Система банковского надзора за рубежом

Основные модели организации банковского надзора

Банковский надзор — достаточно сложный процесс, который должен быть правильно организован и управляем на национальном уровне. Предпосылки для выделения надзора за деятельностью кредитных организаций в самостоятельную государственную функцию созревали давно. Так, например, идея банковского надзора в Германии впервые возникла в 1874 году, однако соответствующий государственный орган (Совет банков) был создан только после кризиса в 1931 году [8].

Настоятельная потребность в контроле и регулировании банковской сферы появилась после Великой депрессии 20−30-х годов ХХ века, а после Второй мировой войны интернационализация банковского бизнеса и ускорение международного движения капитала обусловили формирование международных правил и норм банковского надзора. При этом реализация надзорных полномочий в банковской сфере осуществляется в каждой стране в установленных законодательством институциональных формах. Выбор конкретного способа организации банковского надзора и регулирования определяется совокупностью факторов, многообразие которых придает каждому из них неповторимую национальную специфику.

Важной причиной изменения структуры национальных надзорных органов является все возрастающая потребность в координировании усилий надзорных органов, работающих в различных финансовых секторах страны, возникающая в силу усложнения банковского бизнеса и роста тенденций к созданию финансовых конгломератов, деятельность которых охватывает наряду с рынком банковских услуг также рынки страхования и ценных бумаг. Эти структурные изменения привели к усилению взаимосвязи между когда-то разрозненными видами деятельности в сфере финансовых услуг и, следовательно, появлением опасности, что проблемы в одном секторе могут ослабить другой сектор, или даже весь спектр финансовых секторов государства.

Необходимость усиления взаимосвязи между надзорными органами ощущается и на международном уровне, так как банки в последнее время активно расширяют свою трансграничную деятельность. В некоторых странах Европейского союза (ЕС) это привело к созданию единого государственного надзорного органа, отвечающего за деятельность различных финансовых секторов. В других странах, где также наблюдаются новые рыночные тенденции, были значительно расширены полномочия центральных банков в осуществлении надзорной деятельности, и укреплены и оформлены структуры, отвечающие за координацию взаимодействия между надзорными органами.

Таким образом, формы реализации надзорных функций в каждой конкретно взятой стране не остаются неизменными. В силу этого чрезвычайно трудно выделить наиболее характерные типы надзорных органов в банковской сфере.

Вместе с тем, с весьма большой долей условности можно выделить следующие пять основных моделей организации банковского надзора: [27].

Модель № 1: основывается на законодательном закреплении за центральными банками исключительных полномочий в сфере регулирования и надзора банковской деятельности. Исторически эта модель была доминирующей, хотя и не исключительной, с момента возникновения надзорной практики в области банковского дела. К настоящему времени она уже почти утратила свои господствующие позиции, однако по-прежнему востребована жизнью. Данная модель используется, к примеру, в Испании, Греции, Португалию и России.

Модель № 2: «смешанная». Функции надзора и контроля выполняются специализированными органами при непосредственном участии центрального банка и министерства финансов. Классическим примером данной модели выступает организация банковского надзора в США, которая существенно отличается от систем в других странах «восьмерки» своей довольно сложной структурой.

Роль центрального банка в США выполняет Федеральная резервная система, учрежденная еще в 1913 г., которая по структуре и принципам управления весьма отличается от центральных банков других стран. Один из главных критериев, положенных в основу ее устройства, — учет интересов местных банковских кругов и недопущение чрезмерной централизации управления.

Деятельность и руководство банков США, зарегистрированных администрацией штата, обычно контролируется надзорными службами этого штата, но большинство банков подвергаются также, хотя и в ограниченных пределах, федеральному регулированию. Банки и финансовые институты в США могут иметь статус федеральных органов (называемых национальными банками) или органов штатов. Надзор за деятельностью финансовых институтов осуществляют следующие основные надзорные органы, между которыми имеется соглашение об исключении двойной работы:

Совет управляющих Федеральной резервной системы (Federal Reserve Board);

Федеральная корпорация страхования депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation — осуществляющее страхование депозитов в банках и других кредитных институтах);

Управление контролера денежного обращения (Office of the Controller of the Currency — бюро министерства финансов, осуществляющее надзор за национальными банками);

Управление по надзору за сберегательными учреждениями (Office of Thrift Supervision);

Национальная ассоциация кредитных союзов (осуществляющая надзор за деятельностью кредитных союзов).

«Смешанная» модель используется также во Франции, Италии и Нидерландах. Однако в данном случае имеет место разделение надзора по двум направлениям, одно из которых — обеспечение устойчивости финансовых учреждений, второе — обеспечение корректности ведения бизнеса. Так, в частности, в Нидерландах пруденциальным надзором за всеми финансовыми институтами занимается Банк Нидерландов, а бизнес-надзором — Служба по финансовым рынкам (законодательно указанная структура оформлена в начале 2005 года).

Модель № 3: надзор за банковской деятельностью осуществляется независимыми специализированными органами в тесном взаимодействии с министерством финансов при участии центрального банка. Эта модель присуща банковским системам Канады, Великобритании, в меньшей степени — Австрии и Германии.

В частности, в Великобритании регулированием финансовых рынков занимается Управление финансовых услуг (Financial Services Authority, УФУ) — независимая неправительственная организация, наделенная полномочиями Актом о финансовых услугах и рынках 2000 года. Комментируя опыт этой страны, хотелось бы отметить, что реформа финансового надзора, инициированная в 1997 году, была рассчитана на длительный период времени и продолжается до сего дня [31].

Так, в мае 1997 года министр финансов Великобритании объявил о начале реформы регулирования финансовых рынков и учреждении нового регулятора. Реформа предполагала слияние банковского надзора с регулированием инвестиционных услуг под эгидой Комитета по ценным бумагам и инвестициям. В дальнейшем новое ведомство и получило наименование Управления финансовых услуг. Первый этап реформы завершился в июне 1998 года, когда УФУ было наделено функциями банковского надзора, перешедшими ему от Банка Англии.

В задачи УФУ входят оказание помощи Банку Англии и Министерству финансов страны в обеспечении стабильности и доверия на финансовых рынках, повышение осведомленности инвесторов о рисках, с которыми связано использование различных финансовых продуктов, защита интересов потребителей и снижение преступности в финансовой сфере, включая борьбу с отмыванием денег. При этом акцент делается на документарный надзор.

Одним из основополагающих принципов в деятельности УФУ является создание равных условий для всех участников финансового рынка и ликвидация препятствий в международной конкуренции. Названные цели служат своеобразным мерилом эффективности работы УФУ, определяют пределы ответственности этого надзорного органа. В выборе мер воздействия на поднадзорные институты УФУ исходит из того, во что они обойдутся и будет ли достигнут желаемый результат. УФУ контролирует допуск банковских учреждений на финансовые рынки с учетом защиты интересов потенциальных потребителей.

Кроме того, на основании закона УФУ уполномочено пресекать манипулирование на финансовых рынках. В октябре 2004 года, следуя решению Казначейства, УФУ приступило к регулированию ипотечного кредитования, а в январе 2005 года (на основании Директивы о страховом посредничестве) — к регулированию общего страхования.

Деятельность УФУ полностью финансируется за счет участников рынков — поднадзорных организаций. Казначейство назначает Совет УФУ, представленный председателем, старшим исполнительным директором, исполнительными и неисполнительными директорами. Совет определяет общую стратегию, но текущее управление входит в компетенцию исполнительного органа. УФУ подотчетно Министерству финансов, а также парламенту. Взаимодействие между УФУ, Банком Англии и министерством финансов (казначейством) координируется в рамках постоянно действующего Комитета по финансовой стабильности (Standing committee).

В отличие от Великобритании в части организации банковского надзора в Германии за центральным банком страны (Бундесбанк) сохранено участие в надзорном процессе. Так, в Германии с 2002 года основные функции по надзору за банками возложены на единый орган финансового надзора — Федеральное ведомство надзора за финансовыми услугами (Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht, BAFIN), которое осуществляет пруденциальный надзор за деятельностью коммерческих банков во взаимодействии с Бундесбанком в соответствии с заключенным между ними договором о сферах деятельности и ответственности. BAFIN объединило также задачи бывших федеральных органов надзора — Федерального ведомства надзора за кредитной системой и систему страхования и торговлю ценными бумагами. В результате, государственный надзор за кредитными институтами, учреждениями по оказанию финансовых услуг и страховыми компаниями охватывает весь финансовый рынок [8].

Бундесбанк занимается оперативной надзорной деятельностью. Оба ведомства договорились, что Бундесбанк в ходе текущего надзора по-прежнему будет собирать, анализировать и оценивать годовые балансы банков, аудиторские заключения и другие предусмотренные законом формы отчетности, а также проводить встречи с представителями банков. Частью текущего надзора станут проверки Бундесбанком обеспеченности кредитных институтов собственным капиталом и качества управления рисками, значение которых повысится после вступления в силу нового Базельского Соглашения (Базеля II). В отдельных случаях BAFIN будет проводить подобные проверки силами собственных сотрудников. Предусмотрено также проведение инспекционных проверок объединенными силами обоих ведомств. BAFIN не может напрямую вмешиваться в текущие операции банка, но обладает правом требовать соблюдения кредитного законодательства, которое предусматривает денежные штрафы за нарушение установленных правил. В ряде случаев предусмотрена и уголовная ответственность.

Модель № 4: объединяет страны, принявшие законодательные решения о создании мегарегулятора на рынке финансовых услуг. Почти во всех этих странах функции надзора отделены от центральных банков. Исключениями являются Сингапур, в котором полномочия мегарегулятора закреплены за центральным банком, и Ирландия, где мегарегулятор создан на базе автономного подразделения центрального банка. Первыми единые органы финансового надзора ввели в 1986 году Норвегия и в 1988 году Исландия, Дания. В настоящее время они действуют в Эстонии, Латвии, Венгрии, на Мальте, в Японии, Китае, Южной Корее, Казахстане (с 2003 года — Агентство Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций) и ряде других стран.

Так, в частности, в Китае в 1983 году на Народный банк Китая (НБК, People’s Bank of China) законодательно были возложены функции центрального банка страны, НБК стал осуществлять контроль и регулирование всей денежно-кредитной сферы страны: страхования, зарождавшегося фондового рынка и банковских учреждений, включая кредитную кооперацию и финансовые компании [28].

В начальный период становления НБК в качестве центрального банка контроль и регулирование банковского сектора страны сводились преимущественно к контролю за соответствием нормативам, т. е. основными действиями по контролю и ревизии кредитных учреждений была проверка учреждений на соответствие их деятельности нормативам, а также политическим установкам. По мере развития экономики и денежно-кредитной сферы Китая ограниченность такого метода контроля становилась все более очевидной.

В первой половине 1993 года начавшаяся реформа разграничила объекты денежно-кредитного контроля и регулирования: за НБК остались финансово-кредитные учреждения, а контроль и регулирование рынка ценных бумаг стали обязанностью Комиссии по контролю и регулированию ценных бумаг КНР.

Таким образом, сфера контроля и регулирования НБК, которая первоначально была всеобъемлющей, сузилась до контроля и регулирования финансово-кредитных учреждений, денежного рынка и страхования. Однако данный этап реформы по-прежнему не вышел за рамки сложившихся структуры и формы контроля и регулирования: учреждения по операциям с ценными бумагами контролировались и регулировались НБК, а рынок ценных бумаг — Комиссией по ценным бумагам КНР. Такое разделение контроля не могло способствовать осуществлению эффективного контроля. В 1998 г. НБК передал функции контроля и регулирования учреждений по операциям с ценными бумагами Комиссии по ценным бумагам Китая. Таким образом, был сделан определяющий шаг в реформе контроля за фондовым сектором страны.

Примерно аналогично, но в значительно короткие сроки и с наименьшими ошибками была осуществлена передача от НБК контрольно-регулирующих функций страховой сферы с созданием в 1998 году Комиссии по контролю и регулированию страхования в Китае.

С организацией в марте 2003 года Комиссии по контролю и регулированию банковской сферы Китая, которая взяла на себя контрольные функции банковских учреждений страны, а также и контроль всех других финансово-кредитных учреждений страны (кроме фондовой и страховой сфер), т. е. финансовых, лизинговых и инвестиционно-трастовых компаний, кредитной кооперации и почтовых сберегательных касс Китая, НБК в значительной степени освободился от контрольных функций финансово-кредитных учреждений, максимально сосредоточившись на функциях денежно-кредитной политики. Изменения функций НБК потребовали соответствующих законодательных изменений, которые и были сделаны в декабре 2003 года. Реформирование существующих законов и принятие нового было обусловлено также вступлением КНР в ВТО и необходимостью приведения законодательства страны в соответствие с международными нормами и последующего открытия банковской сферы для иностранного капитала. Эти факторы в значительной степени и обусловили реформирование функций НБК и контроля денежно-кредитной сферы страны.

Однако, несмотря на то, что была создана специальная Комиссия по банковскому контролю и регулированию Китая, за НБК были сохранены определенные контрольные функции. Во-первых, НБК имеет полномочия осуществлять непосредственный контроль и регулирование финансово-кредитных учреждений в следующих 9 сферах: 1) депозитный резервный фонд; 2) специальные статьи кредитования НБК; 3) при регулировании национальной валюты; 4) в сфере межбанковского рынка краткосрочных заимствований и межбанковского рынка ценных бумаг; 5) валютное регулирование; 6) рынок золота и драгоценных металлов; 7) при управлении Казначейством; 8) расчетная деятельность и 9) противодействие отмыванию доходов.

Во-вторых, НБК имеет право вносить предложения по контролю и регулированию. Если у НБК есть подозрения в нарушении законодательства или нормативов, он может направить в Комиссию по банковскому контролю предложения по ревизии того или иного банковского учреждения, и Комиссия должна в течение 30 дней дать ответ на предложенные меры. Это позволяет избежать дублирования в контрольно-ревизионной деятельности НБК и Комиссии, повышает эффективность распределенных полномочий, создает основу для эффективного сотрудничества двух ведомств.

В-третьих, при наличии особых обстоятельств НБК имеет право всесторонней ревизии и контроля, т. е. при возникновении проблем с осуществлением платежных расчетов, грозящих серьезным системным риском, с целью обеспечения стабильности денежно-кредитной системы, с санкции Госсовета, НБК имеет право осуществлять ревизию и контроль банковских учреждений.

Таким образом, НБК имеет определенные административно-регулирующие полномочия в отношении финансово-кредитных учреждений КНР, при этом контрольные функции НБК и Комиссии по банковскому контролю не дублируются, а дополняют друг друга. НБК и Комиссия по банковскому контролю и регулированию Китая находятся в подчинении Госсовета КНР, но имеют различные функции и обязанности по контролю и регулированию денежно-кредитной сферы страны.

Модель № 5: международная или наднациональная. Осуществляют Банк международных расчетов (БМР) со штаб-квартирой в Швейцарии и Европейский союз (ЕС), издающий Директивы, которые оказывают значительное влияние на финансовые рынки государств-членов.

Указанная модель организации банковского надзора сформировалась, поскольку деятельность банков с каждым годом все больше выходит за рамки отдельно взятой страны и принимает глобальный характер, возникает необходимость в конвергенции (упорядочении) национальных норм, положений и нормативных актов, для того, чтобы создать или поддерживать «единые правила ведения игры» для всех конкурентов. стимулировало интеграцию финансовых рынков, что, в свою очередь, положительно отразилось на потребителях финансовых услуг, поскольку усилило конкуренцию среди банков.

Так, например, в результате принятия евро в качестве единой валюты на территории 12 из 25 стран ЕС и создания единого рынка финансовых услуг, в рамках ЕС кодексы о банковской деятельности каждой страны-члена ЕС представляют собой транспозицию в национальное законодательство Консолидированной директивы о банковской деятельности, обеспечивающей минимальное, но не полное, упорядочение банковского законодательства на всей территории ЕС. Нормативные акты, издаваемые национальными регулирующими органами, не подлежат унификации, и это является причиной национальных различий в банковском законодательстве стран-членов ЕС. С законодательной инициативой выступает Европейская Комиссия [7].

При принятии регламентов и директив в Европейском Союзе была разработана процедура, получившая название «принцип Ламфалусси» (см. Приложение 2). Согласно принципу Ламфалусси, институты Евросоюза принимают рамочное законодательство под патронатом Комиссии ЕС (уровень 1). Комиссия разрабатывает технические способы его реализации при помощи четырех специальных комитетов (уровень 2). В число таких комитетов входят: Европейский банковский комитет (ЕБК — ЕВС), Европейский комитет по ценным бумагам (ЕКЦБ — ESC), Европейский комитет по страхованию и пенсионному обеспечению в странах ЕС (ЕКСиПО — EIOPC) и Комитет по финансовым конгломератам (КФК — FCC). Эти комитеты сформированы из высокопоставленных представителей, назначенных национальными министерствами финансов под патронатом Европейской Комиссии. Они принимают решения по предложенным Комиссией мерам по реализации рамочного законодательства. Комиссия может самостоятельно утвердить эти меры, если они одобрены квалифицированным большинством членов соответствующего специального комитета.

На уровне 3 при разработке мер по реализации законодательства Комиссию, согласно принципу Ламфалусси, консультируют экспертные комитеты. Этими комитетами являются: Комитет европейских органов банковского надзора (КЕОБН — CEBS), Комитет европейских органов регулирования рынка ценных бумаг (КЕОРЦБ — CESR) и Комитет по надзору за страхованием и пенсионным обеспечением в странах ЕС (КНСиПО — CEIOPS). В состав этих комитетов входят высокопоставленные представители национальных органов надзора. КЕОБН также включает представителей национальных центральных банков и ЕЦБ. Помимо оказания консультативной помощи и общего содействия Комиссии в разработке мер по реализации законодательства, экспертные комитеты третьего уровня также занимаются вопросами обмена надзорной информацией, единообразного применения европейских законодательных актов и упорядочения методов и способов осуществления надзора за европейским рынком финансовых услуг.

В этом смысле КЕОБН является как регулирующим, так и надзорным органом. Аналогично можно сказать и о Комитете банковского надзора (КБН — BSC) Системы европейских центральных банков (СЕЦБ — ESCB), который не включен в структуру комитетов, работающих в рамках принципа Ламфалусси. КБН оказывает консультационную помощь ЕЦБ в связи с экспертной функцией ЕЦБ, представляющего заключения по новым нормативным актам и директивам. Он также проводит анализ финансовой стабильности и явлений, происходящих в банковских структурах ЕС. На уровне 4 Европейская Комиссия в тесном сотрудничестве с государствами-членами ЕС, а также регулирующими органами, участвующими в деятельности на уровне 3, и представителями частного сектора, проверяет последовательность применения законодательства Европейского Союза.

Таким образом, рассмотренный выше материал позволяет сформулировать следующий вывод: существуют различные модели ведения надзора за финансовым сектором, однако, ни одна из моделей не может рассматриваться как теоретически предпочтительная или оптимальная. Каждая страна должна выбрать модель, которая будет осуществима с политической точки зрения, эффективна и действенна, и которая будет соответствовать финансовой структуре этой страны.