Основные проблемы, препятствующие эффективной реализации механизма внутреннего контроля в области противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма в банковской системе России

Первоначально многие банки категорично негативно восприняли нормы Закона «как попытку наделения банков несвойственными полномочиями» [27]. В настоящее время, по мнению заместителя председателя Банка России В. Н. Мельникова, «можно уверенно констатировать качественное изменение подхода банковского сообщества к проблеме ПОД/ФТ по сравнению с периодом становления и развития данной системы. Пришло понимание актуальности требований Федерального закона № 115-ФЗ и осознание его необходимости в целях защиты деловой репутации и исключения правовых рисков в работе КО» [39].

Несмотря на наметившуюся тенденцию перехода большей части банковского сообщества от формального исполнения требований законодательства к инициативной работе в этой области, существует ряд проблем, препятствующих эффективной реализации Закона № 115-ФЗ.

Автор работы попытался охватить широкий спектр проблем, возникающих в процессе реализации механизма ВК в сфере ПОД/ФТ и отразить их не только со стороны основных участников национальной системы ПОД/ФТ — российских банков, но и со стороны других субъектов системы — Банка России и Росфинмониторинга. Анализ проблем в области ПОД/ФТ производился на основе данных, полученных в процессе изучения российского законодательства, публикаций и выступлений руководителей Банка России, Росфинмониторинга, Ассоциации российских банков, а также по результатам исследований независимых экспертов ЗАО «Делойт и Туш СНГ», проводивших исследование по вопросам противодействия использованию банковской системы в целях ЛПД в соответствии с договором, заключенным с Банком России.

Согласно выводам экспертов, в 2008 г. можно выделить четыре основных элемента российской системы ПОД/ФТ, которые в наибольшей степени вызывают неприятие и протесты в профессиональном банковском сообществе: отсутствие у банков безусловного права отказывать клиентам в обслуживании; правоспособность государственных органов отзывать у банков лицензии на основании формальных нарушений закона, не имеющих отношения к содержательной стороне работы в области ПОД/ФТ; недостаточная информированность банков относительно целей государственной политики в области ПОД/ФТ и о роли банков в реализации этой политики; проблемы в профессиональном диалоге между банками и государственными органами по вопросам ПОД/ФТ.

По мнению В. Н. Мельникова, проблемы, которые возникают при исполнении требований Закона и нормативных актов Банка России, можно условно разбить на следующие группы:

• 1) технические проблемы;
• 2) методологические проблемы;
• 3) проблемы обучения персонала;
• 4) общесистемные проблемы.

Анализ реализации правовых актов в области организации ВК в сфере ПОД/ФТ банками Российской Федерации, позволяет выделить внутри каждой из перечисленных групп широкий спектр разнообразных проблем.

Проблемы технического характера в банках связаны с необходимостью разработки специального программного обеспечения для автоматизированной выборки операций по критериям Закона. Большинство мелких и средних кредитных организаций осуществляют выборку операций, подлежащих обязательному контролю, вручную на основе информации, содержащейся в документах за операционный день. Приобретение и освоение специального программного обеспечения требует от кредитных организаций значительных затрат. К сожалению руководители КО не всегда осознают, что экономический эффект данной работы позволит покрыть расходы за счет сокращения возможных финансовых потерь, обусловленных формирующимся негативным общественным мнением в отношении КО либо недобросовестной или мошеннической деятельностью ее клиентов.

Специализированное программное обеспечение способствует решению таких задач как консолидация данных из источников, их очистка и интеграция в единую базу, формирование предупреждений для сотрудников, настройка правил выявления схем отмывания, формирования отчетности, а также предоставляет возможность углубленного анализа операций с целью выявления новых схем отмывания денег. Кроме того, разрабатываемое для КО программное обеспечение должно решить проблему отбраковки направляемых в Росфинмониторинг сообщений.

К методологическим проблемам относятся вопросы организации специализированного ВК в банках, а также определение операций, сведения о которых необходимо направлять в ФСФМ России. Это касается преимущественно тех операций, параметры (вид, размер) которых точно не указаны в Законе № 115-ФЗ, но которые в соответствии с пунктом 3 статьи 7 Закона должны быть идентифицированы как подозрительные для направления сведений о них в России самими КО.

Позиция Банка России по этому вопросу, озвученная В. Н. Мельниковым, заключается в том, что, безусловно, предпочтительным был бы путь максимально точного, исчерпывающего, законодательно закрепленного перечня признаков подозрительных сделок. Но сделать это, по словам В. Н. Мельникова, «невозможно, поскольку динамика появления новых схем сделок, имеющих целью обойти закон, как правило, опережает темпы законотворческого процесса».

Результатом переплетения технических и методологических проблем является отсутствие в банках программного обеспечения, позволяющего в автоматическом режиме осуществлять фильтрацию сомнительных операций по критериям, специально разработанным с учетом особенностей клиентской базы и направлений деятельности конкретного банка.

Эксперты ЗАО «Делойт и Туш СНГ» пришли к выводу, что российская система ПОД/ФТ отличается от большинства зарубежных систем ПОД/ФТ, прежде всего, повышенной степенью детализации правил и процедур, описанных в законах и подзаконных нормативных актах, относительно жесткой регламентацией деятельности банков в рамках ПОД/ФТ. При этом, с юридической точки зрения, банки несут ответственность за исполнение сугубо формальных требований законодательства в части соблюдения правил и процедур обязательного и внутреннего контроля.

Представители Ассоциации российских банков (АРБ) обсуждают целесообразность тотального контроля над всеми операциями, которые закреплены в Федеральном законе № 115-ФЗ и отсутствие необходимости в таком массовом сборе информации, а также предлагают систему выборочного надзора и ограничение санкций денежными штрафами, ссылаясь на европейский опыт. В качестве примера из зарубежной практики можно привести Дойче Банк, который за весь 2004 г. отправил в надзорные органы 12 сообщений, а Сбербанк, по данным АРБ, передает около 20 тыс. сообщений в день [19]. Направление банками в орган финансовой разведки слишком большого массива информации о подозрительных операциях (по принципу «на всякий случай»), по мнению государственных органов зарубежных стран, снижает эффективность поиска настоящих нарушителей закона, использующих банковскую систему для отмывания денег.

Большинство из ста российских банков, опрошенных ЗАО «Делойт и Туш СНГ», в рамках заочного анкетирования полагают, что за операциями, сообщения о которых направляются банками в Росфинмониторинг, в основном стоит уклонение от уплаты налогов и таможенных пошлин. Тот факт, что в России налоговые и таможенные преступления не включены в перечень преступлений, легализация доходов от которых регулируется законодательством в области ПОД/ФТ, практически не влияет на работу банков по направлению сообщений в Росфинмониторинг.

Эксперты ЗАО «Делойт и Туш СНГ» обобщили данные о количестве передаваемых банками разных стран в уполномоченный орган сообщений (табл.1). Приведенные данные дают представление о том, насколько тщательнее «дозируют» информацию, направляемую в органы финансовой разведки, иностранные банки в сравнении с их российскими коллегами.

Таблица 1 Количество сообщений, передаваемых банками разных стран в уполномоченный орган за период с 2005 по 2007 гг.

В рассматриваемых зарубежных странах государственные органы исходят из понимания, что банки по определению лучше, чем орган финансовой разведки знают своих клиентов и понимают их операции. Поэтому они полагают, что направлять в орган финансовой разведки следует уже «отфильтрованную» информацию о подозрительных операциях, которая с высокой степенью вероятности будет использована правоохранительными или иными государственными (например, налоговыми) органами. Направление банками в орган финансовой разведки слишком большого массива информации о подозрительных операциях (по принципу «на всякий случай»), по мнению государственных органов зарубежных стран, снижает эффективность поиска настоящих нарушителей закона, использующих банковскую систему для отмывания денег. 87% банков в ходе заочного анкетирования ЗАО «Делойт и Туш СНГ» заявили, что направляют в орган финансовой разведки сообщения о всех подозрительных операциях, предоставляя заинтересованным государственным органам самим решать, как стоящие за этими операциями действия клиентов квалифицируются, с точки зрения российского права.

По-мнению банковского сообщества санкции, которые могут применяться к КО за нарушение Федерального закона № 115-ФЗ, неадекватны здравому смыслу и тяжести нарушения. В частности, согласно пункту 6 статьи 20 Закона «О банках и банковской деятельности» Банк России может отозвать лицензию у КО в случае неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных статьями 6 и 7 Федерального закона № 115-ФЗ. В седьмой статьей Федерального закона № 115-ФЗ речь идет об обязанностях КО, в которые входит, в частности, документальное фиксирование и представление в уполномоченный орган сведений по операциям, подлежащим обязательному контролю. Таким образом, получается, что в результате двух технических ошибок в течение года, которые могут заключаться в неверном указании вида операции или задержки передачи информации на несколько часов, над банком может нависнуть угроза лишения лицензии. При этом — чем выше сеть филиалов, тем больше технических ошибок может возникнуть.

Свое неприятие действующего порядка отзыва лицензий за нарушение законодательства в области ПОД/ФТ представители банковского сообщества объясняют, прежде всего, неприемлемыми для себя репутационными рисками. Недобросовестные конкуренты и просто недоброжелатели банка (из числа, например, плохих должников или клиентов, которым отказали в обслуживании) могут использовать факты неизбежных «технических» нарушений банком законодательства в области ПОД/ФТ для распространения негативных сведений о банке, например, о грозящих банку санкциях со стороны Банка России, о его возможном закрытии и т. д. Кроме того, иностранные контрагенты российских банков, которые привыкли воспринимать законы буквально, оценивают возможность отзыва лицензии у российских банков — партнеров как повышенный юридический риск, что может приводить к ухудшению условий сотрудничества. Избирательное применение государственными органами норм закона в части отзыва банковских лицензий потенциально создает возможности для злоупотреблений и коррупции. Срок направления банками сообщений об операциях обязательного контроля в США составляет 15 — 25 дней со дня совершения операции (в России — 1 день). Сроки направления сообщений о подозрительных операциях в законодательстве иностранных государств строго не указаны, а обозначены как «разумные сроки». Соответственно, в этих странах, в отличие от российской практики, банки не могут быть подвергнуты мерам административного воздействия (вплоть до отзыва лицензии) за такие формальные нарушения закона, как неоднократное в течение одного года не направление сообщений об операциях обязательного контроля или нарушение сроков направления таких сообщений.

Третья группа включает проблемы, возникающие при создании системы подготовки в КО такого персонала, который имел бы достаточные знания и навыки для квалифицированного выполнения требований российского законодательства по ПОД/ФТ. Эффективная работа системы ПОД/ФТ в банковском секторе, повышение корпоративных стандартов и норм в КО возможны только при условии постоянного обучения и повышения квалификации их специалистов. Опыт западных стран показывает, что процесс обучения сотрудников КО и надзорных органов должен быть непрерывным, что ставит на повестку дня вопрос о минимизации затрат на проведение такого обучения при обеспечении его достаточно высокого уровня.

Указание Банка России № 1486-У, предъявляет определенные требования к сотруднику, ответственному за соблюдение ПВК, касающиеся их образования и опыта работы в банке. На практике зачастую эти требования не соблюдаются. Так, по словам ведущего эксперта управления аудита и внутреннего контроля кредитных организаций Московского ГТУ Банка России Р. В. Вотрина, «кого только не встретишь в КО на этой должности — от заместителей руководителя банка до рядового специалиста, весьма далеких от качественного решения проблемы» [7]. Численность специальных структурных подразделений банков, ответственных за ПОД/ФТ не всегда учитывает реальные потребности КО.

Согласно указаниям Банка России № 1485-У в КО должна быть разработана и утверждена руководителем КО программа подготовки и обучения кадров по ПОД/ФТ с целью получения сотрудниками необходимых знаний. Данные инспекционных проверок, обобщенные Вотриным Р. В. [7], свидетельствуют, что «ответственные сотрудники КО даже в очевидных случаях не делали попыток связать проводимые клиентом операции в одну логическую цепь; не выстраивали взаимосвязи между клиентом и его контрагентами; без должного внимания оставляли реальную деятельность клиента, которая может нести в себе риск ЛПД».

В соответствии с Рекомендациями № 99-Т, основным принципом разработки ПВК в целях ПОД/ФТ является обеспечение участия всех сотрудников КО независимо от занимаемой должности в рамках их компетенции в выявлении в деятельности клиентов операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций, связанных с ЛПД и ФТ. На практике это реализуется в недостаточной степени, ввиду «отсутствия прямого интереса у сотрудников банка в выявлении таких операций, обоснованной озабоченности вопросами собственной безопасности, непосредственного участия сотрудников в таких деяниях и некомпетентности ответственных сотрудников» [7].

Сотрудники КО, как правило, незнакомы с Рекомендациями ФАТФ и статистикой основных нарушений законодательства в этой сфере, а также имеют весьма размытое представление о сущности процесса легализации. А ведь именно от уровня компетентности специалиста может зависеть, возникнут или нет подозрения в процессе проведения банковской операции в том, что она осуществляется в целях отмывания преступных доходов, в случае, если проводимая операция не подлежит обязательному контролю.

К числу общесистемных проблем относятся вопросы повышения прозрачности работы с использованием информации, исходящей из коммерческих банков. Очевидно, что они должны решаться на законодательном уровне — путем дополнения закона соответствующими нормативными актами. Очевидно, что часть этой работы будет носить конфиденциальный характер. В тоже время, КО должны иметь определенную осведомленность в отношении результатов реализации Закона № 115-ФЗ, что в целом будет способствовать повышению эффективности его применения.

К числу проблем общесистемного характера, стоящих перед банковским сообществом в связи с введением в действие Закона № 115-ФЗ, относится отсутствие системы показателей, наглядно демонстрирующих результаты борьбы с ЛПД как в рамках отдельно взятой КО, так и в рамках банковской системы в целом.

По-мнению автора, повышению эффективности внутреннего банковского контроля в сфере ПОД/ФТ в значительной степени может способствовать ощущение причастности каждого сотрудника к важному делу защиты банковской системы и общества от негативных процессов, связанных с деятельностью теневого и криминального секторов. Для этого руководству банка необходимо регулярно подводить итоги и озвучивать масштабы и результаты работы КО и банковского сообщества в целом в этом направлении, основываясь на анализе ряда показателей.

В.Н. Мельников считает одним из серьезных показателей — динамику трансграничных переводов физических лиц, а именно снятие физическими лицами-нерезидентами со своих счетов иностранной валюты. По его словам, несовершенство законодательных норм, а также недобросовестность отдельных КО, формально исполняющих требования законодательства по ПОД/ФТ в первые годы после введения 115-ФЗ препятствовали достижению весомых результатов в этой сфере [39]. Так, например, в течение 2001;2003 гг. происходил постоянный рост снятия физическими лицами-нерезидентами со своих счетов иностранной валюты. В 2003 г. Объем таких операций составил 10,3 млрд долл. США и был осуществлен гражданами 136 государств мира. В апреле 2004 г. только за месяц физическими лицами-нерезидентами было снято 1,4 млрд долл. США (первичное происхождение средств — рубли из теневого и криминального сектора), т. е. масштабы таких операций в годовом измерении — 14−15 млрд долл. США. По словам Мельникова В. Н., в результате ограничения деятельности банков, которые проводили такие операции в особо крупных масштабах (Содбизнесбанк, «Кредиттраст»), впервые был достигнут перелом в тенденции и существенно уменьшены объемы таких операций, а именно в 4-ом квартале 2004 г. они сократились почти втрое по сравнению с первым кварталом этого года (трансграничные операции включают безвозмездные переводы, оплату товаров и услуг, зарплату, переводы собственных средств и прочие операции) [39].

Однако, если проанализировать объемы трансграничных операций в последующие годы, можно сделать однозначный вывод о значительном росте перечислений физическими лицами из Российской Федерации. Так, согласно статистике Банка России, за период с 2005 г. по 2008 г., объем этих операций вырос более, чем втрое, с 12,5 млрд долл. до 41,1 млрд долл. (Приложение 6).

Опрос, проведенный «Делойт и Туш СНГ» выявил некоторые проблемы в профессиональном диалоге между банками и государственными органами по вопросам ПОД/ФТ. Отвечая на вопрос о характере взаимоотношений с Банком России, лишь 29% процентов банков, участвовавших в заочном анкетировании, подтвердили, что всегда могут оперативно получить полезные консультации от Банка России. 31% банков указали, что общение с Банком России излишне формализовано, а ответы на запросы банков занимают длительное время и не всегда бывают полезными. 36% банков отмечают, что им не хватает профессионального диалога с Банком России и его методической поддержки.

Принимавшие участие в очных собеседованиях представители банков отмечали также существенные различия в профессиональных подходах между сотрудниками различных территориальных учреждений Банка России. Руководители крупных сетевых банков сообщают, что их региональные филиалы могут получать взаимоисключающие указания и рекомендации от различных территориальных учреждений Банка России. Тем не менее, Банк России, согласно мнению 92% опрошенных в рамках заочного анкетирования, является для банков государственным органом, от которого они получают основную методологическую и информационную поддержку по вопросам ПОД/ФТ. Несмотря на критические замечания по поводу профессионального диалога с Банком России, значительное большинство респондентов (82%) в целом или скорее удовлетворены уровнем отношений с Банком России, в то время как в основном негативную оценку уровню своих отношений с Банком России дали только 16% опрошенных банков. С Росфинмониторингом взаимодействие у банков ограничивается, главным образом, вопросами направления сообщений — так считают 78% опрошенных. Наличие устойчивого взаимодействия с Росфинмониторингом отметили 16% респондентов.

По мнению экспертов, среди российских банков нет единого понимания целей государственной политики в области ПОД/ФТ и своей роли в реализации этой политики. Это может быть частично вызвано недостаточным уровнем взаимодействия между государственными органами, отвечающими за работу в области ПОД/ФТ (Росфинмониторинг, Банк России), другими заинтересованными государственными органами (налоговыми, таможенными, др.).

Естественно, предполагается, что регулярные сообщения об операциях, подлежащих обязательному контролю и о подозрительных сделках должны лежать в основе проводимых финансовых расследований и уголовных дел. Однако данная деятельность пока не доводится правоохранительными органами до своего логического конца. По данным, приведенным экспертами Ассоциации российских банков, в 2005 г. на основании 8 млн. переданных в ФСФМ сообщений было возбуждено всего шесть уголовных дел [19].

На официальном сайте Федеральной службы по финансовому мониторингу (ФСФМ) отсутствует статистика о количестве возбужденных уголовных дел на основании финансовых расследований, проведенных ФСФМ. По словам бывшего руководителя ФСФМ В. А. Зубкова, в 2005 г. «по материалам службы 108 дел было передано в суды и вынесено несколько десятков решений», а в 2006 г. «было направлено в правоохранительные органы более 3 тысяч материалов на сумму примерно 1 триллион рублей и почти половина из них — с уголовной и судебной перспективой"[20]. Более конкретные цифры он не сообщает, ссылаясь на то, что для получения такой информации «надо запрашивать суды через правоохранительные органы».

Банки хорошо представляют себе ограниченные «пропускные» возможности российской правоохранительной системы по расследованию экономических преступлений и доведению уголовных дел до суда, знакомы с длительностью сроков уголовного производства. Поэтому, как объемы направляемых ими сообщений, так и жесткие требования к срокам направления сообщений представляются банкам излишними. В результате со стороны банков возникает естественное сомнение в том, что, что огромный поток сообщений, направляемый в Росфинмониторинг, каким — либо образом используется государством. Банки не владеют информацией об использовании своих сообщений и поэтому сомневаются в общественной полезности своей работы в области ПОД/ФТ.

По — мнению АРБ, общегосударственные усилия по ПОД/ФТ способны дать положительные результаты только при условии активного участия российского банковского сообщества, осознанно действующего в цивилизованном правовом поле. Успеху реализации мер ВК в сфере ПОДФТ может во многом способствовать повышение стандартов взаимного контроля силами самих банков. По мнению В. Н. Мельникова, «необходимо добиться формирования в профессиональной среде нетерпимого отношения к тем, кто использует в своей деятельности сомнительные схемы ведения бизнеса, связан с криминальными структурами, создает условия для нечестной конкуренции, стремясь получать весомые доходы от финансовых операций с подозрительными клиентами. Такие элементы должны быть вытеснены из финансовой системы как порочащие ее репутацию и наносящие ей реальный ущерб» [39].

В данном контексте важной является проблема усиления взаимодействия банковского сообщества, которое позволит интенсифицировать процесс формирования общей культуры восприятия КО мер, направленных на развитие системы ПОД/ФТ, выстраивания их позитивного отношения к требованиям, установленным федеральным законодательством и актами надзорных органов в этой области.

Исследование специалистов ЗАО «Делойт и Туш СНГ» выявило недостаточно высокий уровень сотрудничества между банками по практическим вопросам, связанным с выявлением и анализом подозрительных операций. В рамках заочного анкетирования лишь 13% респондентов указали, что они достаточно регулярно обращаются в другие банки для получения дополнительной информации о клиентских операциях. Участники очных собеседований объяснили это явление недостаточным уровнем взаимного доверия между банками. Более активно банки сотрудничают между собой по юридическим и методологическим вопросам ПОД/ФТ в рамках банковских ассоциаций. Банковские ассоциации были указаны участниками заочного анкетирования в качестве второго по значимости (после Банка России) источника получения банками методологической поддержки по вопросам ПОД/ФТ (так полагают 73% респондентов), а по привлечению банков к участию в семинарах и конференциях по вопросам ПОД/ФТ банковские ассоциации даже сравнялись с Банком России.

По мнению представителей банков, участвовавших в очных собеседованиях ЗАО «Делойт и Туш СНГ», к числу наиболее перспективных направлений развития системы ПОД/ФТ банки, называли сокращение перечня операций обязательного контроля или даже его полную отмену; установление разумных, экономически оправданных сроков направления сообщений об операциях обязательного контроля; установление более содержательного, а не формального диалога по вопросам ПОД/ФТ между участниками рынка и государственными органами; наделение банков безусловным правом отказывать клиентам в обслуживании; изменение порядка применения мер надзорного реагирования за нарушения законодательства в области ПОД/ФТ, чтобы лицензии могли отзываться не за формальные нарушения, а за фактическое содержание работы.

Согласно Концепции долгосрочного социально — экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г года одним из долгосрочных приоритетов развития банковского сектора является принятие единых норм, стандартов и процедур обеспечения прозрачности финансовых операций на основе международных стандартов с целью ПОД/ФТ. Если предположить, что национальная система ПОД/ФТ и в дальнейшем будет развиваться на основе передового зарубежного опыта и активного применения единых международных стандартов в области борьбы с отмыванием преступных доходов, то ее эволюция будет происходить в направлении снижения уровня формализации работы, усиления содержательных подходов, повышения прав и полномочий КО. Это должно в значительной степени содействовать повышению эффективности внутреннего банковского контроля в сфере ПОД/ФТ. Однако для этого, с одной стороны, должны сложиться необходимые предпосылки, а именно:

• 1) преобладание в банковском секторе профессиональной культуры, основанной на принципах разумной осторожности, разборчивости банков в выборе клиентов;
• 2) осознание банками правового и репутационного рисков, связанных с обслуживанием клиентов;
• 3) появление у банков внутренних побудительных мотивов проводить работу по ограничению этих рисков, независимо от проводимой государством политики в области ПОД/ФТ.

С другой стороны, необходимо стремление государственных органов, причастных к работе в области ПОД/ФТ, к обеспечению единства и последовательности подходов к этой работе путем тесной координации действий внутри системы органов государственной власти и управления. Политика государственных органов в области ПОД/ФТ должна стать прозрачной, понятной участникам рынка и пользоваться поддержкой профессионального банковского сообщества.