Причины изменений в идеологии надзора в России

Основной целью банковского регулирования и надзора является поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Но конкретные задачи, которые ставятся перед надзорными органами в каждый данный период, и средства их реализации определяются состоянием банковской сферы, политической и социально-экономической ситуацией в стране.

На начальном этапе создания банковской системы в России в конце 80-х годов к кредитным организациям предъявлялись относительно либеральные требования. Результатом этого в середине 90-х годов стал бурный рост числа коммерческих банков, не повлекший, однако, качественное улучшение деятельности банковского сектора, который был представлен, в основном, средними и мелкими кредитными организациями. Процесс количественного роста банковской системы завершился банковским кризисом 1995 года, вызванным, по мнению Банка России, проблемой ликвидности ряда банков. В последующем в банковской системе произошли значительные изменения, которые состояли в сокращении числа действующих коммерческих банков и снижении темпов образования новых, ужесточении подходов Центрального Банка России к организации банковского надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций.

В 1995;1996 годах были приняты новые редакции законов «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», определившие двухуровневость банковской системы, закрепившие независимость банков от органов государственной власти при осуществлении оперативной деятельности. Согласно законодательству, функции управления банковской системой были возложены на Центральный банк РФ, одна из основных задач которого — регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций.

Значительный ущерб банковской системе России причинил кризис 1998 года, затронув более половины российских банков. Потери капитала банков оценивались в сумме, превышающей 100 млрд. рублей. За август-октябрь 1998 года банковский капитал сократился почти на треть, а реальная величина активов — на четверть. По состоянию на начало октября недостаток высоколиквидных активов для выполнения текущих обязательств составлял 22,3 млрд. руб, или 38,5% их общего объема. 24, с.7].

Кризис банковской системы выявил недостатки и проблемы в деятельности российских банков, которые в значительной мере усугубили действие неблагоприятных внешних и внутренних факторов. Основными такими проблемами официально признаны:

• — низкий уровень банковского капитала;
• — значительный объем невозвращенных кредитов, в результате чего существенная часть банковских активов оказалась обесцененной и иммобилизованной;
• -высокая зависимость ряда банков от состояния государственных и местных бюджетов;
• -чрезмерная концентрация усилий на развитии тех направлений банковской деятельности, которые приносили немедленный, в основном, «спекулятивный» доход, недостаточное внимание к кредитованию реального сектора экономики;
• — пренебрежение к вопросам освоения перспективных банковских технологий;
• -высокая зависимость банков от крупных акционеров, являющихся одновременно клиентами банка и участниками их финансовопромышленных групп;
• -низкий профессиональный уровень руководящего звена ряда банков, а в отдельных случаях — личная заинтересованность банковских менеджеров в проведении операций, нарушающих экономические интересы клиентов и акционеров;
• -политизированность мышления и действий высших руководителей некоторых крупных банков, масштабное использование ими находящихся в их распоряжении ресурсов для решения политических целей, выходящих за пределы собственно банковского дела;
• -недостаточная жесткость надзорных требований;
• — недостатки действующего законодательства, неурегулированность многих юридических аспектов деятельности банков, осуществления банковского надзора, отсутствие системы страхования вкладов граждан, организации процедур санирования, реструктуризации и банкротства банков.

Для разрешения этих проблем в ноябре 1998 года были разработаны Меры по реструктуризации банковской системы Российской Федерации, которыми предусматривалось «усиление банковского надзора путем улучшения качества и оперативности анализа банковской отчетности, унификации и упрощения процедур составления и представления отчетности, быстрой и эффективной диагностики банковских проблем, четкости и выверенности оперативных действий, уточнения экономических нормативов и иных требований к банкам». 71, с.2] Успешное их выполнение предполагало смещение акцентов в надзорной работе с констатации, фиксирования возникающих в кредитных организациях проблем, фактов допущенных нарушений на их профилактику.

В 1997;1998 г. г. Банком России был принят ряд нормативных документов (№ 457 от 28.05.97 г. «О критериях определения финансового состояния банка», № 108-Т от 13.05.98 года «О применении отдельных положений письма Банка России от 28.05.97 № 457», № 359-Т «Разъяснение к письму Банка России от 28.05.97 № 457» и т. д.) для определения финансового состояния банков исходя из формализованных критериев. Надзорному органу, однако, было предоставлено право отнести кредитные организации к иным классификационным группам, чем это вытекало из предложенных критериев.

Кроме того, предусматривалась вариативность применения мер надзорного реагирования в зависимости от причин, породивших проблемы в деятельности анализируемых банков. С применением этих документов была сделана, на наш взгляд, первая попытка перехода от формального надзора к содержательному.

В узком смысле содержательный надзор можно рассматривать как риск-фокусированный (риск-ориентированный) надзор, который состоит в выявлении зон повышенного риска в деятельности кредитной организации на основании документарного надзора, проверке на месте соответствующих направлений деятельности, установлении степени реальных либо потенциальных проблем, определении мер надзорного реагирования.

При этом на первом плане должен быть анализ причин, повлиявших на изменение показателей деятельности банков, а мониторинг этих показателей должен рассматриваться не как самодостаточный процесс, а как информация для проведения содержательного анализа, дающая возможность выявить первые неблагоприятные тенденции в деятельности банка. Максимум внимания следует уделять таким параметрам как существенность принимаемых банком рисков, адекватность суждения самой кредитной организации о реальном уровне рисков, качество корпоративного управления и внутреннего контроля.

В развитие содержательных подходов к организации надзора в 2000 году Банком России разработаны Методика анализа финансового состояния кредитной организации, Указание от 31.03.2002 года № 766 «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций». Целью методики являлось проведение комплексного анализа финансового состояния банка дистанционным методом на основе отчетности, иных источников официальной информации о деятельности банка. Требования Указания обязывали территориальные учреждения Банка России классифицировать кредитные организации в ту или иную классификационную группу на основании содержательного представления о состоянии кредитной организации с учетом тенденций ее развития. На момент принятия Указание № 766-У было достаточно прогрессивным с точки зрения предусмотренной в нем возможности мотивированного суждения, однако формализованные критерии формулировались, на наш взгляд, нечетко и громоздко.

Перспективы и задачи перехода на риск-ориентированный надзор были сформулированы в 2002 году на Международном банковском конгрессе. Необходимость такого перехода продиктована присоединением России в 1998 году к Базельским Основополагающим принципам эффективного банковского надзора, заявленным переходом на Международные стандарты финансовой отчетности, возможным вступлением в ВТО.

Практические задачи, которые предстояло решить, состояли в следующем:

• -формирование системы раннего реагирования, основанной на прогнозе деятельности банков;
• — развитие системы оценок качества организации деятельности кредитных организаций, включая уровень управления и внутреннего контроля;
• -доработка и формализация системы надзорных рейтингов;
• -совершенствование организации надзора, включая создание института кураторов, ориентацию системы инспектирования кредитных организаций на содержательный компонент надзора.

В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации, принятой в конце 2001 года Правительством Российской Федерации и Банком России на среднесрочную перспективу (5 лет), просматривается дальнейший уход от формализма в оценке деятельности кредитных организаций к содержательному надзору. Содержательный надзор предполагает оценку ситуации в кредитной организации с точки зрения экономического содержания выполняемых операций. Кроме того, содержательный надзор ориентирован на оценку качества управления банками, состояния внутреннего контроля в кредитных организациях. Провозглашенная в «Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации» реализация подходов, предусмотренных «Основополагающими принципами эффективного банковского надзора», предполагает последовательный переход от формальных ограничений и регламентации к максимальному учету в деятельности кредитных организаций таких параметров как существенность рисков, адекватность суждения кредитной организации о реальном уровне риска, качество внутрибанковских систем управления и контроля за рисками.

Реализация органами банковского надзора задач, определенных в данной Стратегии, позволяет «минимизировать возможность возникновения системных банковских кризисов, предотвратить использование кредитных организаций в недобросовестной коммерческой деятельности, повысить транспарентность банковской деятельности"[6, c.8].

Принятое в 2002 году Указание «О бизнес-планах кредитных организаций» было направлено на оценку способности кредитной организации обеспечить финансовую стабильность, выполнять пруденциальные нормы деятельности, адекватности системы управления принимаемыми рисками. 16].

В 2002 году были подготовлены, а в начале 2003 года приняты новая редакция Положения № 215-П «О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций», Указание № 1246-У «О действиях при выявлении фактов (признаков) формирования источников собственных средств (капитала) (их части) с использованием ненадлежащих активов».

Положение предусматривает, что специалисты Банка России проводят оценку активов и пассивов кредитной организации, экономической обоснованности формирования источников собственных средств. При выявлении в ходе такой проверки использования инвесторами ненадлежащих активов, т. е. имущества, предоставленного инвестору самой кредитной организацией (прямо либо через третьих лиц) или имущества, предоставленного другими лицами в случае, если кредитная организация приняла на себя риски понесения потерь, возникших в связи с предоставлением указанного имущества, Банк России обязывает кредитную организацию исключить указанные источники собственных средств из расчета капитала. Указание № 1246-У конкретизирует процедуру предъявления к кредитным организациям требования о корректировке капитала, которая предполагает обсуждение сложившейся ситуации с руководством банка, предоставление банку возможности выправить положение, рассмотрение вопроса и принятие окончательных решений Комитетом банковского надзора.

Параллельно была разработана методика оценки финансового положения юридических лицучредителей (участников) кредитных организаций. В соответствии с Положением № 218-П «О порядке и критериях оценки финансового положения и деятельности юридических лиц — учредителей (участников) кредитных организаций» финансовое положение оценивается с учетом масштаба деятельности, отраслевой и региональной принадлежности. Применение требований Положения способствует капитализации банковской системы за счет реальных, а не фиктивных инвестиций, повышению открытости структуры прав собственности на акции (доли) кредитных организаций.

В 2004 году Банком России принято Положение «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности» № 254-П от 26.03.2004 года. В Положении реализованы международно признанные подходы к оценке качества ссуд и формированию резерва на возможные потери по ссудам. В сравнении с ранее действующим Положением № 62а «О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам» предусматривается развитие принципа мотивированного суждения при оценке кредитных рисков. Существенно дополняется перечень факторов риска, на основании которых кредитные организации выносят мотивированное суждение об уровне риска возможных потерь. Устанавливаются рамочные требования к внутренним документам кредитной организации по вопросам классификации ссуд и формирования резерва. В качестве основного при оценке качества ссуд и определении размера резервов предусмотрен подход на основании профессионального суждения. Предусматривается, что профессиональное суждение выносится по результатам комплексного и объективного анализа деятельности заемщика, с учетом его финансового положения, качества обслуживания заемщиком долга по ссуде, а также всей имеющейся в распоряжении кредитной организации информации об иных аспектах деятельности заемщика. Устанавливаются «вилочные» нормы отчислений в резерв, что позволяет кредитным организациям более точно оценивать потери по ссудам. Несколько упрощается порядок списания безнадежных ссуд за счет сформированного резерва. 13].

Особые требования к финансовой устойчивости кредитных организаций и качеству надзорной деятельности были выдвинуты в связи с принятием Федерального Закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». В ходе обсуждения Проекта закона с кредитными организациями проводилась предварительная работа, особое внимание в которой было уделено повышению качественных параметров банковского капитала, предотвращению использования схем фиктивной капитализации.

В течение 2003 года факты (признаки) формирования собственных средств ненадлежащими активами были выявлены в каждой пятой из проверенных учреждениями Банка России кредитных организаций. 20, с.44] В связи с введением системы страхования вкладов определены критерии оценки деятельности кредитных организаций, закрепленные в Указании Банка России от 16.01.2004 года № 1379-У «Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов».

Этот документ претендует на применение содержательного подхода к оценке капитала, активов, доходности, ликвидности, управления банком. В предложенной системе показателей заявлен более строгий, чем в предыдущем Указании № 766-У, подход к оценке рентабельности, доходности выполняемых банком операций, предусматривается оценка показателей прозрачности структуры собственности, оценивается не только достаточность, но и качество капитала. Структура системы показателей включает в себя те же позиции, что и оценка по системе CAMELS.

В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года, предусмотрено совершенствование банковского регулирования и надзора «путем развития содержательных (риск-ориентированных) подходов, включающих в себя оценку деятельности кредитных организаций и применения мер надзорного реагирования исходя прежде всего из содержания и реальной оценки рисков банковской деятельности с позиций их потенциального влияния на устойчивость кредитных организаций (профессиональное суждение). Решение этой задачи предполагает:

• -продолжение работы, направленной на улучшение качественных параметров банковского капитала, корректировку капитала, сформированного с использованием схем фиктивной капитализации и предотвращение использования таких схем;
• — завершение работы по созданию системы раннего реагирования (системы предупреждения проблем), основой которой является разработка модели развития ситуации в кредитной организации, и внедрение этой системы в практику надзора;
• -совершенствование банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе, включая анализ рисков, возникающих у кредитных организаций в рамках взаимоотношений с юридическими и физическими лицами, в том числе с некредитными организациями — участниками банковских групп и банковских холдингов;
• — развитие законодательства в банковской сфере путем установления требований к организации деятельности кредитных организаций, в том числе к порядку утверждения и составу документов, определяющих коммерческую политику, а также условий дополнительного контроля за рисками, возникающими при кредитовании связанных с банком лиц;
• -предоставление Банку России законодательно закрепленного права оценивать деятельность кредитных организаций и принимать в отношении их решения надзорного характера на основе профессиональной оценки качества их активов, размера обязательств и собственных средств (капитала), качества корпоративного управления, в том числе внутрибанковских систем управления и контроля за рисками, а также прозрачности структуры собственности;
• — развитие международно признанного подхода, в соответствии с которым оценка качества ссуды на предмет возможных потерь от ее обесценения будет осуществляться кредитной организацией на основании всестороннего и объективного анализа всех фактов и обстоятельств, связанных с заемщиком и его деятельностью;
• — более широкое использование в целях банковского надзора института кураторов кредитных организаций. Международный опыт свидетельствует о том, что использование института кураторов при условии их профессионализма и эффективного контроля за их деятельностью способствует развитию банковского надзора и внедрению в его практику риск-ориентированных подходов;
• — продолжение работы по совершенствованию и оптимизации отчетности, предоставляемой кредитными организациями, в том числе сокращение форм отчетности и упрощения процедур отчетности кредитными организациями.". 7, с.14]