Эволюция энергетической политики ЕС

Энергетическая политика с самого начала была неотъемлемой частью европейского интеграционного проекта. Можно сказать, что сообщество основывалось на вопросах энергетики, так как первые договоры, положивший начало интеграции, учреждали Сообщество Угля и Стали и Евратом. Тем не менее до 70-х годов основные составляющие современной энергетической политики не были разработаны. Импульсом к развитию единой энергетической политики стал нефтяной кризис 1973 г., после которого страны-члены одобрили совместную декларацию по энергетической политике, а также общие принципы по поставкам энергии. Единый Европейский Акт, Маастрихтский и Амстердамские договоры расширили сферу вопросов для будущей общей энергетической политики, рассматривая только безопасность поставок в качестве приоритетного направления. Несмотря на то, что вопросы либерализации рынка, защиты окружающей среды и борьбы с изменениями климата также становились все более важными, они не были отражены в европейском праве в этот период. Тем не менее международный контекст в виде первого доклада Межправительственной Комиссии ООН по изменению климата (1990) и принятие Киотского протокола (1997) заставили Комиссию выступить с инициативами, направленными на борьбу с изменениями климата и усиление энергетической безопасности. На заседании Европейского Совета в октябре 2005 г. была одобрена концепция энергетической политики ЕС. В 2007 г. Комиссией был принят стратегический документ «Энергетическая политика для Европы» Kanellakis М., Martinopoulos G., Zachariadis T. European energy policy-A review // Elsevier Energy Policy 62 (2013), available online 26 August 2013, p.1020−1021., который обозначил три главных вызова европейской энергетической политики: устойчивое развитие, безопасность поставок и конкурентоспособность, то есть свободный рынок. Для борьбы с этими вызовами Комиссия выработала знаменитые цели 20/20/20, которые должны были определять энергетическую политику ЕС до 2020 г. Лиссабонский договор стал первым учредительным договором, в который вошли специальные статьи, посвященные энергетической политике (они рассматриваются подробно выше). До этого момента правовой основой действий Союза в энергетической политике выступали статьи, косвенно относящие к ней: окружающая среда (Ст.175), гармонизация законодательства (Ст. 81−97), трансъевропейские сети (Ст. 154), отношения с внешними акторами и др Ibid.

Главной составляющей единой энергетической политики, на которую опираются остальные политики, проводимые на наднациональном уровне, является безопасность поставок. Первым инцидентом, который открыто показал уязвимость европейских стран в энергетическим плане, стал Суэцкий кризис 1956;57 гг. Возможно он стал основным триггером, который заставил Совет Сообществ принять директиву 68/414/EEC, обязывающую государства-члены иметь запасы нефти достаточные для нормального функционирования на протяжении 65 дней Council Directive68/414/EEC, Imposing an obligation on Member States of the EEC to maintain minimum stocks of crude oil and/or petroleum products. Official Journal L308, 23 December 1968. За этой директивой в 1972 г. последовали два регламента, согласно которым страны-члены должны были информировать Комиссию о своем импорте углеводородов и об инвестиционных проектах в нефтяном, газовом и электроэнергетическом секторах, в то время как запасы нефти для чрезвычайных ситуациях должны были возрасти до 90 дней Kanellakis М., Martinopoulos G., Zachariadis T. European energy policy-A review, p.1026. В 70-х гг. также были одобрены дополнительные решения, направленные на предотвращения тяжелых последствий перебоя в поставках: возможность экспорта нефти из одной страны-члена в другую и резкое снижение использования энергии в ситуации кризиса. Подобные меры получили свое развитие позднее. Дополнительные механизмы по обеспечению бесперебойных поставок газа были приняты в 2004 и 2010, когда кроме особых планов, которые разрабатывает каждое государство-член, была создана Координационная группа по газу, призванная облегчить координацию мер по обеспечению поставок Ibid. Подобная секьюритизация поставок энергоресурсов достигла своего апогея после украинских газовых кризисов 2006 и особенно 2009 гг. Сейчас стратегия обеспечения безопасности поставок в большой мере затрагивает не только соблюдение внутренних европейских правил, но и разработку эффективной внешней энергетической политики.

Другой важной составляющей европейской энергетической политики является либерализация энергетического рынка. Концепция свободного рынка двигала европейскую интеграцию в 80 и 90-ые гг. Общий тренд был распространен на сферу энергетики и вылился в принятии трех энергетических пакетов, направленных на борьбу с несовершенствами рынка, повышение конкуренции, снижение цен и, в конечном счете, обеспечение безопасности поставок.

Третий элемент европейской энергетической политики — это защита окружающей среды и борьба с изменениями климата. В принципе до 2005 г. экологические инициативы Комиссии в основном опирались на требования Киотского процесса. Однако позже Сообщества взяли на себя дополнительные обязательства по сокращению выбросов, развитию альтернативных источников энергии и повышению энергоэфффективности. При этом обязательства по развитию альтернативных источников энергии были приняты даже раньше. Уже в 2001 г. была одобрена директива 2001/77EC, которая установила цель до 2010 г. — 22% электричества должны генерироваться с использованием альтернативных источников энергии Ibid, p.1021. Позже для каждого государства-члена были установлены национальные цели. Этот пример активности Комиссии очень представляет особый интерес для данного исследования. В ситуации с альтернативной энергией Комиссия напрямую указала странам-членам на то, какие источники энергии им следует использовать, то есть она вмешалась в то, что позже будет закреплено в Лиссабонском договоре как компетенция государств-членов, под предлогом защиты об окружающей среде и обеспечения энергетической безопасности. Этот факт мог бы стать дополнительным аргументом для акторов, отстаивающих наднациональное регулирование добычи сланцевого газа.

Очевидно, что, по мнению Комиссии, цели экологической политики ЕС способствуют диверсификации источников энергии на территории ЕС, поэтому также отвечают требованиям энергетической безопасности.

Несмотря на кажущуюся гармонию между составляющими энергетической политики ЕС, довольно часто они противоречат друг другу. Например, либерализация рынка может означать ликвидацию национальных монополий, что может отрицательно сказаться на безопасности поставок в будущем; поэтому же принципу добыча сланцевого газа диверсифицирует источники энергии, что увеличивает энергетическую безопасность и создает позитивные предпосылки для дальнейшей либерализации рынка, но одновременно препятствуют достижению экологических целей Союза.

Подобные противоречия заставляют заинтересованных игроков делать приоритетными отдельные направления энергетической политики. Так в ЕС можно выделить акторов, традиционно более ориентированных на энергетическую безопасность (Генеральный Директорат по энергетика Комиссии ЕС, иногда Комитет по промышленности, исследованиям и энергетике Европейского парламента, страны-члены в зависимости от обсуждаемой проблемы, Европейский Совет), на свободный рынок (Комиссия, Суд ЕС, бизнес), на защиту окружающей среды (Парламент, неправительственные организации, граждане ЕС). В следующем разделе мы проанализируем позиции основных заинтересованных акторов относительно добычи сланцевого газа и попытаемся встроить эти позиции в контекст трех составляющих энергетической политики ЕС.