Современные идентификации суверенных фондов

Для разработки правового регулирования для суверенных фондов международные финансовые регуляторы должны были прежде всего идентифицировать эти финансовые институты.

Как известно, различные государственные фонды и резервы существуют уже больше 50 лет. Однако прежде это понятие вьслючало, главным образом, государственные золотовалютные резервы, находящиеся под контролем правительств. Что касается инвестиционных фондов, то до недавнего времени они были в основном частными. Государственные инвестиционные фонды — новая форма известного финансового института. На Западе признают, что единого определения и даже наименования государственных инвестиционных фондов не существует. Сам термин «суверенные фонды благосостояния», или SWF, закрепился за ними примерно с 2005 г.^[1] Его впервые употребил А. Розанов в статье «Кто владеет богатством наций?», опубликованной в Central Banking Journal^[2].

Но в целом иностранные эксперты сходятся в том, что государственные инвестиционные фонды — это находящиеся в государственной собственности инвестиционные механизмы, которые формируются из иностранной валюты и иных активов, номинированных в иностранной валюте, и управляются отдельно от иных публичных финансовых резервов^[3].

Общепринято считать, что суверенные фонды создаются центральными правительствами для решения макроэкономических проблем; они владеют и управляют активами для достижения финансовых целей, используя широкий спектр инвестиционных стратегий, включающий размещение средств в иностранные финансовые активы; формируются за счет бюджетного профицита, валютных операций, доходов от приватизации, фискальных поступлений, товарного экспорта.

Специалисты отграничивают суверенные фонды от собственно государственных международных валютных резервов и золотых запасов, государственных пенсионных фондов, а также от схожих по названию, но имеющих другое финансовое и юридическое наполнение организаций — частных инвестиционных фондов различной специализации (фонды прямых инвестиций —private equity, взаимные фонды — mutual funds, хедж-фонды — hedge funds).

Существует несколько подходов к идентификации суверенных фондов, влияющих в том числе и на их правовой статус. В основе классификации лежат такие принципы, как цели фондов, источники формирования, система и способы управления, инвестиционная политика и др.

Оценки и позиции специалистов формируют подходы и позиции определенных лиц, организаций, государств, определяют принципы правового регулирования тех или иных институтов, как это имеет место в случае с суверенными фондами.

Министерство финансов США рассматривало суверенные фонды как один из четырех видов суверенного богатства: международные резервы, государственные пенсионные фонды, государственные корпорации и суверенные фонды.

Международные резервы — это фонды, которыми владеют страны в лице своих казначейств или министерств финансов и центральных банков.

Государственные пенсионные фонды — это фонды, «обещанные» государством своим гражданам (обычно имеют малую валютную составляющую).

Государственные корпорации — это компании, управляемые полностью или частично государством, при этом они могут иметь собственные средства и инвестиции.

Суверенные фонды — это самостоятельные пулы активов, которые в отличие от иных видов государственных активов обычно используются для проведения более рискованной, но и более доходной инвестиционной политики. При этом министерство финансов США ссылается на власти стран-эмитентов, которые заявляют, что суверенные фонды предназначены для приумножения национального богатства, а не для покрытия каких-либо долгов^[4].

По мнению экспертов британской ассоциации International Financial Services London (IFSL), существуют пять видов государственных инвестиционных механизмов: стабилизационные фонды; сберегательные фонды; государственные (публичные) пенсионные фонды; государственные инвестиционные фонды; государственные фонды развития и государственные компании^[5]. Таким образом, критерием классификации выступает целевой признак.

Согласно этому подходу суверенные фонды относятся к системе институтов государственного сектора экономики. Они имеют общую правовую природу: создаются государством, являются государственной собственностью, финансируются государством, основы их деятельности закреплены государственными правовыми актами.

На наш взгляд, именно это качество суверенных фондов является основным квалифицирующим признаком для целей правового регулирования. Как известно, государственные финансовые и коммерческие институты подчиняются трем системам регулирования: внутреннему праву страны регистрации, праву принимающей страны, международному праву. Деятельность суверенных фондов была урегулирована в 2008 г., государственных компаний (state-owned enterprises (SOE), government sponsored enterprises (GSE) — в 2005 г.^[6]

Согласно позиции Резервного банка Индии, категория «международных резервов» сама нуждается в четком определении. Если предположить, что эти активы являются частью баланса центрального банка и соответствуют определенным критериям, значит, к ним надо относиться как к международным резервам.

Положив в основу дифференциации ликвидность активов (а основным признаком валютных резервов как раз и является высокая ликвидность), мы обнаружим, что фонды, созданные как корпоративные лица, этому критерию не отвечают и не могут считаться международными резервами. Таковы в основном стабилизационные фонды и государственные инвестиционные фонды.

В принципе, все фонды международных активов относятся к публичному сектору и в соответствии с внутренней политикой могут быть аккумулированы в виде стабилизационного фонда или государственного инвестиционного фонда. При этом источник формирования не является квалифицирующим признаком таких фондов: и тот, и другой могут формироваться из одних и тех же источников, например, из валютной выручки от экспорта сырья. В этом смысле интересна финансовая политика соответствующего государства^[7].

Позиция МВФ изложена в Докладе по вопросам глобальной финансовой стабильности МВФ за октябрь 2007 г., где указывается на существование пяти категорий фондов, сложившихся на основе принципа главных целей^[8]:

• — стабилизационные фонды, цель которых защитить бюджет и экономику от колебаний цен на биржевые товары (обычно нефть);
• — фонды сбережений для будущих поколений, которые призваны конвертировать невозобновляемые активы в более диверсифицированный портфель активов;
• — корпорации по инвестированию резервов, активы которых часто учитываются как резервные активы и которые создаются для увеличения доходов от резервов;
• — фонды развития, обычно призванные помогать финансировать социально-экономические проекты или содействовать проведению промышленной политики, которая может привести к повышению потенциальных темпов роста производства;
• — фонды условных пенсионных резервов, которые обеспечивают (из источников помимо пенсионных взносов физических лиц) пенсионные обязательства в балансе активов и пассивов органов государственного управления.

Эксперты ОЭСР разработали собственный подход и разделяют суверенные фонды на две категории по принципу источника формирования активов фондов.

Первая категория суверенных фондов характерна для стран, экспортирующих нефть и другие невозобновляемые минеральные ресурсы — это «сырьевые» фонды. Ко второй категории относятся фонды, созданные азиатскими странами-экспортерами небиржевых товаров, в которых высокий профицит платежного баланса позволил вывести излишек валютных резервов в отдельные инвестиционные фонды, управляемые в целях получения высоких доходов^[9], — это «несырьевые» фонды.

Как указывают многие западные специалисты, источниками формирования СФ могут быть также неиспользованные остатки средств бюджета за истекший финансовый год, доходы от приватизации (Эстония), иностранная финансовая помощь (Чад), доходы от управления активами фондов. Однако, на наш взгляд, источник формирования активов суверенных фондов не является ключевой характеристикой для целей международно-правового регулирования, поскольку не изменяет общеправовых характеристик фондов.

Российские специалисты в целом придерживаются аналогичных критериев классификации суверенных фондов. Так, А. Лифшиц в несколько гротескном стиле сравнил суверенные фонды с птицами: это «цапли» (созданы только для накопления, ведут себя очень осторожно, главная цель — сохранить средства), «орлы» (действуют агрессивно, цель — максимизировать доходность) и «вороны» (ориентированы на приобретение иностранных активов для их перепродажи отечественным бизнесменам)^[10]. Как видим, Лифшиц придерживается «инвестиционного подхода», классифицируя фонды по типу инвестиционной политики. Правда, западные специалисты не выделяют последний из типов этой классификации: видимо, последующие сделки суверенных фондов с приобретенными активами не имеют для них большого значения.

Подходы западных специалистов к классификации мировых суверенных фондов в целом разделяет и П. Казакевич, один из наиболее квалифицированных экспертов в этой области, специализирующийся на экономической составляющей деятельности суверенных фондов^[11].

• [1] Remarks by Acting Under Secretary for International Affairs Clay Lowery. Op. cit.
• [2] URL: http://www.libertvparkusafd.org/Ip/Hancock/Special %20Reports/Sovereign %20Wealth %20Funds/Who %20Qwns %20the %20Wealth %20of %20Nations %20- %202 005.pdf (дата обращения: 10.10.2009; Sovereign Wealth Funds: Emerging from theFinancial Crisis. State Street Corporation, 2009. Vision series report. Vol. IV. Is. 1. P. 9. URL: http://www.ssga.com/librarv/esps/Vision SWF John Nugee 8.3.09rev2CCRI1253803966.pdf (дата обращения: 10.10.2009).
• [3] Under Secretary for International Affairs D. McCormick Testimony before the SenateCommittee on Banking, Housing, and Urban Affairs. November 14, 2007. URL: http://www.treas.gov/press/releases/hp-681 .htm (дата обращения: 10.10.2009).
• [4] См.: Kimmitt R. Sovereign Wealth Funds and the World Economy // Foreign Affairs.2008. January/February. URL: http://www.foreignaffairs.org/2 008 0101faessav871Q9/rob-ert-m-kimmitt/public-footprints-in-private-markets.html (дата обращения: 10.10.2009).
• [5] International Financial Services London, IFSL Research 2009. March 2009. URL: http://www.ifsl.org.uk (дата обращения: 10.10.2009).
• [6] Руководящие принципы ОЭСР по корпоративному управлению государственныхпредприятий. URL: http://www.oecd.org/daf/corporate-affares/soe (дата обращения:10.10.2017).
• [7] См.: Reddy Y. V. Government — owned investment vehicles and capital flows-Indianperspective. Speech at the Golden Jubilee Celebration of the FX Dealers’Association ofIndia, 8 October 2007. URL: http://www.bis.org/review/r071009b.pdf (дата обращения: 10.10.2009) .
• [8] URL: http://www.imf.org/external/russian/pubs/ft/survev/so/2008/pol030408.pdf.http://www.imf.org/External/Pubs/FT/GFSR/2007/02/pdf/text.pdf (дата обращения: 10.10.2009) .
• [9] OECD Investment Committee: Freedom of Investment, National Security and «Strategic» Industries: Sovereign Wealth Funds and the International Investment landscape. 2007. October 3¹. (DAF/INV/WD (2007)15/ADD1).
• [10] URL: http://www.finiz.ru/kolonka/articlel251942 (дата обращения: 10.10.2009).
• [11] См.: Казакевич П. А. Суверенные фонды благосостояния на рынках ценных бумаг: дис. … канд. экон. наук. М.: Финансовая академия, 2009.