Механизмы социальной помощи семьям с детьми

При рассмотрении вопроса о модернизации системы социальной помощи семье с детьми в России необходимо определиться с основными понятиями и критериями оказания поддержки в социальной сфере.

Под социальной помощью понимается, в соответствии с действующим законодательством, предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров^[1]. Данное определение не расходится с принятым в других странах, вопрос состоит в выборе критериальной меры — в каком размере предоставляется помощь, что является целью данной деятельности. Социальная помощь носит местный, адресный характер, предполагает заявительный порядок получения помощи и проверку доходов при её получении.

Основы системы государственной социальной помощи в Российской Федерации заложены, прежде всего, федеральными законами «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (от 24.10.1997), «О государственной социальной помощи» (от 17.07.1999), «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» (от 05.04.2003).

Система социальной помощи должна выступить механизмом, противодействующим социальным рискам, неблагоприятно воздействующим на семью. В частности, домашняя работа и уход за детьми, которые раньше бесплатно выполнялись домохозяйками, теперь стали удовлетворяться за счет внешних услуг со стороны либо государства, либо рынков. Во многих странах родители (чаще всего женщины) сталкиваются с серьезными проблемами в поиске адекватных способов ухода за детьми. Невозможность сочетать работу и семейные обязанности является мощным источником фрустрации и может привести к значительному снижению благосостояния семьи. С одной стороны, риск бедности у работающей пары с детьми относительно меньше, чем у семей с одним кормильцем-мужчиной^[2], с другой — риск бедности у работающей пары, особенно при низких доходах, увеличивается в связи с конфликтом между работой и семейными обязанностями. Такое противоречие между работой и семейными функциями характерно, прежде всего, для родителей с маленькими детьми, а также для работников, имеющих на руках больных (престарелых) родственников, которые нуждаются в уходе^[3].

В настоящий момент можно выделить три концептуальных подхода к развитию адресных программ оказания государственной социальной помощи, базирующихся на разных принципах выделения адресных групп получателей (категориальный подход или контроль доходов и других характеристик) и формах оказания помощи (активные и пассивные).

Первый подход опирается на категориальные пассивные формы поддержки, не предполагающие какой-либо активной деятельности получателей, за исключением сбора документов, подтверждающих принадлежность заявителя к категории получателей помощи. Типичным примером является действующая в России система пособий и натуральных льгот для отдельных категорий граждан, финансируемых за счет федерального и региональных бюджетов. Главная цель таких программ — предоставление гражданам помощи независимо от уровня доходной обеспеченности (программы поддержки людей с определенными заболеваниями или формами инвалидности, направленные на снижение уровня социальной исключенности; предоставление льгот людям, имеющим заслуги перед государством или принадлежащим к определенным профессиям). По данным отдельных исследований, получателей данного пособия имеют в своем составе 25% домохозяйств, а в целом система льгот распространяется на 32% домохозяйств^[4].

Второй концептуальный подход базируется на принципах предоставления пассивной помощи бедным категориям населения на основе контроля доходов. Главная цель данных программ — сокращение уровня и глубины бедности за счет выплаты пособий домохозяйствам, семьям или гражданам, имеющим душевые доходы ниже черты бедности. В России существуют три вида социальной помощи, оказываемой населению с учетом проверки нуждаемости: жилищные субсидии, детские пособия для семей с детьми до 16 (18) лет и адресная социальная помощь. Однако их доля в общем объеме расходов на социальную защиту крайне мала. Расходы на адресные социальные программы имеют тенденцию к сокращению, доля адресных социальных программ по отношению к ВВП составляет менее 0,5%.

Жилищные субсидии предоставляются семьям, доля расходов которых на оплату жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) превышает 22% от совокупного дохода семьи. Адресная государственная социальная помощь может предоставляться ежемесячно или единовременно^[5]. Государственная социальная помощь малообеспеченным в виде денежных выплат затрагивает лишь около 8% всех домохозяйств, и доля ее в располагаемых ресурсах получателей в среднем немногим более 5%^[6].

Трудность проверки доходов заявителей приводит к тому, что значительная часть получателей социальной помощи оказывается вовсе небедной. Неформальная экономика препятствует успешному применению проверки доходов. Как отмечают специалисты, проверку трудно проводить в среде, где многие виды доходов неофициальные и где значительна доля «теневой» экономики.

Третий подход базируется на развитии программ активной помощи бедным, статус которых определяется на основе проверки доходов. Предусматривается оказание социальной поддержки при условии заключения социального контракта по адаптации трудоспособных незанятых членов домохозяйства (обязательные этапы адаптации — получение профессиональных навыков, переобучение, активный поиск работы через службу занятости и т. п.). В случае невыполнения принятой индивидуальной программы адаптации заявитель лишается права на адресное пособие. Контракты социальной адаптации могут сочетать низкооплачиваемую занятость и пособия из системы социальной защиты, поэтому их называют «зарплата + пособие». Сокращение числа небедных участников программ социальной поддержки и активизация трудового потенциала бедных — два основных преимущества данного концептуального подхода к организации социальной защиты населения. Однако, как всякая активная программа, она более дорогая за счет увеличения расходов на выплату пособий и администрирование.

В регионах Российской Федерации используются следующие виды социальной помощи: социальное пособие по нуждаемости с соблюдением процедур оценки нуждаемости, денежное пособие по нуждаемости, материальная единовременная денежная помощь, натуральная помощь, льготы (по оплате жилья, товаров, услуг и т. п.). Вводится модель оказания социальной помощи на условиях социального контракта.

Помимо показателей общего охвата населения адресными программами для бедных, их эффективность измеряется следующими показателями: включенностью небедных в адресные программы для бедных; охватом бедного населения адресными программами для бедных; вкладом адресных пособий в доходы получателей.

Масштабы охвата социальной помощью семей с детьми следующие: 76,4% бедных семей с детьми в возрасте до 16 лет (18 лет, если дети обучаются в государственных учебных заведениях) получают ежемесячное пособие на ребенка; 28% бедных семей получают жилищную субсидию; 14% семей получают региональное пособие по бедности; 58,7% бедных семей участвуют хотя бы в одной адресной программе для бедных^[6].

Исследования показывают, что семьи, имеющие высокий риск малообеспеченное™, а значит, в первую очередь нуждающиеся в помощи государства, в своей массе слабо информированы о программах социальной помощи в регионе проживания, и почти пятая часть из них ими даже не интересуется. Объясняется это не только пассивностью малоимущего населения, но и маленьким размером помощи и ее низкой значимостью для бюджета семьи^[8].

Эффекты от функционирования программ социальной помощи незаметны на макроэкономическом уровне. Следовательно, эти программы не оказывают существенного влияния на доходы населения в целом и бедного населения в частности. Большинство регионов используют такие программы как способ снятия социального напряжения в обществе или в случае попадания семей в кризисную ситуацию, которая трактуется достаточно широко. Ни масштаб ресурсов, ни процедуры реализации этих программ не позволяют говорить о том, что в России функционирует система денежных социальных трансфертов для бедных, адекватная современной рыночной экономике.

Наличие детей является значимой детерминантой бедности. Чем больше детей у респондента, тем выше для него риск проживания в домохозяйстве, доход которого ниже величины прожиточного минимума^[9]. Потребность семей с детьми в социальной помощи весьма значительна. Если использовать в качестве критерия официальный уровень бедности — прожиточный минимум, то 13,2% россиян нуждаются в социальной помощи^[10][4].

Расходы на социальную защиту в России составляют около половины всех расходов на социальную политику. Этот показатель находится на уровне 9% ВВП и стабилен с 2002 г. В относительном выражении расходы на социальную защиту в России ниже среднего показателя по сравнению с другими постсоциалистическими странами, в которых они составляют 12% ВВП, что, в свою очередь, в три раза ниже, чем в среднем по странам ЕС (27% в 2006 г.). Более низкие, чем в европейских странах, расходы на социальную защиту предопределили и достаточно низкий вклад социальных пособий в доходы населения. За годы постсоветского развития их доля в доходах населения колебалась в пределах 1,5—3%, достигая максимума накануне кризисов в 1997 и 2007 гг.^[10].

Программы социальной помощи действуют во всех европейских странах. В целом схема социальной помощи охватывает всех жителей с доходом ниже определенного уровня. Это пороговое значение зависит от размера и состава домохозяйства, а также от его особых потребностей.

В целом, несмотря на различия в моделях, социальная политика большинства европейских стран предусматривает оказание адресной помощи семьям с детьми. Прежде всего, это касается помощи одиноким родителям, которые имеют право на значительную материальную поддержку со стороны государства^[13].

Говоря о модернизации системы социальной помощи семьям с детьми в России, необходимо учесть, что вопрос о выплате пособий тесно связан с оплатой труда. Государство должно использовать государственную политику заработной платы для выполнения своих важнейших обязательств — обеспечения своим гражданам, в том числе несовершеннолетним, необходимого уровня жизни. Только в этом случае масштабы социальной помощи бедным семьям с детьми будут соответствовать европейским. При этом критерием оказания социальной помощи должно выступать выведение семьи за границу бедности.

Если целью политики является создание условий для осуществления права на труд, то необходимо понимать, что труд может иметь различные формы: труд в общественном производстве и труд общественный. При осуществлении труда в общественном производстве работникам выплачивается зарплата. Современным аналогом зарплаты в случае выполнения общественного труда являются пособия, в том числе на детей^[14].

В целом модернизация системы социальной помощи должна осуществляться в русле смены общей парадигмы социальной политики — от политики борьбы с бедностью к политике стимулирования роста среднего класса^[15].

Среди направлений модернизации системы социальной помощи

можно выделить следующие.

• 1.

  Введение

  федерального пособия по бедности, действующего на основе контроля душевых семейных пособий, — по аналогии с назначением и выплатой жилищных субсидий и пособия на детей из бедных семей.

• 2. Развитие системы материальной поддержки семей на различных этапах жизненного цикла семей, введение пособий для детей более старших возрастов (существенную социальную помощь, в размере не ниже прожиточного минимума ребенка, получают только семьи с новорожденными детьми и семьи с детьми до 1,5 лет).
• 3. Реализация комплекса мер, совмещающих адресную материальную помощь нуждающимся семьям с детьми с целенаправленным изменением ситуации на рынке труда в пользу работающих матерей, прежде всего за счет поощрения форм гибкой занятости и расширения внесемейных форм воспитания детей.
• 4.

  Введение

  «семейного» подоходного налога.

• 5. Повышение привлекательности социальных программ параллельно с развитием принципов проверки доходов на нуждаемость.
• 6. Формирование единого закона о социальной помощи на региональном уровне с учетом гибкости в распределении ресурсов как по времени, так и по используемым формам помощи.
• 7. Расширение масштабов использования социального контракта, основывающегося на принципе «прежде всего возможность трудиться».
• 8. Развитие в сельской местности возможностей самообеспечения семей с детьми путем расширения доступности кредитных и лизинговых схем для личных подсобных хозяйств.

• 9. Развитие сети государственных и негосударственных услуг по внесемейным формам воспитания детей.
• 10. Создание системы преференций для некоммерческих организаций (НКО), которые предоставляют социальные услуги (аналогично государственной системе поддержки субъектов малого предпринимательства). Главной целью финансовой политики в отношении НКО, оказывающих социальные услуги, должны стать устранение неблагоприятного положения некоммерческих социальных предпринимателей на рынке кредитных ресурсов в силу их недостаточной финансовой устойчивости, а также введение целевого финансирования отдельных высокоэффективных программ и проектов^[16].

• [1] Федеральный закон Российской Федерации от 17.07.1999 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».
• [2] Esping-Andersen G. Why we need a new welfare state. Oxford, UK: Oxford UniversityPress, 2002. P. 581.
• [3] Боколи Дж. Постиндустриализация, новые социальные риски и адаптация государства всеобщего благосостояния в развитых промышленных демократиях // SPERO.2009. № 11.
• [4] Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации. М.: Изд. «Дело"РАНХ, 2010. С. 257—264.
• [5] Предоставление адресной социальной помощи регулируется Федеральным законом от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», который даетвозможность органам власти субъектов РФ самостоятельно устанавливать размерыи правила предоставления помощи. Как правило, адресная социальная помощь носитединовременный характер и невелика по объему.
• [6] Корчагина И. И., Прокофьева Л. М. Региональные программы социальной поддержки многодетных семей: что знает о них население // SPERO. 2008. № 9. С. 72.
• [7] Корчагина И. И., Прокофьева Л. М. Региональные программы социальной поддержки многодетных семей: что знает о них население // SPERO. 2008. № 9. С. 72.
• [8] Там же. С. 76.
• [9] Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации. М.: Изд. «Дело"РАНХ, 2010. С. 187—193.
• [10] Данные Росстата за 2017 г.: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/level/#
• [11] Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации. М.: Изд. «Дело"РАНХ, 2010. С. 257—264.
• [12] Данные Росстата за 2017 г.: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/level/#
• [13] Касович А. В. Политика государственной социальной поддержки семьи с детьмив современных условиях // Реализация стратегий в отношении семьи и детей. Материалы Международной конференции 7—8 апреля 2011 г., Минск, Беларусь. Мн.: Изд. центрБГУ, 2011. С. 38—39.
• [14] Синица А. Л. Поддержка семей с детьми как социальная функция государства //Социальная функция государства в экономике 21 века. Конференция 21 ноября 2007 г. Доклады и выступления. Материалы конференции. М.: МАКС Пресс, 2007. С. 478.
• [15] Малева Т. М. Российский рынок труда: эффективность занятости или сокращениебезработицы? // Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации2011. Модернизация и развитие человеческого потенциала. М.: ПРООН в РФ, 2011. С. 72.
• [16] Тополева Е. А., Федотов М. А. Развитие общественных институтов в России. Современное состояние и перспективы // SPERO. 2011. № 15. С. 38—41.