 г. до 36,4% в 2016 г.) и последовательным снижением начиная с 2017 г. и на планируемый бюджетный цикл 2018—2020 гг. — до 32,8% ВВП. Наблюдаемый тренд одинаков для всех бюджетов, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, и является следствием бюджетной политики Правительства РФ, направленной на бюджетную консолидацию в условиях действия неблагоприятных внешних факторов в последние годы.

На парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ 23 июня 2015 г., Минфином России был представлен Доклад «Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета»^[2] (далее —Доклад Минфина России), в котором целевой ориентир доли расходов бюджетов в ВВП, способный обеспечить устойчивость бюджетной системы и стимулировать экономический рост, обозначен на уровне 35%.

Из Доклада Минфина России

«Сохранение высокой доли присутствия государства в экономике при низкой эффективности его участия, во-первых, будет тормозить процесс восстановительного роста российской экономики, а во-вторых, существенно ограничит потенциал ее роста. В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года установлен целевой ориентир доли расходов консолидированного бюджета в ВВП на уровне 35%, что примерно на 3 процентных пункта ниже значения 2014 года (38,1% ВВП). Данный уровень является близким к оптимальному (33% ВВП), определенному по результатам вариантных расчетов зависимости реальных темпов экономического роста от доли государственных расходов в ВВП. Следовательно, снижение доли государственных расходов в ВВП, в первую очередь сокращение неэффективных трат, способно привести к повышению темпов роста российской экономики в среднесрочной перспективе…».

О степени централизации (или децентрализации) бюджетных ресурсов, отражающей распределение полномочий в сфере бюджетных отношений, позволяет судить структура расходов бюджетной системы по уровням публично-правовых образований и органам управления внебюджетными фондами. По результатам такого анализа (табл. 3.4) необходимо отметить перманентно высокий, с незначительной тенденцией к снижению, удельный вес расходов федерального бюджета.

Объем и структура расходов бюджетной системы в разрезе бюджетов в 2011—2020 гг.^[3]

Данная иллюстрация подводит к выводу о высокой степени централизации государственных финансовых ресурсов на федеральном уровне и соответствующем влиянии федеральной власти на финансовую политику субъектов РФ. Инструментом практической реализации такого влияния являются межбюджетные трансферты, доля которых в расходах федерального бюджета традиционно высока — около 30 %^[5]. Нельзя не отметить значительное участие в расходах бюджетной системы государственных внебюджетных фондов, осуществляющих финансовое обеспечение социальных обязательств государства — от 10,4 до 13,8% ВВП в разные годы, что сопоставимо с размерами ассигнований из консолидированных бюджетов субъектов РФ по всем направлениям их функциональной деятельности — от 11,3 до 12,7% ВВП. Однако важно учитывать и то, что от 25 до 45% их расходов в разные годы покрываются за счет трансфертов федерального бюджета.

Важно обратить внимание на то, что приведенные в таблице объемы фактически финансируемых функций органов власти и управления в целом по бюджетной системе существенно меньше объема расходов бюджетной системы, получаемого как арифметическое значение в результате сложения отдельных его составляющих, указанных по соответствующим строкам таблицы. Такое положение является следствием одновременного участия межбюджетных трансфертов в расходах бюджета передающего (в различных формах: дотаций, субсидий, субвенций, иных трансфертов) и в расходах бюджета-реципиента (по функциональным направлениям деятельности), т. е. «консолидируемых расчетов». Соответственно, чтобы исключить влияние «искажающих» факторов на результаты, анализ по структуре расходов бюджетной системы следует дополнить расчетами по расходам, не включающим межбюджетные трансферты. Такие расчеты, основанные на информации Минфина России, демонстрируют, что доли расходов бюджетов без учета межбюджетных трансфертов из них в бюджетной системе являются примерно одинаковыми. Тем не менее значения межбюджетных трансфертов федерального бюджета и тот факт, что примерно половину из них составляют целевые ассигнования в форме субсидий — на софинансирование совместных полномочий, и субвенций — на реализацию переданных полномочий, правовые основания по которым возникают на вышестоящих уровнях публично-правовых образований^[6], подтверждают озвученный выше тезис о высокой степени централизации принятия решений и соответственно государственных финансовых ресурсов на федеральном уровне. Из Доклада Минфина России следует, что является актуальной задача определения «…оптимальной степени децентрализации бюджетной системы, обеспечивающей сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, их самостоятельность и ответственность за результаты своей работы».

Приоритеты развития по отдельным отраслям и сферам деятельности — созданию условий для экономического роста, оказанию качественных государственных услуг, обеспечению социальной стабильности и безопасности, и др., отражаемые в бюджетной политике, определяют структуру расходов бюджетов в разрезе функций государства. А распределение «зон ответственности» уровней публичной власти за реализацию указанных функций и базовых задач государственной политики отражается в структуре функциональных расходов по уровням бюджетной системы (табл. 3.5).

Согласно данным, представленным в табл. 3.5, наиболее высокие значения ассигнований бюджетной системы в целом и федерального бюджета как ее центрального звена приходятся на обеспечение следующих функций государства: социальная политика, в том числе пенсионное и социальное обеспечение, — 37,1% и 30,4% (даже при таких относительных значениях расходов на социальную политику количество бедных в стране постепенно возрастает и уже превысило 20 млн человек^[7]); поддержка национальной экономики — 13,4% и 15%; государственное управление, национальная оборона и национальная безопасность, а также правоохранительная деятельность, которые вместе составляют 21,1% и 36,2%. Требует к себе особого внимания такой показатель, как доля расходов на обслуживание государственного долга — 2,6% в структуре расходов бюджетной системы и 4,3% — в федеральном бюджете по исполнению за 2017 г. с отчетливой тенденцией роста до 2020 г.^[8] Расходы бюджетной системы на образование и здравоохранение, т. е. на развитие человеческого капитала, составляют в совокупности только 18,8%. Для понимания масштаба преимуществ и ограничений такой структуры расходов приведенные значения можно оценивать с точки зрения достигаемых результатов социальноэкономического развития, а также в сравнении со среднемировыми.

Из Доклада Минфина России

«При сравнении Российской Федерации с развитыми странами по уровню расходов на те или иные направления по отношению к ВВП следует учитывать, что Россия сопоставима с развитыми странами по характеру демографических процессов и объему социальных обязательств, но уступает им по уровню экономического развития, производительности труда, энергои ресурсопотреблению, качеству инвестиционного климата и государственного управления. Эти обстоятельства частично объясняют заметное отставание России от развитых стран в объемах расходов. Так, общие расходы на образование у нас составляют порядка 4,0−4,5% ВВП, на здравоохранение — 3,5% ВВП, в то время как средние значения по странам ОЭСР — соответственно 5,3 и 6,6%.

. .Доля расходов на оборону в Российской Федерации выше, чем в среднем по странам ОЭСР и странам БРИКС^[9] — более 4% ВВП по сравнению со значениями порядка 1—2% ВВП для обеих групп стран".

Содержание Доклада Минфина России в целом, и особенно в части выводов о проблемах структурной эффективности расходов в их взаимосвязи с результатами государственной политики, на сегодняшний день остается в полной мере актуальным и заслуживает особого внимания студентов.

Распределение расходов бюджетной системы по отдельным функциональным разделам между уровнями власти и органами управления, представленное в табл. 3.5, обусловлено действующим законодательным разграничением расходных полномочий и страховыми принципами в основе пенсионного и социального обеспечения, а также здравоохранения. При рассмотрении данных указанной таблицы с целью выявления распределения полномочий между уровнями власти и управления в разрезе отраслей и функций государства необходимо учитывать, что значения расходов по некоторым разделам функциональной классификации включают выделяемые из бюджетов межбюджетные трансферты и расходы бюджетов за счет получаемых целевых межбюджетных трансфертов, т. е. обсуждавшиеся выше «консолидируемые расчеты». Например, по исполнению за 2017 г. расходы по разделу «Социальная политика» составили 8855 млрд руб., из них 3727 млрд руб. — это межбюджетные трансферты из федерального бюджета, которые учтены в его расходах по разделу «Социальная политика», в том числе ПФР — 2867 млрд руб. и ФСС — 528 млрд руб.^[10] Это не позволяет выносить строгие суждения о структуре расходов по звеньям бюджетной системы в разрезе функций государства без дополнительного глубокого анализа вопросов разграничения расходных полномочий в отдельных отраслях экономики и социальной сферы и соответствующего ему распределения бюджетных ресурсов. Такие вопросы должны быть предметом самостоятельной работы студентов с обсуждением результатов на практических занятиях.

Несомненный интерес представляет также структура расходов бюджетов по их видам. В предыдущем параграфе в контексте рассмотрения форм бюджетных ассигнований, регламентированных БК РФ, приведены ее характеристики по федеральному бюджету (рис. 3.2). В данном разделе проведем анализ аналогичных показателей по всем бюджетам, образующим бюджетную систему РФ (табл. 3.6).

Расходы бюджетов бюджетной системы по разделам функциональной классификации по исполнению за 2017 г.^[11], млрд руб.

Расходы бюджетов бюджетной системы по группам видов расходов по их исполнению за 2017 г., млрд руб.

Как видно из данных таблицы, наибольшую долю в расходах бюджетной системы в целом занимают расходы на социальное обеспечение и иные выплаты населению. Подавляющая доля этих расходов производится из бюджетов государственных внебюджетных фондов (в том числе за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета). На следующем месте по уровню расходов в общей сумме находятся расходы на предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям — 15,6%. Более чем ¾ этой суммы финансируется из консолидированных бюджетов субъектов РФ, в которых их доля составляет наибольшее значение — 36,1%. Расходы на закупку товаров, работ и услуг в бюджетной системе занимают почти 15% и большей частью (на 70,2%) они обеспечиваются из федерального бюджета, в котором составляют 20,6% общего объема расходов.

Важно обратить внимание также на долю бюджетных ассигнований на выплаты персоналу— 11,8%. В основном это денежное содержание государственных служащих, в том числе гражданской службы, а также выплаты персоналу казенных учреждений. Указанное значение объясняет необходимость проведения мероприятий по оптимизации таких расходов, например на основе применения принципов «эффективного контракта».

С сожалением можно отметить невысокий удельный вес в структуре расходов капитальных вложений в объекты государственной собственности — 7% расходов бюджетной системы.

Из Доклада Минфина России

«Необходимо обеспечить сбалансированное распределение имеющихся бюджетных ресурсов между текущими (как правило, социальными) расходами и расходами на развитие (в широком смысле — инфраструктуру, образование, здравоохранение, поддержку инноваций)… В нынешних условиях уже нет возможности прежними темпами наращивать социальные расходы, которые все в большей степени начинают вытеснять расходы, связанные с развитием, и повышать риски раскручивания инфляционной спирали».

Финансовое обеспечение стратегических приоритетов развития страны отражается в структуре расходов в разрезе государственных (муниципальных) программ и непрограммных направлений деятельности, фиксируемых в целевых статьях классификации расходов. Эти вопросы подробно рассматриваются в гл. 11 учебника.

Таким образом, структура расходов бюджетной системы в целом и каждого бюджета в отдельности непосредственным образом связана с распределением ответственности между органами управления и уровнями государственной власти и самоуправления. В ней отчетливо прослеживаются приоритеты, проблемы и возможности воздействия через бюджетную политику на показатели социально-экономического развития страны. А ее анализ позволяет сформулировать выводы и расставить акценты на наиболее важных направлениях, требующих оптимизации и повышения эффективности расходов.

• [1] См.: Федеральный закон от 29.07.2017 № 262-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходовфедерального бюджета».
• [2] Министерство финансов Российской Федерации: [офиц. сайт]: Документы. URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id₄=64 840 (дата обращения: 03.10.2018).
• [3] См.: Данные за 2011—2017 гг. [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/wp/wp-god/tabl.htm (дата обращения: 21.09.2018); Данные на 2018—2020 гг.: Пояснительная записка к проекту федерального закона"О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов"; в части классификации межбюджетных трансфертов — «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»: [Электронныйресурс] // Министерство финансов Российской Федерации [офиц. сайт]: Документы. URL: http://minfin.ru/ru/document/?id₄=119 695&area_id=4&page_id=2104&popup=Y#ixzz5I2JaUWyQ С. 72. (дата обращения: 21.09.2018)
• [4] См.: Межбюджетные трансферты субъектам РФ: предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований в 2016 г. [Электронный ресурс] // Федеральное казначейство: [офиц. сайт]: Расходы: Межбюджетные трансферты: Межбюджетные трансферты субъектам РФ. URL: http://datamarts.roskazna.ru/razdely/rashody/mezhbudgetnye-transferty/mezhbudgetnye-transferty-subjektam-rf/?paramPeriod=2016 (дата обращения: 21.09.2018).
• [5] См.: Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (проект): [Электронныйресурс] // Министерство финансов Российской Федерации: [офиц. сайт]: Документы. URL: http: //minfin.ru/ru/document/? id₄=119 695& area_id=4& page_id=2104&popup=Y#ixzz5I2JaUWyQ (дата обращения: 21.09.2018).
• [6] Там же.
• [7] См.: Федеральная служба государственной статистики // URL: http://www.gks.ru/bgd/free/b04₀₃/IssWWW.exe/Stg/d02/193.htm (дата обращения: 21.09.2018).
• [8] См.: Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.
• [9] Группа из пяти стран: Бразилия, Россия, Индия, Китай, Южно-АфриканскаяРеспублика. — Прим. ред.
• [10] См.: Консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов [Электронный ресурс] // Федеральное казначейство :[офиц. сайт]: Исполнение бюджетов. URL: http://roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/ (дата обращения: 03.10.2018).
• [11] См.: Отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов [Электронный ресурс] // Федеральное казначейство: [офиц. сайт]. URL: http://roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/ (датаобращения: 03.10.2018).
• [12] По той причине, что в расходах федерального бюджета учтены межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов, по некоторым разделам функциональной классификации расходы бюджетной системы не равны сумме расходов отдельныхее звеньев: федерального бюджета, консолидированных бюджетов РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.