Цели и функции центральных банков

По мнению ряда зарубежных авторов, выработке единых мировых подходов регулирования деятельности центральных банков могла бы содействовать унификация национального законодательства в этой сфере. Ф. Джанвити, анализируя влияние, которое оказывает на эффективность деятельности центрального банка четкость определения его функций, задач и целей^[1] в национальном законодательстве, их структурное расположение и взаимная привязка, отмечает, что по сравнению с предыдущими законами, которые по большей части являлись набором определенных положений, наделяющих центральный банк правами и полномочиями, либо налагающих на центральный банк определенные обязанности, современные законы определяют функции (называемые также заданиями или миссиями центрального банка^[2]. Например, центральный банк обязан разрабатывать и осуществлять денежно-кредитную политику государства, наблюдать за платежной системой, держать и управлять внешними резервами страны, надзирать за коммерческими банками и т. д. Эти функции исполняются через реализацию соответствующих прав (rights) и полномочий (powers) и согласно соответствующим обязанностям (duties)^[3].

Согласно позиции МВФ денежно-кредитная политика — это прерогатива центрального банка или системы центральных банков при наличии многонационального механизма центрального банка^[4].

Деятельность, которой занимается центральный банк, пользуясь предоставленными ему законом правами и полномочиями для достижения одной или нескольких установленных целей, представляет собой функции центральных банков. Наряду с обязанностями, которые закон может возлагать на центральный банк, они составляют его мандат^[5].

По мнению Ф. Джанвити, функции, возложенные на центральные банки законом, — это деятельность, которая способствует общественному благу^[6]. При этом собственный интерес центрального банка не может быть целью функции. В частности, получение прибыли центральным банком не рассматривается в качестве цели^[7], и соответственно решение центрального банка повысить или понизить ставки по кредитам не может быть продиктовано влиянием такого решения на счет его прибылей и убытков. Определение целей должно удовлетворять трем условиям, которые Джанвити именует «общие принципы»: оно должно быть всесторонним, однозначным и приоритетным^[8].

Джанвити подчеркивает, что обзор законов о центральных банках показывает, во-первых, что в современных законах существует тенденция определять цели и задачи центрального банка, однако эта тенденция не является универсальной.

Во-вторых, существует большое разнообразие в формулировании этих целей. Иногда общие цели центральных банков формулируются с определением приоритетов, иногда нет. Иногда одна или несколько целей определяются для одной функции (обычно для денежно-кредитной политики), с выделением или без выделения приоритетов. Также есть некоторая путаница между целями и функциями. В некоторых странах среди целей центрального банка законодательство указывает выпуск валюты или предоставление банковских услуг и финансовое консультирование правительства, хотя в данном случае термин «функция» был бы более уместен^[9]. Но бывает и так, что выполнение одной функции преследует достижение многочисленных, не имеющих четких приоритетов целей (например, закон о ФРС США 1913 г.)^[10].

Особый, но не исключительный подход принят в ЕСЦБ^[11]: перечень целей формируется для одной приоритетной цели — поддержания стабильности цен — и сопровождается отсылкой к иным, вторичным целям — «поддержке общей экономической политики в Союзе». То есть ЕСЦБ, стремясь к достижению последних, не должна подвергать риску достижение первой (п. 1 ст. 127 Договора о функционировании ЕС).

Законы стран — членов ЕС, которые планируют стать членами Евросистемы, при определении целей своих центральных банков принимают модели ЕСЦБ^[12], например, закон о Национальном банке Польши (1997 г.), законы о Банке Англии, Национальном банке Румынии, Банке Турции и др.

На практике при формулировании целей и функций центрального банка в некоторых странах денежная стабильность ставится во главу угла среди функций центрального банка, а все остальные — факультативные. Иной подход заключается в формулировании двух первоочередных целей — внутренней стабильности цен и стабильной рыночной финансовой системы (например, закон о Центральном банке Ирака, 2004 г.).

В-третьих, используется подход, сочетающий определение целей денежной политики и надзора за финансовой системой с расположением функций в порядке приоритета (закон об Австралийском резервном банке, 1959 г.)^[13].

Учитывая такое разнообразие в формулировке целей, трудно говорить о консенсусе в законодательном регулировании деятельности центральных банков. В то же время очевидно, что в настоящее время существует тенденция к идентификации двух основных задач центральных банков или двух основополагающих целей — денежной стабильности и финансовой стабильности. Однако определение функций, целей и задач постоянно меняется, они меняются местами: сегодня и здесь — это цель, завтра в другом месте — это функция и т. д. Однако ценовая стабильность остается первой целью большинства центральных банков^[14].

Таким образом, в мире нет единого подхода при определении целей, функций и задач центральных банков, их приоритетности, размещения в тех или иных разделах национального закона о центральном банке и решении других юридических и технических вопросов. Однако при кажущейся факультативности эти вопросы позволяют оценить степень разработанности законодательства о центральном банке, об уровне понимания роли центрального банка в национальной экономике.

Денежная и финансовая стабильность как цели центрального банка. Денежная стабильность рассматривается зарубежными авторами в двух аспектах: устойчивость внутренних цен и внешняя устойчивость национальной валюты.

Согласно позиции совета директоров Банка Англии, денежная стабильность понимается как «стабильные цены и доверие к национальной валюте», в то время как финансовая стабильность «представляет собой выявление и снижение угроз для финансовой системы в целом»^[15]. Денежная стабильность может быть единственной целью денежно-кредитной политики или может быть связана с другими целями, например, экономическим ростом или занятостью^[16].

По мнению Ф. Джанвити, в демократическом обществе денежнокредитная политика может способствовать общему благу, в частности, экономическому росту и борьбе с безработицей^[17].

Но вне зависимости от наличия такой цели в национальных законах о центральных банках поддержание внешней стоимости валюты было обязательством членов МВФ в рамках Бреттон-Вудской системы, согласно ст. IV Статей Соглашения МВФ.

Однако в большинстве законов о центральных банках денежная стабильность определяется или понимается как стабильность с точки зрения внутренних цен. При этом законы, как правило, не содержат количественных показателей. Р. Ластра пишет, что законы о центральных банках в большинстве юрисдикций в последние 20 лет имеют функциональный акцент на стабильности цен^[18]. Некоторые авторы считают, что цель поддержания стабильности цен в начале может быть совместима с целью поддержания валютного курса, но в среднесрочной или долгосрочной перспективах эти две цели несовместимы^[19].

Ч. Гутхарт, выделяя в качестве основных две ключевые цели центральных банков — ценовую стабильность и финансовую стабильность (кредитор последней инстанции) — также считает, что эти цели могут вступать в конфликт, поскольку для их реализации центральные банки имеют только один инструмент — краткосрочные процентные ставки. По его мнению, требуется еще система антициклического регулирования для сдерживания бумов на рынке активов и сглаживания пузырей^[20].

Что касается финансовой стабильности, то она общепризнана в качестве цели центральных банков. Иногда она прямо заявлена в качестве таковой в законодательстве, в других случаях конкретные функции, возложенные на центральный банк, например, предоставление чрезвычайной помощи банкам в качестве кредитора последней инстанции, надзор за платежной системой, а также надзор за банками (и, возможно, другими финансовыми учреждениями), неявно отражают общую цель финансовой стабильности.

Ввиду отсутствия общепризнанного понятия финансовой стабильности, она может быть определена в широком смысле как стабильность финансовой системы. Некоторые авторы рассматривают финансовую стабильность как ситуацию, в которой финансовая система способна удовлетворительно выполнять три функции одновременно. Во-первых, эффективно и мягко содействовать интертемпоральному размещению ресурсов от «сберегателей» к инвесторам и размещению экономических ресурсов в целом. Во-вторых, достаточно точно оценивать и относительно хорошо управлять перспективными финансовыми рисками. В-третьих, может комфортно, если не безболезненно абсорбировать финансовые и экономические сюрпризы и потрясения^[21].

С учетом многих компонентов, которые образуют финансовую систему, ясно, что на центральный банк не может быть возложена исключительная ответственность за стабильность всей системы. Например, многие центральные банки не осуществляют надзор за финансовыми посредниками, а есть такие, которые выполняют только эту функцию^[22].

По мнению Джанвити, целью центрального банка может быть в лучшем случае оказание содействия финансовой стабильности, а также готовность сотрудничать с другими компетентными агентствами, как, например, с органами надзора за финансовыми институтами и регуляторами^[23].

Концепция финансовой стабильности развивается. Она может означать разные вещи в разных национальных контекстах. Узкое определение относится только к стабильности банковской системы страны. Однако очевидно, что финансовая стабильность не может быть обеспечена путем сосредоточения внимания только на банках. Финансовая система страны включает также и платежные и расчетные системы, небанковские кредитные организации, биржи, пенсионные фонды, страховые компании и другие субъекты, обеспечивающие проведение экономических операций и направления сбережений в инвестиции. Широкое определение финансовой устойчивости охватывает стабильность на всех этих уровнях, включая операции на финансовых рынках. Кроме того, определение финансовой устойчивости может иметь как внутренний, так и международный элемент, т. е. касаться не только стабильности национальной, но и глобальной финансовой системы, что требует пресечения волнового эффекта перехода кризиса из одной страны в другие.

Вопрос о приоритетности цели финансовой стабильности над денежной стабильностью решается по-разному. Практикуются в целом четыре модели^[24].

Первая модель основана на принципе, что центральный банк — это в первую очередь денежный институт. Поэтому цели денежной политики должны быть на первом месте, а финансовая стабильность — на втором (например, как у ЕСЦБ).

Вторая модель, наоборот, устанавливает, что финансовая стабильность — это всеобщая цель, а денежная политика — только один из инструментов ее достижения. Именно так сформулирован мандат Банка Нидерландов на его веб-сайте.

Третья модель — комбинация первых двух вариантов: денежная политика — первая функция, но необходимое внимание должно быть уделено финансовой стабильности при формулировании и реализации этой функции (пример — закон о резервном банке Новой Зеландии).

Четвертая модель — указывает обе цели вместе без приоритетов. Согласно закону о Банке Англии 1998 г. эти цели не только размещены в разных статьях, но и отвечают за них разные органы: Комитет по денежной политике — за стабильность цен, а совет директоров — за финансовую стабильность.

Считается, что при отсутствии четкой приоритетности целей в законодательстве, центральный банк должен сам определить, какая цель должна направлять его дальнейшие действия. Неожиданный эффект вмешательства центрального банка может заключаться в том, что оно продлит, а не сократит финансовый кризис, если центральный банк будет пытаться спасти каждый банк, который находится на грани краха^[25].

Функция обеспечения денежной и финансовой стабильности получила твердую прописку в национальных законах о центральных банках. За это также выступает и МВФ. Однако будучи всего лишь записями в правовых актах, эти функции не гарантируют ни устойчивости покупательной способности национальной валюты, ни стабильности обменного курса — вопросы, которые зависят не от правовых установлений, а от политических и экономических интересов.

Центральный банк как кредитор последней инстанции. Более важной, практически ключевой функцией центрального банка по обеспечению финансовой стабильности являются, по мнению многочисленных авторов, его полномочия по оказанию экстренной финансовой помощи, т. е. центральный банк может действовать в качестве кредитора последней инстанции, выдавая кредиты банкам, которые сталкиваются с временной нехваткой ликвидности. Законодательное закрепление такой функции у центрального банка или, напротив, отсутствие таковой позволяет или не позволяет центральному банку в период кризисов легитимно поддерживать банковскую систему страны теми или иными финансовыми инструментами.

Термин «кредитор последней инстанции» приписывают сэру Френсису Бэрингсу, который в 1797 г. сослался на Банк Англии как на dernier resort, из которого банки могут получить ликвидность во время кризиса^[26]. Функция центрального банка как кредитора последней инстанции (КПИ) остается основным оправданием существования центральных банков как в развитых, так и в развивающихся странах. В то время.

как некоторые функции центрального банка в настоящее время попали под «огонь», например банковский надзор, эта функция центрального банка оспаривается редко^[27]. «Немедленность» предоставления кредита центральным банком реальных денег делает центральный банк готовым противостоять экстренным ситуациям.

На международном уровне роль МВФ как международного кредитора последней инстанции в последние годы стала предметом оживленных дискуссий. Так, для придания МВФ такого статуса Д. Солте, например, предлагает создать международно-правовые механизмы обеспечения СДР статуса мировой резервной валюты^[28], Э. Труман — увеличить финансовые возможности МВФ, сформулировать условия предоставления странам неограниченного кредита, решить проблему суверенной неплатежеспособности^[29], К. Джаннини опасается возникновения на глобальном уровне проблемы морального вреда^[30], М. Чандлер именует МВФ кредитором последней инстанции суверенов и предлагает увеличить суммы заимствований, которые могут быть предоставлены государствам, до 10 квот^[31].

Что касается национального уровня, то общемировой подход состоит в том, что чрезвычайные кредиты центрального банка должны: 1) предоставляться только на индивидуальной основе, т. е. без какихлибо обязательств или обязанностей предоставлять эту помощь какимлибо финансовым или иным учреждениям, но если она предоставлена одному учреждению, то должна предоставляться и другим; 2) предоставляться только платежеспособным банкам, но испытывающим временные проблемы ликвидности, и крах которых может создать системные риски для финансовой системы^[32]; 3) быть обусловлены предоставлением адекватного обеспечения; 4) предусматривать «штрафную» процентную ставку^[33].

Последние примеры помощи центральных банков небанковским финансовым посредникам показывают возможную эволюцию в направлении более гибкого реагирования на эти вопросы. В США займы ФРС могут предоставляться небанковским учреждениям при условии «необычных и неотложных обстоятельств»^[34].

Хотя крупные центральные банки по-разному отвечали на нынешний финансовый кризис, у них имеется общее понимание того, что надо воздерживаться от приобретения «токсичных активов» у финансовых институтов и выкупа несостоятельных финансовых институтов. Однако законодательство некоторых стран позволяет центральным банкам производить такие трансакции в период кризиса, например, закон о Центральном банке Малайзии 2009 г.

Как отмечает Р. Ластра, хотя операции КПИ часто закрыты и непрозрачны, существует ряд принципов, применяемых согласно классическому пониманию доктрины КПИ^[35]. Первое — центральный банк, действуя как КПИ, должен не допустить временно неликвидные, но состоятельные банки, до банкротства. (Этот тип кредитования обычно имеет краткосрочный характер). Второе — центральный банк должен быть способен кредитовать столько, сколько требуется (только конечный поставщик реальных денег имеет такое качество), но по повышенной ставке (некоторые комментаторы называют ее штрафной)^[36]. Третье — центральный банк должен принять любой банк с хорошим обеспечением, оцененным по стоимости до паники. И наконец, центральный банк должен четко обозначить заранее свою готовность кредитовать.

Роль центрального банка как КПИ не является обязательной, она осуществляется по усмотрению центрального банка. Центральный банк оценивает не только ситуацию неликвидности или несостоятельности, но и возможность заражения от падающего института других институтов. Риск заражения трудно оценить. Рыночное настроение трудно прогнозировать, оно иррационально, что делает какие-либо предположения бессмысленными. Динамика паники — самореализующаяся. Именно эти соображения подвели Г. Торнтона в 1802 г. к утверждению, что кредитовать надо «про запас», это лучший способ предотвратить панику. У. Бейджгот и Г. Торнтон утверждают, что ответственность КПИ — не отдельные институты, а весь рынок. Задача КПИ — восстановить доверие, т. е. кредитоспособность банка или банков. КПИ вступает в действие, когда опасается, что утрата доверия может привести к краху даже надежных институтов. Если центральный банк считает кризис изолированным или легко купируемым, он может и не предоставлять экстренную помощь^[37].

В России в период обострения кризиса в 2007—2009 гг. Банк России действовал в тесном взаимодействии в Правительством России в целях наполнения и поддержания ликвидности в банковской системе. И хотя функция кредитора последней инстанции для кредитных организаций предусмотрена п. 3 ст. 4 Закона о Банке России, в тот период пришлось срочно вносить изменения в банковское законодательство, в частности, в закон о Банке развития, чтобы реализовать эту функцию Банка России на практике.

Что касается финансовых отношений между Правительством РФ и Банком России, то согласно п. 3 ст. 94 БК РФ кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным банком государственных ценных бумаг РФ при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.

• [1] В англоязычной литературе для термина «цель» используются такие слова, какpurpose, goal, objective, scope, target.
• [2] При этом Джанвити уделяет внимание разграничению значений этих терминов: «power» позволяет его обладателю принимать решения, обязательные для других;"right" — это охраняемый законом интерес, например, право на сбор платы за оказанные услуги. См.: Gianviti F. The Objectives of Central Banks // International Monetary andFinancial Law: The Global Crisis. P. 449.
• [3] International Monetary and Financial Law: The Global Crisis. P. 449.
• [4] Вестник Банка России. 1999. 30 декабря.
• [5] См.: Законодательство о центральных банках: обзор оптимальной практики.
• [6] См.: Gianviti F. The Objectives of Central Banks. P. 449—450.
• [7] Некоторые центральные банки изначально были коммерческими. Например, когда создавались Банк Англии и Банк Франции, они находились в частной собственности и занимались расширенным кредитованием в целях получения прибыли. И толькопозже и постепенно они стали центральными банками в современном понимании.
• [8] International Monetary and Financial Law: The Global Crisis. P. 451.
• [9] В современном законодательстве применение терминов «цели» и «функции» разграничивается. Так, закон о Банке Малайзии 1958 г. использовал термин «цели» (objectives') для обозначения и целей, и функций, однако в законе о Банке Малайзии 2009 г. термины четко разграничены: Сек. 5(1) содержит «принципиальные цели Банка», а Сек.5(2) «первоочередные функции» Банка.
• [10] Закон о ФРС 1913 г. США, Раздел 2А (12 USC 225а). URL: http: //www.law.Cornell.edu/uscode/text/12/225a (дата обращения: 10.10.2017).
• [11] Европейская система центральных банков состоит из ЕЦБ и центральных банков всех стран — членов ЕС (включая страны-члены с изъятиями, которые согласно ст. 139 Договора о функционировании Европейского союза исключены из большинстваположений, регулирующих ЕСЦБ). Евросистема включает только ЕЦБ и центральныебанки стран — участниц зоны евро.
• [12] International Monetary and Financial Law: The Global Crisis. P. 460.
• [13] Reserve Bank Act 1959 Section 10 C. URL: http://www.comlaw.gov.au/Details/C2010C00514 (дата обращения: 10.10.2017).
• [14] См.: Issues in the Governance of Central Banks. A report from the Central Bank Governance Group. Chair G. Ortiz, Governor of the Bank of Mexico, May 2009. URL: http://www.bis.org/publ/othp04.htm (дата обращения: 01.10.2014).
• [15] International Monetary and Financial Law: The Global Crisis. P. 461.
• [16] Ibid. P. 463.
• [17] Ibid. P. 464.
• [18] См.: Lastra R. Legal Foundations of International Monetary Stability. P. 44.
• [19] International Monetary and Financial Law: The Global Crisis. P. 473.
• [20] Cm.: Goodhart Ch. Central banks' function to maintain financial stability: An uncompleted task. 2008. June 24. URL: http://www.voxeu.org/article/two-goals-one-instrument-how-can-central-banks-tackle-financial-crises (дата обращения: 30.11.2014).
• [21] См.: Schinasi G. Safeguarding Financial Stability: Theory and Practice. IMF. 2006. P. 82.
• [22] Некоторые центральные банки, например, Банк Нидерландов, осуществляют надзорные функции за страховыми компаниями
• [23] International Monetary and Financial Law: The Global Crisis. P. 475.
• [24] Ibid. P. 480—481.
• [25] International Monetary and Financial Law: The Global Crisis. P. 482.
• [26] Cm.: Lastra R. Legal Foundations of International Monetary Stability. P. 113; Humphrey T., Keleher R. The Lender of Last Resort: A Historical Perspective // Cato Journal. 1984.Vol. 4 (1). P. 275. Прискорбно, что наследники человека, чьим именем названо явление, присутствовали при неудаче Банка Англии спасти «Бэрингс» в 1995 г.
• [27] См.: Lastra R. Legal Foundations of International Monetary Stability. P. 113. В режиме"валютного управления" роль центрального банка как ЛОЛР ограничена (в случае смешанной системы центральный банк — валютное управление) или вообще отсутствует.См.: The Lender of Last Resort Function under a Currency Board: The Case of Argentina /G. Caprio [et al.] // World Bank Policy Research Working Paper № 1648. Washington DC: World Bank, 1996.
• [28] Cm.: Solte D. The IMF as a Global Lender of last Resort. March 29, 2011. URL: http://www.social-europe.eu/2011/03/imf-as-a-global-lender-of-last-resort/ (дата обращения:18.10.2014).
• [29] См.: Truman E. The IMF as an International Lender of Last Resort. October 12, 2010. URL: http://blogs.piie.com/realtime/?p= 1767 (дата обращения: 18.10.2014).
• [30] См.: Giannini C. The IMF and the Lender-of-Last-Resort Function. An External View //Finance & Development. 1999. Vol. 36. № 3.
• [31] Cm.: Chandler M. IMF is Lender of Last Resort to Sovereign. November 22, 2011. URL: https://www.creditwritedowns.com/2011/ll/imf-is-lender-of-last-resort-to-sovereigns.html (дата обращения: 18.10.2014).
• [32] В ЕСЦБ, согласно Управляющему Совету ЕЦБ, предоставление центральным банком финансирования неплатежеспособным финансовым институтам является «денежным финансированием» (monetary financing), запрещенным ст. 101 Договора о созданииЕвропейского сообщества (сейчас — ст. 123 Договора).
• [33] International Monetary and Financial Law: The Global Crisis. P. 478.
• [34] Раздел 13(3) Закона о Федеральном резерве (12USC 343).
• [35] См.: Lastra R. Legal Foundations of International Monetary Stability. P. 114. Теоретические основы доктрины ЛОЛР были заложены в 1802 г. Г. Торнтоном, а затем У. Бейд-жготом в 1873 г., который развил и усовершенствовал их. См.: Thornton Н. An Enquiryinto the Nature and Effects of the Paper Credit if Great Britain. Fairfield, NJ: AM Kelley, 1991; Bagehot W. Lombard Street: A Description of the Money Market. New York: Wiley, 1999. Исследования работ Г. Торнтона и У. Беджгота по ЛОЛРу см.: Humphrey Т The classicalconcept of Lender of Last Resort // Federal Reserve Bank of Richmond Economic Review.1975. Vol. 61(1). P. 2; Bordo M. Alternative Views and Historical Experience // FederalReserve Bank of Richmond Economic Review. 1990. Vol. 76(1). P. 18.
• [36] Ч. Гутхарт считает, что утверждение У. Бейджгота о том, что ЛОЛР должен кредитовать под «высокий» процент, некорректно переведено как «штрафной» процент. См.:Goothart С. Myths about the Lender of Last Resort // International Finance. 1999. Vol. 2.№ 3. P. 339.
• [37] Центральный банк для определения, имеется ли угроза заражения, обычно оценивает несколько элементов: размер и межбанковский риск (interbank exposure) института.Р. Ластра считает, что нет таких институтов, которые были бы слишком большими, чтобыобанкротиться. Размер в сочетании с межбанковским риском может оправдать срочнуюпомощь в ликвидности. Однако индивидуальный кризис, возникший в результате принятия слишком большого или безответственного риска или неадекватной регулятивной дисциплины — несоблюдение или слабое соблюдение регулятивных или надзорныхтребований — могут не дать центральному банку представить помощь во избежаниеморального вреда // Lastra R. Legal Foundations of International Monetary Stability. P. 114.