Земская реформа. 
История государства и права россии в 2 ч. Часть 2. Вторая половина xix — начало xxi века

1 января 1864 года вышло «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». В соответствии с этим актом в уездных и губернских городах были созданы всесословные земские органы самоуправления, предназначенные для того, чтобы ведать местные «хозяйственные пользы и нужды». Никаких властных полномочий им не предоставлялось. Первоначально земские учреждения не были наделены правом издавать обязательные для местных жителей постановления. Местная полиция земским органам не подчинялась. «И вообще земские учреждения оказались, прежде всего, совершенно лишенными полицейской власти»^[1]. Даже за содействием в сборе земского налога им приходилось обращаться к полиции. Однако же с введением земских учреждений из сферы полицейских забот исключались такие обременительные обязанности, как наблюдение за исправным состоянием дорог, мостов, за доброкачественностью продуктов и др. На плечи земства, по выражению Э. Н. Берендтса, переходит немалая доля хозяйственных полицейских задач, лежавших прежде на плечах коронной администрации^[2].

С введением земских учреждений были упразднены такие органы местного управления, как приказы общественного призрения, комиссии народного продовольствия.

Земские учреждения первоначально были созданы только в тридцати четырех губерниях. Согласно «Положению» населением избирались гласные уездных земских собраний. Для проведения выборов учреждались три избирательных съезда (курии): уездных землевладельцев, городских избирателей, выборщиков от сельских обществ.

Правом непосредственного участия в первом съезде наделялись землевладельцы, располагавшие «пространством» земли от 200 до 800 десятин (в соответствии с особым расписанием, определявшим тот или иной размер поземельного земского ценза применительно к условиям местности), а также предприниматели, владевшие в уезде «промышленным или хозяйственным заведением» стоимостью не ниже 15 тысяч рублей или с оборотом не менее 6 тысяч рублей. В этом съезде участвовали также уполномоченные от нескольких землевладельцев, учреждений, обществ, компаний и товариществ, владевших в уезде количеством земли, составлявшим «не менее двадцатой доли» установленного для него размера.

Право участия в курии городских избирателей получали лица, имевшие купеческие свидетельства, а также владевшие в черте города торговыми и промышленными предприятиями с годовым оборотом не менее 6 тысяч рублей или недвижимым имуществом стоимостью от пятисот до трех тысяч рублей в зависимости от численности городского населения.

Для крестьянского съезда «Положением» имущественного ценза не предусматривалось, но устанавливался трехступенчатый порядок выборов: крестьяне-домохозяева избирали своих выборных на волостной сход, который, в свою очередь, избирал выборщиков соответствующего уездного съезда, выбиравших гласных уездного земского собрания. Для ведения текущих дел это собрание избирало земскую управу, а также гласных губернского земского собрания, которое выбирало свой исполнительный орган — губернскую земскую управу. В отличие от земских собраний, собиравшихся ежегодно на две-три недели, земские управы работали на постоянной основе. Они состояли из председателя и двух членов. Председатель уездной управы подлежал утверждению губернатором, губернской — министром внутренних дел. Земские собрания и их управы избирались на три года.

Заведование делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам, означало заниматься строительством школ и лечебных учреждений, содержать их, заботиться об исправном состоянии путей сообщения, о санитарном благополучии, иметь попечение о развитии местной торговли и промышленности, ведать организацией взаимного земского страхования имуществ, принимать меры к обеспечению народного продовольствия.

В круг обязанностей земских учреждений входили также заведование земскими благотворительными заведениями, меры общественного призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построении церквей и некоторые другие сугубо хозяйственные пользы и нужды.

Вместе с тем, в «Положении» строго подчеркивалось, что земские учреждения «в постановлениях и распоряжениях своих не могут выходить из круга указанных им дел; посему они не вмешиваются в дела, принадлежащие к кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений» (ст. 7). Земским учреждениям предписывалось заботиться о благополучии только своего уезда, своей губернии, не помышляя об общеземском деле. Всякое рода общение земских учреждений России между собой, преследующее взаимные интересы, запрещалось. Они также не имели права ставить перед правительственными органами какие-либо вопросы, в том числе об улучшении земской деятельности. О том, в какое сложное положение ставились земские учреждения этими ограничениями, хорошо сказано в одной из статей, опубликованных в газете «Земство»: «Круг действий земских учреждений как органов местного хозяйственного управления ограничивается, по закону, пределами той местности — губернии или уезда, которая вверена их попечению. Выходить из этих пределов, касаться вопросов, затрагивающих интересы других местностей, земские учреждения не имеют права. Но в числе хозяйственных интересов есть много таких, которые общи целым группам губерний, есть нужды, которые вследствие их общности, могут быть удовлетворены в полной мере лишь совокупными усилиями всех земств, входящих в район их распространения… Земские собрания неоднократно ходатайствовали перед правительством о разрешении съездов их представителей для обсуждения вопросов, затрагивающих интересы нескольких губерний: в своих ходатайствах они убедительно доказывали необходимость соглашений в видах единообразного направления земского дела, но все эти ходатайства остались неудовлетворенными; правительство находило, что обсуждение и установление общих начал, имеющих связь с пользами и нуждами земства… выходит из круга ведомства земских учреждений и должно исключительно принадлежать правительству, которое, когда признает это нужным, само призывает земские учреждения к обсуждению вопросов…

В числе предметов земской деятельности есть и такие, однообразное направление и постановка которых были бы полезны для всех земств империи. Таковы, например, организация земской статистики и выработка программ для собирания статистических сведений, установление оснований земского обложения, устройство школьного дела, меры к обеспечению народного продовольствия, организация кредита для расширения крестьянского землевладения"^[3].

Практикой применения «Положения» все более обнаруживались его недостатки. В этой связи выдвигались новые и новые общественные инициативы, направленные на улучшение земского дела. Среди них — идея создания мелкой земской единицы, т. е. волостного земства, которое могло бы конкретнее учитывать потребности того или иного села, деревни, сельской общины и снимать самые болевые вопросы. Эта инициатива, получившая убедительное обоснование в печати, не встретила понимания со стороны царского правительства. Решительно пресекались властями начинания земств по организации оказания населению бесплатной юридической помощи. Проявление земствами заботы об «экономическом достоинстве» крестьян — присяжных заседателей также вызвало правительственное противодействие. Дело в том, что присяжные из числа крестьян, вызванные в губернский город для отправления правосудия, не имея средств для пропитания, вынуждались нередко к занятиям с целью заработка, унижающим их звание общественных судей. Некоторым из них приходилось даже просить милостыню. Отдельные земства стали выделять крестьянам-присяжным денежные пособия на время пребывания их в городе. Однако по поводу этой разумной земской инициативы состоялось в 1872 году явно неразумное и сугубо бюрократическое определение первого департамента Правительствующего Сената о воспрещении земствам таких выдач, поскольку земская забота должна простираться исключительно на сферу хозяйственных нужд и польз. «Это формалистическое толкование, неправильное и по существу, — писал А. Ф. Кони, — ибо на земстве лежат расходы и на народное образование, и на народное здравие, и выдача содержания мировым судьям, оставило присяжных из крестьян на произвол их бедности и сопряженных с нею лишений и искушений»^[4].

Постановления и отчеты земских собраний могли быть опубликованы только с разрешения губернатора. Значительное число их постановлений подлежало губернаторскому утверждению.

Земские учреждения, несмотря на ограниченность их полномочий, делали большое общественное дело. Благодаря их усилиям, многие российские глубинки, пребывавшие в полном запустении, хоть в какой-то степени приобщились к цивилизации. Земства внесли значительный вклад в железнодорожное строительство. Начиная с 1866 года, губернские земства начали ходатайствовать перед правительством о выдаче концессий на сооружение железных дорог. Первая концессия была выдана Воронежскому земству 12 августа 1866 года на сооружение Козлово-Воронежской линии^[5]. Строго говоря, эта инициатива тоже выходила из тесных рамок «местных нужд и польз», но правительство нашло возможным ее поддержать в целях ускорения жизненно необходимого для империи железнодорожного строительства. «Несомненную услугу в деле сооружения железных дорог в России, — писал А. А. Борзенко, — оказало наше земство»^[6].

Земское дело, являясь всесословным, создавало точки взаимопонимания между участвовавшими в его учреждениях представителями различных сословий общества, в том числе между дворянскими и крестьянскими гласными. И тех, и других объединяла общая неприязнь к правительственному оковыванию земской инициативы, к бюрократическому пренебрежению общественным мнением. Это, наряду с другими факторами, вело к созданию фронта общественного противостояния государству.

• [1] Берендтс Э. Н. Указ. соч. С. 201.
• [2] Там же. С. 200.
• [3] Земство. 1880. 17 дек. № 3. С. 2.
• [4] Кони А. Ф. Собрание сочинений: В 8 т. М., 1967. Т. 4. С. 265.
• [5] См.: Борзенко А. А. Учредительство и железные дороги // Временник Демидовского юридического лицея. Ярославль, 1881. Кн. 24. С. 185.
• [6] Там же. С. 182.