Эволюция правовых позиций в отношении суверенных фондов

Выявив принципы классификации и критерии типологизации суверенных фондов, мы обозначили общее понимание проблематики этих финансовых институтов западными политиками и другими ответственными лицами, что позволяет подойти к рассмотрению правовых механизмов, опосредующих взаимодействие принимающих западных стран с восточными и азиатскими суверенными фондами.

В целом эти взаимоотношения имеют негативный фон. Наиболее резкой критике суверенные фонды подверглись в США, Франции, Германии, где были приняты экстраординарные защитные меры. А в Англии, например, сохранилось вполне позитивное отношение к иностранным инвесторам, включая и суверенные фонды.

Позиция США. По мнению бывшего заместителя министра финансов США по иностранным делам, руководителя Комитета по иностранным инвестициям США (Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS) К. Ловери, «госинвестфонды находятся в „серой зоне“ между регулируемыми государственными учреждениями и полнокровным частным сектором, и нет уверенности, что их можно будет подчинить рыночной дисциплине». Кроме того, по его мнению, они могут стать поводом для всплеска трансграничного протекционизма, подогреваемого антиглобалистскими настроениями^[1].

В 2005 г. попытки терминального холдинга из ОАЕ со штабквартирой в Дубае «Дубай порте уорлд» (Dubai Ports World, DWP) приобрести несколько портовых терминалов^[2] и Китайской национальной офшорной нефтяной компании (China National Offshore Oil Corporation, CNOOC) получить американскую нефтяную компанию «Юнокал» (Union Oil Company of California, Unocal) привели к пересмотру американского законодательства, касающегося иностранных инвестиций, и наделению Комитета по иностранным инвестициям США широкими полномочиями по ревизии сделок по приобретению долей, акций, паев иностранными организациями^[3].

С 2006 г. в США был запущен процесс ревизии сделок с «чувствительными» активами для того, чтобы закрепить законодательно не только возможность их пересмотра, но и запрета на начальной стадии переговорного процесса о сделке. В Сенате США явно преобладали военно-политические соображения. Так, нынешний вице-президент США Д. Байден в бытность членом Сената заявлял, что суверенные фонды не являются обычными инвесторами. Их связи с зарубежными правительствами создают потенциальную возможность того, что они будут использованы для оказания политического давления, манипулирования рынками, получения доступа к чувствительным технологиям или для подрыва экономических конкурентов^[4].

В США создано специальное двухпартийное ведомство (bipartisan taskforce) для обеспечения жесткого контроля за деятельностью иностранных суверенных фондов на территории США. В частности, в центре внимания ведомства — влияние этих фондов на американскую и мировую экономику, включая тенденцию отхода от менее чувствительных инвестиций к приобретению управляющих пакетов акций. По мнению конгрессмена-демократа Дж. Морана, это ведомство займется определением потребности в законодательном регулировании данной сферы отношений^[5].

Были созданы новые национальные органы для контроля за иностранными инвестициями, а уже существующие органы наделены более широкими полномочиями, а именно: Министерство финансов СDepartment of the Treasury), Комитет по иностранным инвестициям США (CFIUS), Сеть по правоохранительным мерам в отношении финансовых преступлений (The Financial Crime Enforcement Network, FinCEN), Управление директора национальной разведки США (The Office of the Director of National Intelligence, DNI).

В докладе Агентства по учету и отчетности правительства США (United States Government Accountability Office, GAO)^[6] 2009 г. «Фонды суверенного благосостояния» сказано, что генеральной линией США является открытость для иностранных инвестиций. Однако США должны запретить иностранные инвестиции, включая таковые со стороны суверенных фондов, в некоторые виды активов^[7]. Такими активами, например, являются компании отраслей транспорта, коммуникаций и энергетики. Иностранные инвесторы не могут владеть радиостанциями в США или владеть пакетом акций более 25% в авиакомпании. Они могут вкладывать средства в агропромышленный сектор, но обязаны информировать Аграрный департамент о превышении определенного уровня владения акциями и долями в компаниях этого сектора.

Уполномоченными применять законодательство США в отношении иностранных инвестиций считаются следующие агентства: Аграрный департамент (DOA, Agriculture), Департамент транспорта (DOT), Федеральная резервная система (FRB), Федеральная комиссия по коммуникациям (FCC), Комиссия по ядерному регулированию (NRC), Департамент внутренних дел (DOI, Interior).

Их полномочия охватывают право на идентификацию любых сделок с соответствующими активами, оценку размеров иностранной собственности, осуществление мониторинга изменений размеров иностранной собственности. Правовой основой для таких действий являются федеральные законы, а также положения о самих агентствах и департаментах.

Среди применимых законов — закон о раскрытии информации об иностранных инвестициях в аграрном секторе 1978 г. (Agricultural Foreign Investment Disclosure Act of 1978), Транспортный кодекс (Transportation code), закон о коммуникациях 1934 г. (Communication Act of 1934) и другие — всего 19 федеральных законов^[8].

В секторе национальной безопасности основой для защиты государственных интересов от иностранных инвестиций является поправка Эксон-Флорио (EFA) к закону об оборонной продукции 1950 г., закон об экстренных международных экономических полномочиях (International Emergency Economic Powers Act, IEEPA), закон об иностранных инвестициях и национальной безопасности 2007 г. (Foreign Investment and National Security Act, FINSA). Контролирующим органом в США в этой области является вышеупомянутый Комитет по иностранным инвестициям.

С 1988 по 2005 г. CFIUS рассмотрел более 1600 инвестиционных проектов. В 25 случаях было проведено расследование, в одном случае президент, которому принадлежит право принятия окончательного решения, запретил иностранные инвестиции (поглощение китайской компанией американской фирмы по производству авиазапчастей, 1990 г.)^[9].

В марте 2008 г. министерство финансов США заключило соглашения с правительствами Сингапура и Абу-Даби и их суверенными фондами о принципах их инвестиционной деятельности в США в целях обеспечения прозрачности, исключения инвестирования для достижения политических целей. Кроме того, соглашениями предусматривалось раскрытие информации о системе управления рисками и государственного контроля, совместные усилия по разработке оптимальной практики в этом секторе и др.^[10] Как заявил тогдашний министр финансов США Г. Полсон, принципы, которые будут согласованы между тремя странами, помогут принятию соответствующих решений во всем мире^[11].

В трехстороннем заявлении, принятом по результатам встречи, признается, что суверенные фонды являются государственными инвестиционными институтами, размещающими свои средства на международных рынках в экономических целях, таких как финансовая стабилизация и приумножение сбережений. США, Абу-Даби и Сингапур имеют общие интересы в открытой и стабильной международной финансовой системе. Эти страны поддерживают усилия МВФ и ОЭСР по разработке свода добровольных правил деятельности суверенных фондов и инвестиционных режимов для государственных инвестиций в странах-реципиентах. В этом контексте международное соглашение по оптимальной практике явится мощным стимулом для суверенных фондов и стран-реципиентов по соблюдению высоких стандартов.

По мнению стран-участниц встречи, в основу работы МВФ и ОЭСР должны быть положены следующие основные принципы.

Для суверенных фондов.

Осуществление инвестиций исключительно на коммерческих основах и не в качестве инструмента реализации, прямо или косвенно, геополитических целей контролирующих их правительств.

Большая информационная открытость в таких сферах, как цели, инвестиционные объекты, институциональная структура, финансовые характеристики — размещение активов, бенчмарки, доходность в соответствующие периоды, что могло бы устранить неопределенность на финансовых рынках и укрепить доверие со стороны стран-реципиентов.

Наличие надежной организационной структуры, внутреннего контроля и системы операционного и риск-менеджмента.

Честная конкуренция между СФ и частным сектором.

Признание внутренних правил страны-реципиента и соблюдение установленных там требований.

Для стран-реципиентов.

Отказ от протекционистских барьеров на пути иностранных портфельных или прямых инвестиций.

Обеспечение предсказуемой инвестиционной среды, доступность правил инвестирования широкой публике, их ясная формулировка, предсказуемость и обеспечение сильным и действенным законодательством.

Отказ от культивирования дискриминационного подхода к инвесторам, проведение одинаковой внутренней инвестиционной политики к инвесторам одного типа.

Уважение решений инвесторов о невмешательстве (быть незаметным насколько это возможно) при выборе вида инвестиций; непринуждение суверенных фондов к прямым инвестициям; ограничения инвестиций под предлогом национальной безопасности должны быть пропорциональны реальным рискам для национальной безопасности, порождаемым конкретной сделкой^[12].

По некоторым оценкам, соглашение, или «пакт Полсона», носит сепаратный, явно политический характер и направлено в первую очередь на защиту фондовых рынков самих США^[13]. Подписав Соглашение, ADIA и GIC практически согласились адаптировать принципы раскрытия информации к американским стандартам, принятым для обычных инвестиционных фондов, и более жестким, чем в Европе, а также усилить риск-менеджмент и государственный контроль над инвестициями.

Надо отметить, что американские стандарты раскрытия информации неприемлемы для российских суверенных фондов. Россия не планировала и не планирует подписывать какое-либо соглашение с США, предусматривающее более широкое раскрытие информации об инвестициях Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также давать гарантии, что их вложения преследуют экономические, а не геополитические цели.

В 2014 г. США инициировали широкую антироссийскую кампанию экономических и финансовых ограничительных мер, в результате которой многие российские финансовые учреждения попали в «черный» американский список и были отлучены от финансовых рынков США. Однако средства российских суверенных фондов, находясь в управлении Банка России, и размещенные им от своего имени в ценные бумаги казначейства США, пока вне досягаемости американских финансовых органов. Их защищает и законодательство США. У России пока не возникало проблем с обращением этих бумаг в валюту США или золото.

Позиция Великобритании. В Великобритании официальные лица высказывались об иностранных суверенных фондах вполне позитивно, обещая, что отношение к ним будет таким же, как и к иным инвесторам, действующим в рамках общего с частными компаниями правового поля.

Лондон стремится, чтобы иностранные суверенные фонды использовали лондонский финансовый рынок для своих операций; например, ему удалось привлечь более 80% новых сделок фондов по слиянию и поглощению за 12 месяцев (на март 2008 г.)^[14]. Английская столица играет роль расчетного дома и одновременно резиденции, откуда осуществляется управление многими суверенными фондами.

Эксперты по финансовым услугам констатируют, что в Великобритании приветствуются инвестиции суверенных фондов, поскольку там имеются адекватная правовая база, система контроля за конкуренцией и механизмы обеспечения национальной безопасности, которые гарантируют соответствие инвестиций любых инвесторов, включая СФ, установленным критериям. В Лондоне открыты представительства таких суверенных фондов и финансовых органов управления, как Инвестиционная компания Кувейта (Kuwait Investment Authority, KIA), Инвестиционная компания Брунея (Brunei Investment Authority, BIA), ADIA, сингапурский Temasek. Планирует открыть свой офис и китайская С/С.

По мнению английских экспертов, несмотря на финансовый кризис 2007 г., Лондон и Великобритания в целом остаются цитаделью финансовых и профессиональных услуг, поставщиком высококлассных трудовых ресурсов, символом отрытого рынка и непреходящего характера международных позиций английского права^[15].

Вместе с тем есть и иные мнения. В частности, профессор Лондонской школы экономики Ф. Холидей считает, что восхождение суверенных фондов означает конец неолиберальной модели капитализма и побуждает западные страны и финансовые институты к выработке новой целостной и долгосрочной концепции развития. На его взгляд, явление суверенных фондов разрушило эйфорию по поводу снижения роли государства в экономике. Можно заключать сделки с иностранными суверенными фондами, допускать их инвестиции в свои страны, но при этом не следует обольщаться по поводу возможности соблюдения ими западных бизнес-стандартов^[16].

Что касается контроля за иностранными инвестициями, то в Великобритании такими полномочиями было наделено Управление по финансовому регулированию и надзору (Financial Services Authority, FSA), a c 2012 г. после реформы они перешли к Банку Англии как мегарегулятору. Правовой базой для контроля являются Промышленный закон 1975 г. (Industry Act of 1975) и закон о внешней торговле 1973 г. (Foreign Trade Act)^[17].

Общую позицию Великобритании по отношению к деятельности СФ можно охарактеризовать следующим образом: — обязательное уведомление при инвестировании не требуется; — индивидуальный подход к каждому проекту не применяется; — процесс проверки не предусмотрен; — учета отказов в инвестициях нет; — правительство сохраняет «золотую акцию» в ключевых компаниях в военной и аэрокосмической областях и имеет право наложить вето на распоряжение активами^[18].

Позиция Германии. Германия отрицательно относится к активности иностранных суверенных фондов. Канцлер А. Меркель неоднократно высказывала озабоченность по поводу их роста, выражая опасения, что Россия может скупить все трубопроводы и иную энергетическую инфраструктуру и использовать Европу в своих политических целях. В июле 2008 г. она, в частности, заявила: «Как мы можем взаимодействовать с фондами, находящимися в управлении государств? Феномен суверенных фондов никогда ранее не имел таких масштабов»^[19]. Ранее, в январе 2008 г., Меркель указывала, что Германии необходим закон, предусматривающий возможность правительственного вмешательства при попытках иностранных государственных инвесторов установить контроль над немецкими компаниями. Ныне действующее законодательство позволяет наложить вето только в отношении оборонной и криптографической систем.

Канцлер ФРГ также призвала к принятию закона, который позволял бы отказать в приеме инвестиций со стороны иностранных государств или государственных корпораций из соображений «публичного порядка и безопасности». Предполагалось создание органа наподобие американского CFIUS, уполномоченного рассматривать сделки по поглощению немецких компаний иностранными государственными фондами, могущих оказать негативное влияние на национальную безопасность. Вместе с тем, представитель канцлера заявил, что вводимое законодательство будет «относительно либеральным» по сравнению с американским и европейским^[20].

Некоторые эксперты оценивают эти инициативы Меркель как вредные, поскольку упомянутые соображения настолько широки, что их можно применить для запрета любых инвестиций.

Предлагаемый законопроект не определяет области экономики, в которые нежелательно пускать иностранные инвестиции. При этом под «иностранными» понимаются и компании стран ЕС (EU-based companies), находящиеся в собственности государств или с существенными долями государственной собственности. Как заявил представитель Меркель, политики опасаются, что российские государственные энергетические гиганты типа «Газпрома» «ренационализируют» немецкие предприятия, прошедшие через приватизацию^[21]. Ранее также сообщалось, что кабинет министров одобрил новый закон «Об ограничении рисков, связанных с финансовыми инвестициями»^[22].

Правовой базой для контроля за иностранными инвестициями является закон о внешней торговле и платежах 1961 г. Единого специального контрольного органа в ФРГ нет, поэтому решение остается за правительством: оно регулирует и запрещает иностранные инвестиции по основаниям национальной безопасности, публичного порядка, внешней политики, платежного баланса. Определенными контрольными функциями наделены Федеральное ведомство по надзору за сферой финансовых услуг (BaFin) и Бундесбанк.

Следует отметить, что процесс проверки инвестиционных проектов не предусмотрен. Полномочия по контролю, предусмотренные законом о внешней торговле и платежах, ни разу не применялись. Федеральное картельное управление контролирует сделки по слияниям и поглощениям. Применяется также антимонопольное законодательство ЕС.

29 августа 2008 г. Кабинет министров одобрил закон, который позволяет контрольным органам проверять законность сделок по поглощению (приобретению) долей размером более 25% со стороны инвесторов, не принадлежащих к ЕС и Европейской экономической зоне (ЕЕА). Контроль за этими процессами возложен на Министерство экономики и технологий.

В настоящее время ФРГ является активным проводником антироссийских финансовых ограничительных мер: в 2014 г. был даже отменен традиционный совместный российско-германский форум «Петербургский диалог».

Позиция Франции. Франции также не чужды протекционистские настроения. В январе 2008 г. во время своей поездки в Саудовскую Аравию президент Франции Н. Саркози, положительно отозвавшись о глобализации, отметил, однако, что Франция не приемлет ситуацию, когда некоторые суверенные фонды могут купить все, а собственные капиталисты не могут купить ничего в своей стране. Следовательно, перед тем, как открывать европейские границы, необходимо обеспечить взаимность. Президент Франции не видит противоречия между рыночной политикой и элементами государственного вмешательства в промышленную деятельность. Он заявил, что государственная структура Caisse des Depots et Consignations (CDC), которая управляет государственными пенсиями и подотчетна непосредственно парламенту с наполеоновских времен, «должна стать инструментом политики защиты и продвижения экономических интересов страны»^[23].

Суверенные фонды сторонятся Франции, хотя иностранные инвестиции во Франции достаточно велики и включают 6%-ный пакет катарского фонда QIA в медиафирме Lagardere^[24].

Контролирующими органами в сфере иностранных инвестиций выступают Министерство экономики и финансов и Министерство промышленности и обороны. Правовой базой для контроля за иностранными инвестициями является закон об иностранных инвестициях 1996 г. (1996 Foreign Investment Law). Наиболее «чувствительными» для иностранных вложений являются такие области, как общественный порядок, здравоохранение, безопасность, торговля оружием.

Во Франции требуется обязательно уведомление об инвестировании. Период проверки — один месяц с правом продления. Результаты проверки могут быть оспорены в суде. С 1992 г. отказ получили девять инвестиционных проектов из соображений соблюдения публичного порядка.

Косвенными препятствиями являются государственная собственность в ключевых отраслях безопасности, обороны, энергетики, инфраструктуры, запреты государственной поддержки иностранных компаний; антимонопольное законодательство ЕС.

Политика Франции под давлением США и ЕС в последнее время стала весьма недружелюбной в отношении России, в частности, в сфере инвестиций и финансовых проектов. Так, Франция отказалась передать России построенные за ее деньги военные корабли типа «Мистраль». Вопрос о судьбе российского финансирования для этого проекта в размере более 1 млрд долл, был решен политическим путем.

Позиция Японии. Японский министр финансов (2007—2008 гг.) Ф. Нукага высказался за большую прозрачность операционной политики и структуры активов суверенных фондов. По его мнению, долгосрочные инвестиционные решения суверенных фондов являются фактором глобальной финансовой стабильности, однако они могут преследовать и спекулятивные цели. Покупка каким-либо правительством акций и компаний в другой стране может вызвать ее озабоченность своей безопасностью. Рост активности суверенных фондов, тем не менее, не должен вызвать волну протекционизма со стороны принимающих стран^[25].

В Японии правовая база контроля за иностранным инвестициями обеспечена законом о валютном контроле и внешней торговле (Foreign Exchange and Foreign Trade Control Law, FECL). Контролирующие органы — Министерство финансов и Министерство по делам промышленности. На принятие ими решений влияют такие соображения, как национальная безопасность, публичный порядок, неблагоприятное влияние на экономику.

Требуется обязательное уведомление об инвестиционной сделке. Период проверки — один месяц с правом продления не более чем на пять месяцев. Предусмотрена возможность оспорить проверку в суде. Осуществляется индивидуальный подход к проектам.

С 1992 г. отказов в принятии иностранных инвестиций не зафиксировано. Косвенным поводом изменения или приостановки инвестиционных проектов является выявление угрозы со стороны иностранных компаний, находящихся под государственным контролем, национальной безопасности или публичному порядку.

Япония поддерживает финансовые ограничительные меры против России, а стало быть деятельность любых российских государственных финансовых институтов на территории этой страны затруднена.

Позиция Австралии заключается в следующем: зарубежные государственные инвестиционные фонды, которые намереваются вложить свои средства в австралийские активы, будут проходить проверку на предмет соответствия их целей национальным интересам Австралии^[26]. Видимо деятельность российских государственных фондов и компаний не соответствует этим целям, поскольку Австралия поддержала ограничительные меры против России.

Позиция ОЭСР. Позиция стран — участниц ОЭСР сводилась к следующему.

• Встревоженность западных политиков и финансистов была вызвана, главным образом тем, что они, признав отличие суверенных фондов от официальных валютных резервов (см. выше Руководящие принципы управления валютными резервами МВФ), тем самым признали и невозможность применения к этим фондам правил, предусмотренных в международной финансовой системе в отношении прозрачности государственных валютных резервов. Речь идет о двух основных добровольных механизмах МВФ — агрегатном квартальном показателе валютной структуры официальных валютных резервов (COFER) и показателе ликвидности международных и валютных резервов (Reserve Template), который является частью Специального стандарта Международного валютного фонда на распространение данных (ССРД, или SDDS). Участниками COFER являются 119 стран, а подписчиками SDDS — 64^[27].

Кроме того, в ОЭСР преобладает мнение, что, действуя в рамках имеющихся соглашений и механизмов, предусмотренных Декларацией о международном инвестировании и многонациональных предприятиях (не имеющей обязательной силы), Кодексом либерализации движения капитала и Кодексом либерализации невидимых операций (обязательных для применения) и другими решениями^[28], развитые страны не смогут защитить свои национальные интересы от экспансии новых крупных финансовых структур из восточных и азиатских стран — нечленов ОЭСР, для которых эти правила и механизмы не имеют обязывающего характера.

Наиболее тревожащим обстоятельством оказалась подконтрольность либо полная принадлежность СФ иностранным государствам, что серьезно осложнило, по мнению западных экспертов, возможность применения к ним уже имеющихся международно-правовых норм финансового регулирования, содержащихся в документах МВФ, ВБ, ОЭСР, Базельского комитета по банковскому надзору, ИОСКО и др.

• Принадлежность суверенных фондов иностранным государствам рассматривается западными странами-реципиентами как способ проникновения на их внутренние рынки иностранного государственного капитала, как вмешательство отдельных государств в мировые инвестиционные процессы и движение капитала, что противоречит провозглашенной и проводимой в международной политике либерализации инвестиционного пространства и движения капитала.

В странах ОЭСР считают, что приобретение государственными иностранными фондами долей в частных предприятиях стран-реципиентов ведет к «ренационализации из-за рубежа», в результате которой собственность опять переходит к государству, только теперь к чужому^[29].

• Активность суверенных фондов придает также новое звучание давно дискутируемой на Западе проблеме иностранного контроля над предприятиями стран-реципиентов в свете обеспечения национальной и международной безопасности. Речь идет о том, что инвестиционные решения СФ могут быть мотивированы в большей степени политическими соображениями, чем интересами простой коммерческой выгоды, и будут направлены на установление контроля иностранных правительств над чувствительными в смысле безопасности и иными стратегическими активами ради доступа к высоким технологиям и иной секретной информации. Эти обвинения особенно громко звучат в отношении России и Китая, причем без подтверждения какими-либо фактами. Так, на Западе считают, что нет ничего страшного в покупке Катаром крупнейшей британской розничной сети «Sa.insbu.ry», но приобретение «Газпромом» трубопровода в Европе следует заблокировать, так как оно санкционировано президентом Путиным^[30].

В свете претензий западных стран к инвестиционной политике суверенных фондов и иностранных государственных компаний, в частности российских, небезынтересна информация о том, что за последнюю неделю июня 2009 г. с российского фондового рынка иностранные инвестиционные фонды вывели около 79 млрд долл. При этом, как полагают аналитики, основными продавцами активов являлись скандинавские фонды. Продажи активизировались после того, как апелляционный суд Омска постановил взыскать с норвежской телекоммуникационной компании «Теленор» (Telenor) 1,73 млрд долл., а служба судебных приставов стала списывать средства со счетов компании. Судебное решение было воспринято скандинавами как ущемление интересов компании и привело к выводу средств из России^[31].

Как видим, западные инвестиционные фонды и иные инвесторы нисколько не стесняются использовать «политические риски» в качестве обоснования вывода своих средств, при этом их мало интересует влияние этого шага на состояние соответствующего национального рынка. Между тем в результате оттока иностранного капитала на российском фондовом рынке в июне 2009 г. было зафиксировано серьезное падение.

Претензии стран-реципиентов основываются на нежелании государств-эмитентов суверенных фондов раскрывать фактические данные о размерах и характере своих финансовых вложений на мировых финансовых ранках. На непрозрачность суверенных фондов обращал внимание Э. Трумен^[32].

В таком же ключе касательно потенциальной политической ангажированности суверенных фондов высказался на форуме в Давосе в январе 2008 г. Г.-П. Бёркнер, исполнительный директор «Бостон Консалтинг Групп» (Boston Consulting Group) (Германия). По его словам, никто не вкладывает деньги просто так. Финансовый поток с Востока на Запад — это эхо того потока, который шел с Запада на Восток в виде.

«помощи с условием» и который западные страны обусловливали определенными политическими и экономическими действиями получающих стран. «Почему сейчас ситуация должна отличаться?» — спрашивает Бёркнер^[33].

• Тем не менее многие эксперты в ОЭСР считают, что, несмотря на невозможность прямого применения внутренних правил ОЭСР к иностранным суверенным фондам, какие бы то ни было ограничения должны осуществляться на основе прав и обязательств принимающих государств из соглашений о защите инвестиций, поскольку СФ квалифицируются как иностранные инвесторы в большинстве двухсторонних соглашений о защите капиталовложений и инвестиций (BIT) и иных международных соглашениях^[34].

Как зафиксировано в официальных документах ОЭСР, незначительное число стран — членов ОЭСР практикуют законодательные ограничения на деятельность предприятий, контролируемых иностранными государствами, однако они предусматривают возможность проведения «скрининга» («ревизия с пристрастием») в сплошном порядке или в отдельных секторах, предполагающего более жесткие контрольные меры в случае иностранного публичного управления инвестициями^[35].

Сторонники взвешенного подхода к деятельности СФ считают, что надежным инструментом защиты является антимонопольное законодательство стран-реципиентов, включающее в том числе такие регулирующие процессы слияний и поглощений нормы, как, например, требование учета «публичного интереса». Эта категория, имеющая широкое толкование в Европе, позволяет отказать в приеме нежелательных инвестиций.

Как отмечают эксперты ОЭСР, инвестиционная политика суверенных фондов по формированию своего портфеля активов подчиняется тем же законам и правилам, что и политика других участников финансового рынка. В частности, в большинстве стран ОЭСР они обязаны раскрывать информацию о достижении ими доли участия установленного размера (например, 2%, 5% или 10%). Кроме того, в некоторых странах ОЭСР инвесторы, чей пакет участия достиг установленного размера, обязаны уведомить финансовые власти о своих намерениях. Реальное исполнение этих требований служит обеспечению корпоративного контроля за транспарентностью финансовых рынков и дисциплиной на них.

Можно констатировать, что в ОЭСР сложилось понимание, что новые ограничения под предлогом обеспечения безопасности должны применяться с учетом принципов пропорциональности, прозрачности и предсказуемости, а также подотчетности.

Многие страны ОЭСР поддержали ограничительные финансовые меры против России, тем самым поставив крест на Кодексе либерализации движения капитала и Кодексе либерализации текущих невидимых операций, отметивших недавно свое 50-летие. Видимо, такие принципы международного финансового права, как недискриминация, свобода инвестиций, равные условия деятельности, отказ от мер протекционизма, имеют свои пределы, особенно по отношению к России (с связи с ограничительными мерами 2014 г. присоединение России к ОЭСР, запланированное на 2015 г., заморожено).

Позиция МВФ. Усилия МВФ был направлены на выявление и осмысление роли и места суверенных фондов в макроэкономической политике стран-эмитентов, на оценку и понимание их влияния на глобальную финансовую стабильность и движение капитала. В рамках этого курса он организовал изучение практики суверенных фондов в целях идентификации их инвестиционных задач, процесса управления рисками, институциональной структуры, системы управления и подотчетности.

В ноябре 2007 г. МВФ провел первый круглый стол по теме «Суверенные активы и управление резервами», где было подтверждено его стремление к международному диалогу для выработки четких подходов к управлению суверенными фондами, озвученное в коммюнике Международного валютного и финансового комитета МВФ 20 октября 2007 г.

По мнению бывшего директора МВФ Д. Стросс-Кана, Фонд должен был сыграть ключевую роль в выработке правил для суверенных фондов и обеспечить управление ими в деле обеспечения глобальной финансовой стабильности. Этому могло бы способствовать соглашение об оптимальной практике, которое также не позволило бы странамреципиентам устанавливать односторонние барьеры потоку капитала^[36].

Эксперты МВФ возглавили разработку «рамочных» условий свободной деятельности суверенных фондов на внешних рынках — прозрачности операций и принятия решений, раскрытия информации, декларативного отказа от политических целей в своей деятельности. Для этого в начале мая 2008 г. под эгидой МВФ была сформирована международная рабочая группа (МРГ). В состав МРГ вошли представители 26 стран — членов МВФ, имеющих СФ, в том числе и России. Результатом работы МРГ стали «Общепризнанные принципы и практика для суверенных фондов», или «Принципы Сантьяго» (2008).

Таким образом, МВФ сыграл основную роль в выработке правил для суверенных фондов и, можно надеяться, что сохранит свои передовые позиции в разработке правового каркаса для новой глобальной финансовой архитектуры, адекватной вызовам XXI в., если только не окажется втянутым в политические игры США и ЕС.

Позиция Комиссии Европейских сообществ (КЕС). КЕС (ныне Европейская комиссия, ЕК) предложила обсудить на заседании Совета Европы 13—14 марта 2008 г. предложения о подходах к иностранным суверенным фондам. В их основу должны были быть положены следующие принципы:

• — приверженность открытой инвестиционной среде в ЕС и во всем мире, включая страны, владеющие суверенными фондами;
• — опора на многосторонние действия, на международные организации, включая МВФ и ОЭСР;
• — использование имеющихся инструментов ЕС и в странах — членах ЕС;
• — уважение обязательств, заложенных в Договоре о создании ЕС, а также международных договоренностях, как, например, ВТО;
• — пропорциональность и прозрачность^[37].

Глава Европейской комиссии Ж. М. Баррозу (2004—2014 гг.) тогда отмечал, что речь идет не о принятии европейского законодательства, а об общей политике в отношении «чужаков с большими деньгами». На практике намеченные принципы должны стать основой переговоров и вылиться в добровольный кодекс поведения, подготовленный на международном уровне^[38].

В тот период ЕС был жестко намерен ограничить присутствие суверенных инвестиционных фондов на своих фондовых рынках. Так, Баррозу четко отделил европейские фонды от прочих. По его мнению, базирующиеся в ЕС государственные и частные инвестиционные фонды действуют в рамках жестких правилах управления и отчетности, и европейские страны не могут позволить неевропейским фондам работать в нетранспарентной манере или служить инструментом политической стратегии^[39]. Как видим, заявление еврокомиссара отражает усиливающуюся тенденцию к протекционизму и вторжению политических интересов в глобальную экономику.

КЕС в своем заявлении подчеркнула приверженность стран — членов ЕС политике открытого рынка в отношении иностранного капитала, включая суверенные фонды, а также политике благоприятного инвестиционного климата для всех инвесторов^[40]. Чтобы обезопасить себя от рисков нерыночного поведения суверенных фондов, она установила, что заграничные «суверенные фонды», желающие инвестировать в Европе, должны доказывать свое соответствие высоким европейским стандартам^[41].

Европейский совет на состоявшемся в марте 2008 г. заседании в Брюсселе отметил, что появление новых игроков с ограниченной прозрачностью инвестиционной стратегии порождает опасения в своей потенциально некоммерческой практике. Основываясь на этом заключении, ЕС принял решение выработать единый европейский подход к иностранным суверенным фондам к концу 2008 г.^[42]

Управляющий директор кувейтской KIA Бадер ас-Саад, выступая в Люксембурге, обрушился с критикой на планы ЕС по созданию «добровольного кодекса поведения» для суверенных фондов. По его словам, боязнь суверенных фондов ничем не обоснована и несправедлива. Необходимо, наоборот, усилить дерегулирование, чтобы облегчить течение потоков капитала^[43].

Очевидно, что Европейский союз традиционно не доверяет государственным финансовым институтам из развивающихся стран, и поэтому, видимо, активно поддержал усилия США по ограничению деятельности на территории ЕС российских государственных компаний и банков.

Позиция Всемирного Банка. ВБ в силу специфики своей деятельности рассматривает суверенные фонды в качестве источника финансирования различных мировых социальных программ. В апреле 2008 г. президент ВБ Р. Б. Зеллик (2007—2012 гг.) выдвинул план инвестирования суверенными фондами 1% своих активов в акционерный капитал компаний в Африке в рамках поддержки бедных слоев населения планеты. По его мнению, суверенные фонды не создают повода для беспокойства, но им необходима прозрачность. Чтобы избежать политизации своей деятельности, им следует руководствоваться принципами «оптимальной практики». Всемирный банк приветствовал инвестиции, способствующие развитию, со стороны фондов, действующих при поддержке правительств^[44].

Итогом озабоченности западных стран-реципиентов стал ряд защитных мер, суть которых состоит в следующем:

• создание новых национальных органов для контроля за иностранными инвестициями, а также наделение уже существующих органов новыми, более широкими полномочиями;

• • изменение национального законодательства об иностранных инвестициях, о конкуренции, введение новых корпоративных норм, касающихся порядка осуществления сделок с крупными пакетами акций, а также процесса слияний и поглощений (например, в Европе задумались о возврате к «золотой акции» для блокирования некоторых иностранных поглощений)^[45];
• • формирование международных институтов по разработке правил для суверенных фондов (международные рабочие группы и пр.);
• • подписание двухсторонних соглашений с наиболее крупными суверенными фондами;
• • постановка задач перед МВФ, ВБ, ОЭСР и другими международными экономическими и финансовыми институтами по разработке принципов деятельности, сводов правил, добровольных кодексов поведения для суверенных фондов;
• • проведение международных встреч и конференций для выработки консенсуса по правилам деятельности суверенных фондов;
• • разработка мер пруденциального контроля за деятельностью суверенных фондов;
• • оказание давления на страны-эмитенты с целью побудить их разработать планы, программы, правовые основы деятельности своих суверенных фондов и проинформировать мировую общественность.

При этом, по мнению западных стран, алгоритм действий государств — владельцев суверенных фондов мог бы быть представлен следующими шагами: а) предоставить публичную информацию о регулировании и контроле за фондами; б) обязать фонды раскрыть информацию о своих инвестиционных целях, процессах корпоративного управления и технологии риск-менеджмента; в) заключить договоры со специальными посредниками — эсет-менеджерами (специалистами по активам), консультантами, администраторами, депозитариями, имеющими признанную репутацию, на инвестирование средств фондов^[35].

Российские руководители неоднократно высказывались, что попытки ограничить инвестиции несут гораздо больше рисков, чем сами государственные фонды^[47], что введение ограничений на иностранные инвестиции, в частности на инвестиции фондов национального благосостояния, может стать препятствием для сглаживания финансового кризиса: «Ограничения на инвестиции не должны вводиться, это очень серьезная опасность усилить протекционизм в области инвестиций».

Такие же мнения высказывали и некоторые западные политики и эксперты. Так, комиссар ЕС по внутреннему рынку Ч. Маккриви предостерег страны, входящие в блок, от принятия пакета законов, направленных на ограничение инвестиций, поступающих со стороны государственных инвестиционных фондов. По мнению Маккриви, 27 стран — членов Евросоюза должны иметь право блокировать инвестиции лишь в секторы, относящиеся к сфере безопасности. Полномочия по ограничению потока капитала по другим причинам должны принадлежать Европейской комиссии, являющейся исполнительным органом ЕС, при этом значительные ограничения неприемлемы^[48].

Многие эксперты убеждены, что опасения в отношении суверенных фондов явно преувеличены. Так, по словам Дж. Сороса, та поддержка, которая была оказана (американским финансовым институтам. — Авт.) некоторыми суверенными фондами, позволяет говорить о том, что они заслуживают защиты^[49]. К. Рогофф, бывший главный экономист МВФ, а ныне профессор Гарвардского университета, считает, что фонды сделают больше хорошего, чем плохого^[50]. Дж. Суровицки утверждает, что беспокойство по поводу некой опасности, создаваемой суверенными фондами, не имеет оснований и что они в своем абсолютном большинстве действуют, как и иные инвесторы, и ведут себя вполне разумно^[51]. П. Кит, консультант по глобальным рискам Eurasia Group, напоминает, что в данном случае речь идет о взаимозависимости, и взорвать соседа означает очень сильно пострадать самому^[52].

Представители суверенных фондов также настаивают на том, что их инвестиции носят сугубо финансовый характер. Так, в правительстве Сингапура полагают, что задача суверенных фондов — защищать сбережения граждан и обеспечивать получение доходов, а не быть проводниками политических стратегий. А управляющий директор KIA Б. ас-Саад, выступая в Давосе в январе 2008 г., отметил, что кувейтские государственные инвестиции вложены с 1961 г. в «Даймлер-Бенц» и с 1986 г. — в «Бритиш Петролеум» и что за 55 лет Кувейт не сделал ни одной «политической» инвестиции^[53].

О прозрачности и выполнении всех правил принимающих стран суверенным фондом Саудовской Аравии там же высказался и заместитель управляющего Финансовым агентством Саудовской Аравии М. альДжассер. При этом он выразил мнение, что речь идет о выработке превентивных мер против того, что, может быть, никогда не произойдет, т. е. отметил некоторую надуманность проблемы. Аль-Джассер также напомнил, что никто не регулирует хедж-фонды, несмотря на созданные ими многочисленные сложности^[54].

Таким образом, в позициях ведущих действующих лиц мировой финансовой системы нет абсолютного единства в отношении суверенных фондов из восточных и азиатских стран, в частности, относительно необходимого объема правового регулирования этого государственного инвестиционного механизма.

Многие страны возвели законодательные барьеры на пути иностранных государственных инвестиций, усилили полномочия и количество контролирующих органов, усложнили процедуры принятия решений по таким инвестициям, т. е. прибегли к откровенному финансовому протекционизму. Между тем сами суверенные фонды настаивают на либерализации движения своих инвестиций, мотивируя это тем, что протекционистские барьеры лишь осложнят состояние мировой финансовой системы. Тем более, что до сих пор ни один суверенный фонд не был замечен в политической мотивации своих инвестиций.

Отметим, что в международно-правовой проблематике глобальной финансовой архитектуры, разрабатываемой Группой двадцати, в последние годы уделялось мало внимания суверенным фондам благосостояния, лишь высказывалось мнение о расширении их участия в проектах развития^[55]. Это и понятно, ведь перед Группой стоят иные серьезные проблемы: теневой банковский бизнес, борьба с отмыванием денег и финансированием терроризма, ну и наконец — ограничительные меры против России.

• [1] Remarks by Acting Under Secretary for International Affairs Clay Lowery. Op. cit.
• [2] URL: http://www.izbrannoe.info/20 095.html (дата обращения: 10.10.2009).
• [3] The Rules of Globalization: Case book / ed. R. Abdelal. Singapore. World ScientificStudies in International Economics. 2008. Vol. 4. P. 183.
• [4] Коммерсант. 2008. 16 июня.
• [5] Financial Times. 2008. February 28. URL: http://www.FT.com (дата обращения:10.10.2009).
• [6] Аналог российской Счетной палаты. Контролирует расходование «средств налогоплательщиков». URL: http://www.gao.gov/ (дата обращения: 21.02.2018).
• [7] Sovereign Wealth Funds. Laws Limiting Foreign Investments Affect Certain US Assetsand Agencies Have Various Enforcement Processes. US Government Accountability Office. Report to the Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs, US Senate, May 2009.P. 1—2. URL: http://www.gao.gov/new.items/d09226.pdf (дата обращения: 10.10.2009).
• [8] Sovereign Wealth Funds. Р. 47—61.
• [9] The Rules of Globalization. P. 191.
• [10] US Treasury Press release (hp-881 20.03.08). URL: http://vyww.treas.gov/press/releases/hp881.htm Также см. http://www.thedeal.com/dealscape/2008/03/singaporeabu dhabi sovereign. php (дата обращения: 10.10.2009).
• [11] Ibid.
• [12] US Treasury Press release (hp-881 20.03.08). Op. cit.
• [13] Коммерсант. 2008. 22 марта.
• [14] Global Insight. Sovereign Wealth Tracker. 2008. April. P. 52. URL: http: //www.globalinsight.com/SWFtracker (дата обращения: 10.10.2009).
• [15] International Financial Services London Research. Sovereign Wealth Funds 2009. URL: http://www.ifsl.org.uk (дата обращения:10.10.2009).
• [16] См.: Holliday F. Sovereign Wealth Funds: Power vs Principle. 2008. March 5. URL: http://www.opendemocracy.net/article/globalisation/global politics/stolen wealth funds (дата обращения: 10.10.2009).
• [17] Sovereign Wealth Funds — State Investment on the Rise. Deutsche Bank Research. 2007. September 10. URL: http://wwww.dbresearch.com http://www.dbresearch.com/PROD/DBR INTERNET EN-ROD/PRODOOOOOOOOOQ215270.pdf (дата обращения: 10.10.2009).
• [18] Global Insight. P. 58.
• [19] Ibid. P. 53.
• [20] The Financial Times. 2008. April 9.
• [21] Global Insight. P. 56.
• [22] Время новостей. 2007. 26 октября.
• [23] URL: http://www.lawbank.ru/lawnews6752.html (дата обращения: 10.10.2009).
• [24] Global Insight. Р. 56.
• [25] Global Insight. Р. 54.
• [26] Bloomberg, 19.02.2008. URL: http://www.k2kapital.com/news/fin/566 777.html?&print=ves&ID=366 777 (дата обращения: 10.10.2009).
• [27] Treasure Department (2007), Report to Congress on International Economic andExchange Rate Policies, Appendix III: Sovereign Wealth Funds. 2007. June. URL: http://www.treasure. gov/offices /internatuinal-affaires /ecinimic-exchange-rates /pdf/2007 Appendix 3. pdf (дата обращения: 10.10.2009).
• [28] Инструкция ОЭСР по корпоративному управлению для предприятий, находящихсяв собственности государств; Инструкция ОЭСР для многонациональных предприятий;Инструкция ОЭСР по управлению активами пенсионных фондов; Инструкция ОЭСР поуправлению пенсионными фондами.
• [29] Финансовая ОПЕК: России очень скоро придется сделать трудный выбор. URL: http://financeservice.ru/vse novosti/mneniva ekspertov/finansovava opek rossi/ (датаобращения: 10.10.2009).
• [30] Финансовая ОПЕК: России очень скоро придется сделать трудный выбор.
• [31] Коммерсант. 2009. 27 июля.
• [32] См.: Truman Е. Sovereign Wealth Funds.
• [33] См.: Bennhold К. Sovereign wealth funds seek balance against Western regulation.
• [34] По данным ЮНКТАД, в мире насчитывается более 5500 инвестиционных соглашений, включая 2573 двухсторонних соглашения о защите и поощрении инвестиций, 2651соглашение об избежании двойного налогообложения и 241 соглашение о свободнойторговле // Лабин Д. К. Международное право по защите и поощрению иностранныхкапиталовложений. М.: Волтере Клувер, 2008. С. 6.
• [35] OECD Investment Committee: Freedom of Investment, National Security and «Strategic» Industries.
• [36] IMF Convenes First Annual Roundtable of Sovereign Asset and Reserve Managers. Press Release № 07/267. 2007. November 16. URL: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2007/pr07267.htm (дата обращения: 10.10.2009).
• [37] МЕМО/08/126 Brussels. 2008. February 27. URL: http://eurpoa.eu/rapid/pressre-leasesAction.do?reference=MEMO/08/126&format=html&aged=Q&lang (дата обращения: 10.10.2009).
• [38] МЕМО/08/126 Brussels. 2008. February 27.
• [39] Евросоюз испугался российского капитала. URL: http://www.ancentr.ru/data/media/media648.html?print (дата обращения: 10.10.2009).
• [40] См.: Behrendt S. When Money Talks. Arab Sovereign Wealth Funds in the Global Public Policy Discourse // Carnegie Papers. Carnegie Endowment for International Peace, 2008.October. № 12. URL: http://carnegieendowment.org/files/arab sovereign wealth funds. pdf (дата обращения: 10.10.2009).
• [41] URL: http://fin.ngs.ru/news/35 068/ (дата обращения: 10.10.2009).
• [42] См.: Biberowic N. A Common European Approach to Sovereign Wealth Funds: Continuity of the Status Quo? // Dubai: Gulf Research Center. 2008. 13 April.
• [43] Cm.: Pettifer N. Sovereign wealth funds lashes out at regulation // International Financial Law Review. 2008. April 10. URL: http://www.iflr.com/default.asp7Page=9&PUBID = 263&ISS = 24 675&SID=705 176&LS=EMS173469 (дата обращения: 10.10.2009).
• [44] URL: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0.contentMDK:21 711 325~pagePK:64 257 043~piPK:4 37 376~theSitePK:4607.00.html (дата обращения: 10.10.2009).
• [45] Sovereign Wealth Funds: The New Hedge Fund? URL: http://dealbook.blogs.nvtimes.com/2007/Q8/01/sovereign-wealth-funds-the-new-hedge-fund/ (дата обраще-ния:10.10.2009).
• [46] OECD Investment Committee: Freedom of Investment, National Security and «Strategic» Industries.
• [47] Речь министра финансов России А. Кудрина на экономическом форуме в Давосев январе 2008 г. См.: ИНТЕРФАКС-АФИ. 2008. 24 января.
• [48] International Herald Tribune. 2008. February 25.
• [49] См: Bennhold К. Sovereign wealth funds seek balance against Western regulation.
• [50] См: Cox C. The Role of Government in Markets. Keynote Address and Robert R. GlauberLecture at the John F. Kennedy School of Government. 2007. October 24.
• [51] Cm: Surowiecki J. Sovereign Wealth World // The New Yorker. 2007. November 26.
• [52] Cm: Davidson A. US Watches Nervously as Oil-Rich Nations Invest // National PublicRadio. Morning Edition. 2007. November 30.
• [53] URL: http://www.convera.su/art-0093.shtml (дата обращения: 10.10.2009).
• [54] См.: Seager A. Sovereign funds defend themselves against calls for regulation //Guardian co.uk. 2008. January 24. URL: http://www.guardian.co.uk. Утверждение M. Аль-Джассера об отсутствии правового регулирования хедж-фондов не совсем верно, см., например, Alternative Investment Management Association, 2007, Guide to Sound Practicesfor European Hedge Fund Management (London). URL: http://www.aima.org/download.cfm/docid/7233B232-FB84−4126-BEDFE85CFABAA591 (дата обращения: 10.10.2009).
• [55] URL: https: //www.google.ru/url?sa=t&rct=i&q=&esrc=s&source=web&cd=1 &ved=OCBwOFiAA&url=http %3A %2 °F %2Fwww.g20.utoronto.ca %2F2014%2FWBG SovereignWealth Funds and Long Term Development Finance Risks and Opportunities. pdf&ei=wgePVOeUCYmeywPYn4HoDw&usg=AFOiCNGl vRvBsi-ktu7HllQ7omZziR4lA&bvm=bv.81 828 268.d.bGO&cad=rit (дата обращения: 10.10.2014).