Государственный и муниципальный долг и проблемы его обслуживания. 
Методы управления государственным долгом

Государственный или муниципальный долг — обязательства, возникающие из займов, принятых на себя РФ, субъектами РФ и органами местной власти, гарантии по обязательствам третьих лиц, другие обязательства.

Управление государственным долгом. Государственный долг РФ представляет собой долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и другими субъектами международного права. Он обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Государственный долг может быть разделен на внутренний (выражается в национальной валюте); внешний (выражается в иностранной валюте); капитальный (исчисленный от начала заимствований до последней отчетной даты); текущий (ежегодные расходы на выплату процентов и погашение займов текущего года).

В состав государственного долга входят долговые обязательства в формах:

• — кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями и иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
• — государственных ценных бумаг;
• — переоформленных долговых обязательств третьих лиц в государственный долг на основе принятых федеральных законов;
• — договоров о предоставлении государственных гарантий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
• — соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации обязательств прошлых лет.

Долговые обязательства РФ подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти до 30 лет). Они погашаются в сроки, определенные условиями займа, и не могут превышать 30 лет.

Формирование политики государственного кредита рассматривается как управлением им. Управление системой государственного кредита — финансовая политика органов власти и управления, обслуживающая их деятельность в качестве кредитора, заемщика и гаранта. Она включает в себя определение бюджетного дефицита, объемов займов для его финансирования, определение направлений воздействия на денежное обращение, производство и занятость при осуществлении общегосударственных программ. Оценка государственной задолженности относится к критериям экономической безопасности РФ и не должна превышать 60% ВВП, так как в противном случае увеличится доля налоговых поступлений, обслуживающих бюджетный дефицит.

Управление государственным долгом представляет собой совокупность мероприятий государства по выпуску и размещению долговых обязательств, выплате процентов по ним, погашению займов и определению условий выпуска новых государственных ценных бумаг. Задачами управления долгом являются:

• — минимизация стоимости долга для заемщика;
• — регулирование насыщенности фондового рынка различными типами государственных ценных бумаг;
• — эффективное использование мобилизованных средств и оценка эффективности функционирования государственного кредита.

Эффективность системы может быть рассмотрена как отношение поступлений по линии государственного кредита к расходам по содержанию системы государственных займов.

В качестве методов управления можно назвать следующие:

• — конверсия — изменение (увеличение или снижение доходности займов);
• — консолидация — увеличение срока обращения займов;
• — унификация — уменьшение видов обращающихся ценных бумаг;
• — аннулирование — отказ от некоторых безнадежных займов;
• — реструктуризация долга — погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств в объемах погашаемых с установлением других условий обслуживания и сроков погашения. Чаще на практике реализуется как продление сроков погашения долга и выплаты по нему процентов. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием или сокращением суммы основного долга.

Оперативным управлением государственным кредитом занимается Министерство финансов РФ и ЦБ РФ.

Управление муниципальным долгом. Органы местного самоуправления используют все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения долговых обязательств и обслуживания долга. Долговые обязательства погашаются в сроки, определяемые условиями займа, и не могут превышать 10 лет.

Управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления в соответствии с уставом МО. При управлении долгом используется его реструктуризация.

Реструктуризация муниципального долга — прекращение долговых обязательств с заменой их на другие, предусматривающие иные условия обслуживания и погашения (может идти с частичным списанием суммы основного долга).

Верхний предел муниципального долга устанавливается правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год, в том числе и предельный объем обязательств по муниципальным гарантиям. Он не должен превышать объема доходов бюджета без учета финансовой помощи и бюджетов иных уровней.

Исполнительный орган местного самоуправления представляет представительному органу программу муниципальных заимствований. Программа муниципальных заимствований — это перечень займов на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем займов, направляемых на покрытие дефицита и погашение муниципальных долговых обязательств. Если займы обеспеченные, то указываются данные об эмиссии обязательств и перечень имущества, которое служит обеспечением данных обязательств. Программа является приложением к проекту решения о бюджете на очередной год. Сюда же включаются соглашения о займах предыдущих лет, если они не утратили силу.

Осуществление муниципальных заимствований и предоставление гарантий иным заемщикам допускается только при утверждении предельных объемов расходов на обслуживание и погашение муниципального долга:

• — средства из источников финансирования дефицита местного бюджета должны составлять не более 10% объема его доходов без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов;
• — предельный размер муниципального долга устанавливается правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год, в том числе и предельный объем обязательств по муниципальным гарантиям. Он не должен превышать объема доходов бюджета без учета финансовой помощи и бюджетов иных уровней;
• — предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга не должен превышать 15% объема расходов местного бюджета.

Если при исполнении бюджета нарушаются данные параметры и МО не в состоянии обслуживать и погашать свои обязательства, то принятие новых долговых обязательств возможно только путем установления утвержденных параметров. При этом уполномоченный на то орган субъекта РФ может принять следующие меры:

• — назначить проверку исполнения местного бюджета;
• — передать его исполнение под контроль органа исполняющего бюджет субъекта РФ;
• — иные меры, предусмотренные законодательством РФ.

Поступления средств от займов отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета, а расходы на обслуживание долговых обязательств по муниципальным ценным бумагам — как расходы на обслуживание муниципального долга.

Муниципальные гарантии (МГ) предоставляются юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. Решением о бюджете на очередной финансовый год устанавливается перечень муниципальных гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов местного бюджета. Они предоставляются уполномоченным органом местного самоуправления, который обязан провести проверку финансового состояния получателя гарантии.

Бюджетные учреждения в РФ не имеют права получать кредиты у кредитных организаций, юридических и физических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Муниципальные унитарные предприятия регистрируют свои займы у третьих лиц в соответствующем финансовом органе, который и ведет реестр их задолженности.

Муниципальная долговая книга содержит информацию об объеме долговых обязательств МО (в том числе гарантий), дате заимствований, формах обеспечения, исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другую информацию, состав которой определяется представительным органом местного самоуправления муниципальных заимствований.

Отличие муниципальных займов от государственных состоит в том, что выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местного бюджета. Государство не несет ответственности по обязательствам МО, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства. Порядок выпуска муниципальных облигаций, размещения, обращения и распространения их определяется законодательством РФ. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом ОМСУ о местном бюджете на текущий финансовый год. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения бюджета.

Рассмотрим методологические подходы к организации муниципальных займов в РФ.

Данная проблема достаточно подробно была раскрыта в трудах русских экономистов Л. А. Велихова, А. В. Чаянова. Они исходили из той посылки, что займы носят возвратный характер и должны использоваться только на развитие МО. Велихов выделял обыкновенные (текущие) расходы коммун и чрезвычайные (непостоянные). Для покрытия чрезвычайных расходов должны использоваться различные источники доходов, которые можно назвать экстраординарными:

• — отчуждение имущества;
• — заблаговременное накопление фондов;
• — субсидии государства;
• — заем или кредит.

Особую важность для развития территорий имеют заемные средства.

Источниками заемных средств могут выступать:

• — население;
• — государство;

• — частные кредитные учреждения;
• — другие органы местной власти (взаимный кредит).

Наиболее значимой формой муниципальных займов является взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач.

Выделяют четыре формы взаимного кредитования:

• — посредничество при отыскании нужных кредитов;
• — создание учреждений для взаиморасчетов между муниципальными образованиями без посредства денег;
• — через муниципальные банки, в которых ответственность ограничена долей участия каждого МО;
• — через муниципальные банки взаимного кредита с солидарной ответственностью.

Применение той или иной формы взаимного кредита зависит прежде всего от величины МО и его финансово-экономической мощности. Сейчас в РФ существуют МО с формирующимися ФПГ (финансово-промышленными группами), где учитываются все четыре формы взаимного кредитования, и МО, которые объединяют муниципальные гарантии для получения наиболее дешевого и крупного займа.

Современный научный и нормативно-правовой подход к муниципальным заимствованиям России состоит в том, что они рассматриваются как один из источников образования муниципальных финансов, в частности, источник финансирования дефицита местного бюджета (по проекту или в ходе его исполнения), источник финансирования бюджета развития (капитальные вложения) или целевых муниципальных программ.

Практика муниципальных заимствований в РФ показывает, что многие МО использовали и используют данный механизм мобилизации финансовых ресурсов на территории. Этот инструмент применяется и для финансирования дефицита местного бюджета через муниципальные облигации и кредиты коммерческих банков, и для финансирования целевых муниципальных программ капитального характера (предусмотренных уставом МО), например строительства жилья в городе, обновления подвижного состава общественного автотранспорта и др. Остановимся на этом подробнее.

Муниципальные займы могут использоваться для финансирования капитальных затрат. Органы местного самоуправления осуществляют капитальные расходы в основном за счет средств бюджета развития. Регулирование этих расходов должно предусматривать:

• 1) создание в соответствующих муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений:
  • — путем установления льгот по уплате местных налогов;
  • — защиты интересов инвесторов;
  • — предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

• — расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения путем муниципальных займов;
• 2) прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений:
  • — путем разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых муниципальными образованиями;
  • — размещения на конкурсной основе средств местного бюджета для финансирования инвестиционных проектов.
  • — проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • — выпуска муниципальных займов в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • — вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления, кроме того, вправе предоставлять на конкурсной основе муниципальные гарантии по инвестиционным проектам за счет местных бюджетов.

Расходы на финансирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений органами местного самоуправления, предусматриваются местными бюджетами на очередной финансовый год.

Контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют органы, уполномоченные представительным органом местного самоуправления.

Средства бюджета развития должны аккумулироваться на специальных счетах, открываемых отделениями Федерального казначейства или учреждениях Центрального банка РФ или банка, обслуживающего соответствующий местный бюджет.

Средства бюджета развития направляются на финансирование инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе.

Управление бюджетом развития осуществляют органы местного самоуправления или уполномоченные (специально созданные) ими органы.

Порядок и условия предоставления средств из бюджета развития должны быть разработаны представительным органом местного самоуправления и не должны противоречить действующему. Очень многие МО РФ — крупные города, имеющие положительный опыт использования займов для финансирования развития локальной территории (Екатеринбург, Нижний Новгород, Ярославль и др.). Также необходимо отметить, что большинство МО РФ имеют и большие проблемы по обслуживанию своих муниципальных долгов и особенно погашению их. Отсюда анализ методики и практики муниципальных заимствований в РФ имеет большое научное и прикладное значение.

Таким образом, в широком смысле слова, в качестве муниципальных займов рассматриваются денежные ресурсы, привлекаемые для покрытия дефицита местного бюджета от физических и юридических лиц (резидентов или нерезидентов) на основании заключенных договоров, по которым возникают долговые обязательства МО как заемщика или гаранта.