Организация общественного участия в бюджетном процессе в субъектах Российской Федерации

Организация бюджетного процесса в субъектах РФ, как было отмечено в п. 10.2, возложена на органы государственной власти субъектов РФ. Поэтому отдельные формы общественного участия в бюджетном процессе предусмотрены федеральным законодательством, но часть из них регулируется законодательством субъектов РФ и правовыми актами муниципальных образований.

Рассмотрим формы общественного участия в бюджетном процессе, которые играют существенную роль или имеют большой потенциал к развитию.

Бюджет для граждан. Правительство РФ активно внедряет различные мероприятия, способствующие максимальной реализации принципа прозрачности (открытости) бюджета. В 2012 г. Российская Федерация присоединилась к мировой инициативе «Партнерство по открытости государственного управления», благодаря которой развиваются различные формы участия граждан в управлении государством, обеспечивается открытость и подотчетность бюджетных сведений. Одним из проектов, способствующих реализации принципа прозрачности, является проект «Бюджет для граждан». Основная его цель — изложение бюджетного процесса и бюджетной политики публично-правового образования в простой и понятной для населения форме. В качестве примера рекомендуем ознакомиться с брошюрой «Бюджет для граждан» к Федеральному закону о федеральном бюджете на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.^[1]

Нормативной правовой основой формирования бюджета для граждан для субфедерального уровня является приказ Минфина России от 22.09.2015 № 145н «Об утверждении Методических рекомендаций по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме». В утвержденных этим приказом Методических рекомендациях указано, что бюджет для граждан строится на следующих принципах: достаточности; понятности; достоверности; актуальности; доступности; своевременности. Минфин России ежегодно проводит мониторинг и формирует рейтинг субъектов РФ по представлению бюджета для граждан. По результатам рейтинга за 2017 г. 72 региона из 85 получили максимальный балл^[2]. Кроме того, Минфин России в 2017 г. подготовил Доклад о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях^[3].

«Народный бюджет». Инициатива «Народный бюджет» была запущена в 2011 г. на федеральному уровне и в нескольких субъектах РФ. Она заключалась в широком публичном обсуждении проектов бюджетов и возможности внесения предложений от граждан и напрямую. Реализация проекта осуществлялась с использование ресурсов сети Интернет. Каждый гражданин или организация могли внести свои предложения, сделать замечания по проекту бюджета. Многие предложения граждан, связанные со строительством дорог, объектов социально-бытовой инфраструктуры и т. п. затем были включены в бюджет. К сожалению, на федеральном уровне эта форма после 2011 г. не реализовывалась, но некоторые субъекты РФ внедрили в свою практику отдельные элементы «Народного бюджета» и используют их до сих пор^[4].

Грантовая поддержка проектов местных инициатив граждан, проживающих в сельской местности. Программа рассчитана на период с 2014 по 2020 гг. Денежные средства предоставляются на конкурсной основе из федерального бюджета с возможностью софинансирования из бюджетов субъектов РФ. Общая сумма финансирования составляет 1372 млн руб. на 775 проектов за весь период. В 2014 г. субсидии получили 23 региона, в 2015 г. — 33 региона. В 2015 г. в реализации проектов приняли активное участие 46 тыс. сельских жителей.

Как можно видеть, граждане все более активно вовлекаются в бюджетный процесс и готовы финансировать или софинансировать различные проекты на местном уровне. Наибольший объем поступлений за рассматриваемый период наблюдается по бюджетам поселений.

Партисипаторное бюджетирование. В 2013 г. в Российской Федерации впервые внедрили технологию партисипаторного бюджетирования в городах Череповец (Вологодская область) и Сосновый Бор (Ленинградская область). К 2017 г. партисипаторное бюджетирование реализуется в муниципальных образованиях Ленинградской, Вологодской и Кировской областях. С 2016 г. стартовала практика партисипаторного бюджетирования на региональном уровне — в Санкт-Петербурге, которая получила название «Твой бюджет». Данная практика предполагает более глубокую степень участия граждан в бюджетном процессе: регулярность и участие в распределении средств.

Процесс реализации проекта «Твой бюджет» состоит из семи этапов, которые представлены на рис. 15.2.

1. Подготовка к реализации проекта «Твой бюджет». На данном этапе происходит организационная и документальная подготовка к проекту.

Рис. 15.2. Этапы реализации проекта «Твой бюджет».

• — определение органа власти, который будет являться ответственным за данный проект;
• — рекомендации и советы по возможностям улучшения проекта, упрощения порядка его реализации.
• 6. Выбор проектов членами бюджетных комиссий. Проекты, получившие положительное или условно положительное заключение по итогам экспертизы, выносятся на голосование. Примечательно, что при голосовании граждане могут объединяться в коалиции, т. е. выбирая какой-либо проект, члены комиссии отдают свой голос за объединенные предложения.
• 7. Реализация выбранных проектов. Реализация проектов происходит после их включения в бюджет Санкт-Петербурга и за счет бюджетных средств.

Благодаря этому проекту в городе появились новые скверы и детские площадки, точки помощи бездомных лицам, удобные съезды и подъезды для инвалидов, велодорожки и скейт-площадки. Опыт Санкт-Петербурга наглядно продемонстрировал перспективы активного общественного участия, он заслуживает самого пристального внимания, особенно с точи зрения крупных городов с районным делением.

Проекты партисипаторного бюджетирования в Российской Федерации различаются между собой. Это происходит по разным причинам, важнейшей из которых является различие в экономическом и социальном уровне развития территорий, на которых реализуется партисипаторное бюджетирование. Тем не менее достигнутые положительные результаты позволяют говорить о необходимости и перспективах дальнейшего расширения применения партисипаторного бюджетирования в Российской Федерации.

Приоритетный проект Министерства строительства и жилищнокоммунального хозяйства РФ «Формирование комфортной городской среды». Целью проекта является создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории РФ путем реализации ежегодно (в период с 2017 по 2020 гг.) комплекса первоочередных мероприятий по благоустройству в субъектах РФ, в том числе реализации к 2020 г. 400 комплексных проектов по благоустройству^[5]. На финансирование проекта из федерального бюджета в 2017 г. было выделено более 25 млрд руб., в 2018—2020 гг. должно быть выделено по 20 млрд руб.

Программа поддержки местных инициатив. Всемирный банк имеет огромный опыт реализации инициативных программ в бюджетном процессе. В 2006 г. Правительство РФ обратилось ко Всемирному банку с предложением разработки и реализации на территории страны программ Community-based development. С 2007 г. российская программа, получившая название «Программа поддержки местных инициатив», стартовала в муниципальных образованиях в Ставропольском крае. Далее практическое вовлечение граждан в решение вопросов местного значения привело к значительным положительным результатам. С 2007 по 2015 гг. в муниципальных образованиях российских регионов было реализовано почти 3 тыс. проектов Программы поддержки местных инициатив (рис. 15.3).

Рис. 15.3. Количество проектов Программы поддержки местных инициатив за 2007—2015 гг.:

? — Ставропольский край, с 2007 г.;? — Кировская область, с 2010 г.;

В — Тверская область, с 2013 г.; В — Нижегородская область, с 2013 г.;? — Хабаровский край, с 2014 г.; В — Республика Башкортостан, с 2014 г.;? — Республика Северная Осетия-Алания, с 2015 г.

Наибольшее количество проектов связано со строительством и реконструкцией дорог — 25%, водоснабжением — 19%. Прямыми получателями благ от Программы поддержки местных инициатив ежегодно становятся более 1,5 млн человек^[6]. Денежные средства на финансирование проектов Программы поддержки местных инициатив выделяются органам местного самоуправления из региональных бюджетов на конкурсной основе. Базовым принципом является софинансирование проектов в денежной форме из местных бюджетов и гражданами, а также организациями — в денежной или любой иной форме, например в виде услуг и работ. Успешная реализация Программы поддержки местных инициатив привела к тому, что 7 апреля 2016 г. было заключено Соглашение между Минфином России и Всемирным банком, целью которого стала поддержка, развитие и распространение общественного участия в бюджетном процессе на 2016—2018 гг. Только в 2016 г. участие в Программе приняли 26 российских регионов для реализации более чем тысячи проектов. К марту 2017 г. число регионов-участников возросло до 42.

С развитием Программы поддержки местных инициатив в муниципальных образованиях заметно увеличилось финансирование проектов, население положительно относится к реализации проекта, так как замечает улучшение инфраструктуры, а развитие проекта изменяет типологию инициатив в более глобальный масштаб. На основе этого можно сделать вывод, что люди предрасположены к такому виду управления.

Самообложение граждан. В Российской Федерации самообложение граждан регулируется Федеральным законом № 131-ФЗ, а с 2007 г. данная норма была введена в БК РФ (ст. 41). Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения^[7]. Как показывает практика, чаще всего средства самообложения направляются на благоустройство, строительство и ремонт дорог. Доходы местных бюджетов по данной статье за 2013—2017 гг. представлены в табл. 15.1.

Таблица 15.1

Средства самообложения граждан, тыс. руб.

Анализ практик общественного участия в бюджетном процессе показал, что существует ряд проблем, одной из которых является сложность реализации некоторых практик общественного участия в бюджетном процессе. Отдельные формы общественного участия в бюджетном процессе представляют новое явление для публично-правовых образований в Российской Федерации. Эксперты по данному вопросу подтверждают, что очень часто органы власти отказываются от программ в связи с крупными стартовыми издержками и малыми объемами реализации проектов.

Еще одной проблемой является необходимость соблюдения установленных законодательных ограничений. Часть проектов, направленных на создание новых объектов, имеют уникальный характер и сталкиваются с трудностями соблюдения законодательных ограничений, а иногда — отсутствием правового поля для их реализации. В таком случае проект либо необходимо изменить для соблюдения законодательства, что может повлиять на первоначальный замысел, либо в худшем случае проект невозможно будет реализовать. Данную проблему можно решить как стандартизацией инициатив на начальном этапе, что довольно трудоемко и сковывает возможность реализации потребностей граждан, так и снижением нормативно-правового регулирования отдельных сфер отношений.

Для повышения эффективности общественного участия в бюджетном процессе рекомендуется применение различных мер, в частности:

• • применение тех форм общественного участия, которые показывают наилучшие результаты;
• • проведение просветительской работы с населением с целью повышения их финансовой грамотности и политической сознательности, более активного включения в бюджетный процесс;
• • увеличение количества и доступности площадок для обсуждения проблем и инициатив граждан и организаций.

Реализация данных мероприятий позволит активизировать вовлечение граждан и организаций в бюджетный процесс, приведет к повышению прозрачности бюджетных отношений. Участие граждан в бюджетной политике государства будет способствовать финансированию приоритетных для населения мероприятий и, соответственно, повышению эффективности бюджетных расходов.

• [1] См.: Бюджет для граждан к Федеральному закону о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов [Электронный ресурс] // Министерствофинансов Российской Федерации: [офиц. сайт]. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2018/02/main/BDG_2018.pdf (дата обращения: 21.09.2018).
• [2] Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данныхза 2017 год [Электронный ресурс] // Научно-исследовательский финансовый институт. URL: http://www.nifi.ru/ru/rating (дата обращения: 21.09.2018); Доклад о лучшей практикеразвития «Бюджета для граждан» в субъектах РФ и муниципальных образованиях [Электронный ресурс] // Министерство финансов Российской Федерации: [офиц. сайт]. URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id₄= 119 548 (дата обращения: 21.09.2018).
• [3] Министерство финансов Российской Федерации: [офиц. сайт]. URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id₄=119 548 (дата обращения: 21.09.2018).
• [4] См.: Вагин В. В., Гаврилова Н. В., Шаповалова Н. А. Инициативное бюджетирование в России: лучшие практики и направления развития // Научно-исследовательскийфинансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 4. С. 97—98.
• [5] См.: Паспорт приоритетного проекта «Формирование комфортной городскойсреды»: протокол президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитиюи приоритетным проектам от 18.04.2017 № 5.
• [6] См.: Шулъга И. ?., Сухова А. С. Программа поддержки местных инициатив: совершенствование местного самоуправления и развитие инициативного бюджетирования.М.: Алекс, 2016. С. 6—9.
• [7] Статья 56 Федерального закона № 131-ФЗ.