Развитие консолидированного надзора

В силу того, что на этапе формирования банковской системы процесс лицензирования носил в значительной мере формальный характер, а законодательная база регулирования была слабой — банковский сектор развивался при отсутствии каких-либо защитных барьеров. Отсутствие строгой рыночной дисциплины как внутри банковского сектора, так и вне его не улучшают ситуацию. Поэтому тот факт, что многие крупные ритэйловые банки частного сектора России исторически связаны с крупными производителями и экспортерами сырья — не нормальная ситуация с точки зрения международной надзорной практики.

Но не стоит воспринимать это как проблему, требующую радикальных мер. Даже наоборот, историческая принадлежность крупных ритейловых банков к сырьевым группам играет сегодня положительную роль: при наращивании объемов кредитования и возрастания рисков в балансах банков финансовая поддержка мощного акционера может быть определенным элементом стабильности. Но в таком случае капитал банка должен быть: реальным; достаточным для покрытия рисков по операциям со связанными сторонами (особенно если банк несет в своем балансе, или за ним, риски на предприятия ФПГ); надежно зафиксированным в банковской структуре (без риска вывода его на решение финансовых проблем других участников ФПГ).

При стабильном развитии банковской системы предполагается, что далее произойдет деление банков, «находящихся на орбите ФПГ», на две группы: те, кто остался в зоне притяжения мощной промышленной группы, рано или поздно будут притянуты ею обратно, и будут выполнять функции «департаментов» (эмиссии, торговое финансирование, кредитные продажи и т. д.) только для участников группы, и те, что смогли уйти с орбиты, то есть развившиеся в независимые финансовые институты. Разумеется, это возможно только в случае, если собственники ФПГ выберут эту стратегию для банка и будут четко ей следовать, выделяя банку все необходимые ресурсы.

Ситуация, когда банки владеют страховыми компаниями, брокерами, компаниями по управлению активами, лизинговыми компаниями и другими небанковскими компаниями по оказанию финансовых услуг (и наоборот, когда эти нерегулируемые участники финансового рынка имеют контроль над банками или влияют на них) нуждается в особом регулировании и надзоре. Без эффективного надзора финансовых конгломератов существенно повышается риск «заражения» одного сектора другим, происходит неадекватное капиталу перераспределение рисков между секторами финансового рынка, а определенная часть финансовых рисков может вообще выйти из-под надзора (что по естественным причинам происходит с наиболее рисковыми операциями). Решение этой проблемы (и в России в том числе) невозможно без работы над законодательной базой. Шагом в этом направлении за рубежом являлись законы о финансовых группах и конгломератах (такие как Gramm-Leach-Bliley Act, принятый Парламентом США в 1999 году, или Directive 2002/12 «О дополнительном надзоре Финансовых Конгломератов в ЕС»), которые значительно расширили «поднадзорный сектор» (исторически ограниченный только как «банковский») и определили полномочия регуляторов (например, банковского и страхового) в системе консолидированного надзора.

С точки зрения организации консолидированного надзора во многих странах сейчас ведется работа по созданию единого регулирующего органа для всей финансовой отрасли. В некоторых странах мегарегулятор уже создан (FSA в Великобритании, Finasinspektionen в Швеции, FSA в Японии, 0SF1 в Канаде) или определены механизмы взаимодействия между существующими «специализированными регуляторами» (принцип «umbrella supervision» в США) Консолидированный надзор: необходимость его развития в России и опыт зарубежных стран. В. А. Поздышев, Деньги и кредит, № 10 октябрь 2005.

Международный опыт показывает, что влияние связанных сторон на принятие решений в банке отрицательно сказывается на его рентабельности и на эффективности функции финансового посредника. Поэтому в банковской деятельности важное значение имеет принцип независимости кредитной организации, то есть при принятии решений в первую очередь учитываются интересы банка как самостоятельного бизнеса. Учитывая то, что в российской банковской системе очень мало независимых банков, этот аспект банковской деятельности нуждается в особом регулировании и надзоре. Проработку этого вопроса также следует начать с самой юридической базы надзора, так как в России нет четкого определения понятия «связанных сторон», которое бы отвечало сегодня международным нормам, в частности МСФО.

Говоря о консолидированном надзоре, следует отметить, что этот подход не всегда усложняет практику банковского надзора. Даже наоборот, консолидированный надзор может значительно облегчить работу регулятора и банков. В международной практике надзора принято в первую очередь соблюдать установленные нормы на консолидированной основе, и не всегда для каждого банка-участника или дочерней структуры группы. Этот аспект консолидированного надзора станет важным в России в процессе консолидации банковского сектора, который уже начался. Банки, объединяющиеся в банковские группы, холдинги и синдикаты, имеющие специализированны филиалы и центры рефинансирования, получат возможность соблюдать условия регулятора на консолидированной основе и управлять ресурсами и капиталом внутри своей группы.

Необходимым элементом банковского надзора является способность надзорных органов осуществлять надзор за консолидированной банковской организацией. Это включает в себя способность проверять как банковскую, так и небанковскую деятельность, осуществляемую банком либо напрямую, либо опосредованно (через дочерние и аффилированные организации), а так же операции, проводимые как местными, так и зарубежными филиалами. Необходимо учитывать, что нефинансовая деятельность банка или группы может представлять собой риски для банка. Во всех случаях при применении своих надзорных методов органы банковского надзора должны знать общую структуру банковской организации или группы.

Кроме того банки активно развивают небанковские услуги. Многие банки инвестируют собственные средства и средства своих клиентов в объекты недвижимости, что не имеет ничего общего с банковскими услугами. Риски стоимости недвижимости, которые банки берут на себя — совершенно небанковские риски. Все это вызывает новые проблемы для регуляторов.

Первая группа проблем заключается в том, что многие финансовые услуги выходят из сектора банковского надзора, который определен законами о банках и банковской деятельности и законом о Центральном банке. То есть сектор банковского надзора, который изначально правильно оценивал надзорную область, теперь действительно не может оценить все. Риски же остаются, тем не менее, в финансовой системе.

Второй блок вопросов связан с достаточностью капитала, посчитать который не так просто. Даже посчитать достаточность капитала банка и страховой компании вместе — тоже проблема.

Третий связан непосредственно с рисками, потому что в результате работы финансового конгломерата возникают специфические риски, так называемые риски заражения одной компанией конгломерата другой.

И четвертый блок вопросов, который находится сейчас в процессе решения, — исполнительная форма этого дополнительного надзора. Для того чтобы правильно построить надзорную функцию, нужно сначала проанализировать, кто будет субъектами надзора. Таким образом, надзорная функция проходит 4 этапа. Когда субъектами надзора являются только банки, и мы уверены, что эти банки отделены от других секторов финансового рынка законодательно, можно проводить надзор только на особой основе с традиционными подходами пруденциального надзора. Как только появляется понятие группа в том или ином виде, сразу возникает необходимость использования методик консолидированного надзора. И первый этап развития надзорной практики, первый этап сложности, это надзор за банками на особой основе, но с учетом факта их участия в группе. После этого мы должны провести анализ групп, их классификацию. Группы могут быть чисто банковскими (это объединение 2−3 или 10 банков); финансовыми (объединение банков и компаний, работающих в других секторах рынка); и смешанными.

В России есть такое «туманное» понятие: ФПГ. Это группа, которая работает в банковском, финансовом и не финансовом секторах. Кроме этого, сложность надзорной функции и подходы будут зависеть от позиции банка в группе. Банк может быть дочерней компанией или сестринской компанией, и/или банк может быть компанией, которая руководит всей группой. Соответственно, подходы должны быть разными в зависимости от места регистрации и надзора за компаниями групп. Если вся эта группа работает в пределах одной надзорной территории, тогда проще. Если какая-то часть этой группы работает в разных странах, тогда надзор осуществлять гораздо сложнее (не говоря о тех случаях, когда какие-то части группы находятся в оффшорных зонах, где в принципе нет надзора или он ослаблен). После этого третий этап консолидированного надзора — это надзор за банковскими группами после того как мы определили и классифицировали все группы. И четвертый этап — это консолидированный надзор за финансовыми группами, финансовыми конгломератами по степени сложности. Пятого уровня, на наш взгляд, не бывает, потому что надзор за ФПГ в действительности не ведется. Пока еще ни в одной стране нет консолидированного надзора за ФПГ.

Следующий важный вопрос консолидированного надзора — существенное изменение законодательной базы. Необходимо законодательство, которое закрепляет понятия контроля, связанные стороны и классификацию групп разного профиля, в том числе над банковскими финансовыми конгломератами. Поэтому необходимо законодательство, которое закрепляет взаимодействие органов надзора и их полномочия для ведения консолидированного контроля.

Консолидированный надзор должен осуществляться как минимум в следующих областях: достаточность капитала, контроль за крупными рисками и за их переносом на операции со связанными сторонами (их ограничение и противодействие трансфертному ценообразованию).

Важной предпосылкой организации банковского надзора на консолидированной основе является надлежащая осведомленность органа банковского надзора об организационной структуре банковской группы (банковского холдинга). В связи с этим будут расширены полномочия Банка России по получению от кредитных организаций, банковских групп, банковских холдингов, а также их владельцев, включая юридических лиц, не являющихся кредитными организациями, исчерпывающей информации, позволяющей составить полное представление об организации банковских групп и банковских холдингов.(Стратегия развития банковского сектора до 2008 года) Решение этой задачи предполагает:

внесение изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», расширяющих понятия «банковская группа» и «банковский холдинг», критерии существенного влияния, оказываемого юридическими и физическими лицами на деятельность дочерних и зависимых организаций, а также в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в части закрепления на законодательном уровне полномочий Банка России по установлению обязательных для банковских холдингов правил составления, представления и опубликования консолидированной отчетности;

развитие законодательства в банковской сфере путем установления требований к организации деятельности кредитных организаций, в том числе к порядку утверждения и составу документов, определяющих коммерческую политику, а также условий дополнительного контроля за рисками, возникающими при кредитовании связанных с банком лиц, в частности обязательного одобрения этих сделок советом директоров кредитной организации, недопустимости льготного кредитования связанных лиц и др.