Процесс децентрализации в Великобритании как одно из направлений политических реформ новых лейбористов

Процесс децентрализации в Великобритании как одно из направлений политических реформ новых лейбористов Зинковская А.В.

В последние десятилетия процессы политической децентрализации охватили многие крупные государства Западной Европы, до того считавшиеся однозначно унитарными. Особенно ярко этот процесс представлен в Великобритании, где новые лейбористы во главе с премьер-министром Тони Блэром эффективно реализовывали модернизацию политической системы страны с 1997 года. Опыт Великобритании, изменяющей в соответствии с новыми требованиями принципы, роль и содержание территориального управления представляет значительный интерес и для Украины. Целью работы является исследовать основные причины и направления процесса децентрализации Великобритании, которые реализуются новыми лейбористами на основе их программы «Третий путь» с их приходом к власти.

Именно в это время в Великобритании начали осуществляться крупномасштабные реформы местного самоуправления, в результате которых сложилась новая структура управления, и были заложены новые тенденции дальнейшего развития одного из важнейших институтов публичной власти.

Указанные обстоятельства предопределяют очевидную необходимость всестороннего, многогранного и глубокого изучения всех аспектов и специфики реформирования местного самоуправления в Великобритании за последние десятилетия. С учетом весьма схожих процессов в современных странах-членах СНГ, представляется весьма актуальным и востребованным научное осмысление муниципальных реформ в Великобритании.

Организация местного самоуправления в Великобритании достаточно подробно исследована в отечественной науке. Наиболее существенный вклад в исследование британской системы местного самоуправления в XX веке внес Г. Барабашев [17]. Весьма значимыми, но немногочисленными исследованиями процесса деволюции в Великобритании второй половины XX столетия являются работы В. Сорокиной [12], В. Жданович [6].

Среди работ необходимо выделить в первую очередь труд А. Громыко [3], а также ряд его статей [2; 4; 5]. Отдельные аспекты темы нашли отражение и в других работах российских исследователей А. Терентьевой [13], С. Перегудова [9; 10; 11], Н. Милина [7; 8]. Достаточно существенный вклад в исследование модернизации британской системы местного самоуправления внес М. Байгереев [1]. Среди украинских исследователей необходимо выделить А. Трубайчука [14]. Отдельные аспекты темы нашли отражение и в работах британских исследователей У. Хога [16], М. Маора [19].

Однако, подавляющее большинство работ, посвященных процессам децентрализации в Великобритании в отечественной и зарубежной науке относится к периоду до реформ 1990;х гг. Исследований, касающихся эволюции института местного управления и самоуправления в Великобритании в период после реформ 1990;х начала 2000;х гг. крайне мало.

Как показывает наш анализ, децентрализацию можно рассматривать как естественный результат общего процесса кризиса государства-нации, что выражается в диффузии власти она переходит как «вверх» к транснациональным организациям, так и «вниз» к регионам, местным сообществам, институтам гражданского общества. Децентрализация по сути своей, политическая идея, которая означает, что субнациональные органы власти получают некоторую политическую автономию, вместе с новыми функциями и ресурсами. Следует отметить, что общие причины децентрализации заключаются в стремлении сделать власть более эффективной, переложить на региональные власти часть ответственности за принимаемые решения, удовлетворить стремление тех или иных слоев общества к самоуправлению. Именно эти цели и преследовало правительство новых лейбористов, приступив к реализации данного процесса.

В 1997 г. пришедшие к власти лейбористы взяли курс на децентрализацию и либерализацию государственного управления процесс так называемой деволюции (devolution) власти. Выстраивание лейбористским правительством Т. Блэра новой вертикали центр регионы местное самоуправление также преследовало цель обеспечить политическую целостность государства с одновременным сохранением административного баланса в вопросах предоставления территориям максимально возможной свободы и инициативы при определении перспектив экономического, финансового и гражданского развития.

Содержание реформ, проводимых правительством новых лейбористов, отражает главные тенденции к децентрализации государственной власти и повышению ответственности органов территориального управления и общественного самоуправления за социальное и экономическое развитие вверенных им регионов. Децентрализация считается желательной как для повышения гражданской активности населения, так и для нейтрализации местного сепаратизма. При этом подчеркивается, что речь идет не о поощрении анархии и раскола страны, а об установлении партнерских отношений между всеми ветвями власти на всех уровнях. Особенно это актуально для британского правительства, имевшего многочисленные случаи повышения национального самосознания в регионах страны. Но основной особенностью деволюции является то, что три региона британского королевства, к которым обращены процессы данного явления Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия, постоянно присутствовали на политической карте страны в отличие от других западноевропейских государств.

Деволюция мыслится «новыми лейбористами» как всеохватывающий процесс. И одним из примеров такого процесса является тот факт, что в 2000 году структура выборных органов самоуправления была воссоздана в Лондоне, хотя в перспективе имеется в виду избирать региональные ассамблеи в каждом из 9 административных регионов Англии. Вместе с тем первые практические шаги в осуществлении деволюции сделаны на «национальных окраинах» королевства в Северной Ирландии (выборы в Законодательную ассамблею состоялись в июне 1998 года), в Шотландии и в Уэльсе.

Одним из программных обещаний новых лейбористов было создание парламента Шотландии и ассамблеи Уэльса. Заявление, сделанное Тони Блэром в 1996 г., о том, что путь к этой цели должны открыть новые референдумы в данных регионах, были болезненно восприняты либеральными демократами, не говоря уже о более радикальных сторонниках деволюции. Считалось, что решения Конституционного конвента открывали прямой переход к выборам парламента. Однако лейбористы решили подстраховаться и придать этому органу большую легитимность. Более того, референдум был «двойным»: бюллетени для голосования включали два вопроса об учреждении парламента и о его праве менять ставку подоходного налога.

Первый правительственный законопроект о деволюции в данном регионе, представленный в 1976 г., не прошел дальше второго чтения. Судьба повторного билля была удачнее, но его возведение в статус закона имело свою цену: правительство под давлением скептиков в обеих ведущих партиях было вынуждено согласиться не только на проведение референдума, но и установить минимальный порог явки избирателей в 40%.

С правовой точки зрения механизмы запуска деволюции в 1979 и 1997 гг. отличались тем, что в первом случае региональные референдумы предшествовали принятию законов о деволюции, а во втором следовали за ним. Подготовка к референдумам 1997 г. проводилась более тщательно, а порог явки избирателей был отменен. Кроме того, за истекшие годы произошел сдвиг общественных настроений в пользу деволюции. Голосование состоялось в сентябре 1997 г. На первый вопрос «да» ответили 74,3% проголосовавших (44,7% электората Шотландии), а на второй 63,5% (38,1%). Если бы требование 1979 г. о минимальном пороге явки действовало, второе предложение было бы отвергнуто [3,133−134].

лейборист децентрализация деволюция власть Пример Шотландии наиболее ярок, так как местный парламент наделен в ряде вопросов первичной законодательной властью и финансовыми прерогативами. В результате деволюции Вестминстер потерял контроль над многими сферами жизни региона. Решения центрального правительства в вопросах обороны, налоговой системы, внешней политики, пенсионного обеспечения, конституционного устройства по-прежнему распространяются на всю территорию страны, однако правила функционирования систем образования, здравоохранения, уголовного права и многих других с 1999 г. определяются Эдинбургом. Шотландская специфика здесь имелась и раньше, но теперь она обрела новое качество.

Таким образом, если раньше в Шотландии на протяжении десятилетий проводилась административная деволюция, то после референдума 1997 г. и выборов 1999 г. политическая, при сохранении высшего суверенитета Вестминстера. Более медленными темпами, но по тому же пути идет Уэльс.

Националистические настроения в Уэльсе менее выражены, чем в Шотландии, что отразилось на масштабах осуществленной здесь деволюции. В отличие от шотландских националистов среди их валлийских коллег идеи сепаратизма непопулярны.

На всеобщих выборах в 1997 г. этот регион активно поддержал предложения по децентрализации, которую в отличие от шотландского варианта окрестили «деволюцией без автономии». Идею деволюции поддерживало стремление как можно быстрее подключиться к проекту «Европы регионов» в рамках ЕС: в этом случае зависимость автономии от центральной власти ослабла бы.

Вслед за референдумом 1997 г. и принятием Вестминстером Акта об управлении Уэльса в 1998 г. прошли исторические выборы в однопалатную ассамблею Уэльса Сенедд, состоящую из 60 парламентариев. По закону выборы в ассамблею проводятся раз в четыре года в одно и то же время. В Уэльсе этому событию, как и в Шотландии выборам парламента, придали значение «тихой» конституционной революции. Но в отличие от Шотландии выборные органы власти Уэльса реализуют политику, но не вырабатывают ее.

В 2003 г. состоялись новые выборы в ассамблею Уэльса. Их результаты подтвердили затухание интереса жителей региона к вопросу углубления деволюции. Вопреки устоявшейся практике, согласно которой поддержка правящей партии в промежутках между всеобщими выборами снижается, лейбористы значительно улучшили свои позиции, выиграв половину всех мандатов. На местных выборах в июне 2004 г. лейбористы потеряли контроль над крупнейшими городами Уэльса Кардиффом и Суонси, «отдав» голоса либерал-демократам. В столичном муниципалитете они лишились сразу 21 места. Одной из главных причин такого поражения стала непопулярность политики Блэра в отношении Ирака.

В то время как в Шотландии и Уэльсе партийно-политические подсистемы начали обретать все большую автономию от общенациональной, в Ольстере деятельность региональных органов власти в 1972 г. была заморожена и введено прямое управление из Лондона, продлившееся до 1999 г. Таким образом, процессы модернизации партийно-политической системы Великобритании, характерные для Вестминстера, Шотландии и Уэльса, в Северной Ирландии были заторможены, хотя и не остановлены. Однако, с 1997 г. регион вместе с другими пережил период бурного политического развития.

Компетенция вновь избранных местных органов определяется в соответствии с решениями, принятыми в Лондоне и одобренными на референдумах, проведенных в каждой из этих территорий; при этом учитываются и исторические особенности их развития. Например, в Шотландии и Ольстере (Северная Ирландия) парламент и ассамблея получают исключительные законодательные полномочия (право «первичного» законодательства) по вопросам здравоохранения, образования, местного самоуправления, жилищного и коммунального хозяйства, экономического развития, окружающей среды, сельского, лесного хозяйства, рыболовства, спорта и искусств. Кроме того, шотландский парламент может варьировать подоходный налог в пределах 3% и отвечает за правопорядок (юридическая система Шотландии традиционно автономна от английской). С другой стороны, ассамблея Уэльса, курируя многие из упомянутых выше сфер, может регулировать их лишь с помощью «вторичного» законодательства, то есть издавая постановления в рамках общебританских законов.

Предпринятые «новыми лейбористами» шаги по децентрализации власти открыли путь для постепенного превращения Великобритании из унитарного в федеративное государство. Трудно переоценить последствия деволюции для региональных партийно-политических систем. С 199 899 годов при избрании новой законодательной власти в регионах, а также на выборах мэра Лондона применялись варианты комбинированных и пропорциональных систем голосования: на выборах парламента Шотландии, ассамблей Уэльса и Большого Лондона дополнительного голоса (Additional Member Vote), на выборах мэра Лондона «замещающего голоса» (Supplementary Vote), на выборах ассамблеи Северной Ирландии система единого переходного голоса (Single Transferable Vote). Кроме того, с 1999 года в Великобритании на выборах в европейский парламент применяется пропорциональная система голосования по методу д’Ондта.

В результате стало возможным говорить о постепенном складывании в стране умеренной плюральной модели демократии. Открытым остается вопрос, пойдут ли лейбористы во главе с новым идейным лидером на проведение референдума о введении пропорциональной системы голосования в национальном масштабе. Опросы общественного мнения свидетельствуют, что большинство населения симпатизирует этой идее. В случае ее реализации британскую партийно-политическую систему ожидает дальнейшая перестройка, а новых лейбористов дальнейшие победы.

Таким образом, процессы децентрализации в королевстве сделали власть не только более эффективной, активизировали гражданское сознание населения, но и нейтрализовали местный сепаратизм, который является неотъемлемой частью государства в целом. Исторически сложилось, что все регионы королевства, а особенно Северная Ирландия, стремились к независимости и их желание было частично удовлетворено.

Уникальность британской деволюции в том, что это не просто децентрализация власти. В строгом смысле слова деволюция это делегирование части государственного суверенитета законодательным и исполнительным органам власти, избираемым жителями регионов, при котором принцип суверенитета центрального парламента, основанного на неписаной конституции, остается незыблемым. Формально Вестминстер сохраняет за собой право отзывать законы о деволюции и приостанавливать работу региональных властей по своему усмотрению, как если бы он имел дело с муниципальными образованиями. Однако, в действительности, свобода действий Вестминстера ограничена, так как по сравнению с местными органами власти легитимность региональных значительно выше. Во-первых, их избранию предшествовали референдумы жителей регионов и, во-вторых, для многих они являются символами национального возрождения народов «кельтской периферии» .

Тем не менее, новые лейбористы достигли поставленных целей, реализовав реформу по децентрализации власти в стране. Хотя еще рано говорить о завершающем этапе данного процесса, поскольку новые лейбористы во главе с недавно избранным премьер-министром Гордоном Брауном продолжают модернизацию политической системы Великобритании, начатую Тони Блером.

• 1. Байгереев М. Великобритания: реформирование властной вертикали. // Человек и труд. 2002. № 1.
• 2. Громыко А. А. Левоцентризм: проблемы и перспективы. // Альманах Форум 2000. На рубеже веков. М.: Весь мир, 2000.
• 3. Громыко А.А. Модернизация партийной системы Великобритании. М.: Весь мир, 2007.
• 4. Громыко А.А. Парадоксы Тони Блэра. // Независимая газета, Дипкурьер, 21 апреля 2003.
• 5. Громыко А. А. 100-летие британских лейбористов. // Современная Европа, 2000. № 4.
• 6. Жданович В.А. Об избирательной системе Великобритании // Журнал российского права.
• 7. Милин Н.Н. Третий путь Тони Блэра // МЖ — 1999. № 9.
• 8. Милин Н.Н. «Третий путь» Тони Блэра // Международная жизнь. 1999. № 7.
• 9. Перегудов С.П. Великобритания после парламентских выборов 1997 г. // МЭМО 2001 № 11.
• 10. Перегудов С. П. Разделение властей по-британски // МЭМО 1993. — № 6.
• 11. Перегудов С. Тони Блэр // Вопросы истории. 2000. № 1.
• 12. Сорокина В. Региональная политика в Великобритании // МЭМО 1996. № 6, 1998. № 1.
• 13. Терентьева А. Внешняя политика Тони Блэра // МЭМО 2005 № 9,10.
• 14. Трубайчук А. Три іпостасі тоталітаризму // Нова політика. 1998. -
• 15. № 4.
• 16. A. Ware. Political Parties and Party Systems. Oxford: Oxford University Press, 1996.
• 17. British Politics. Warren Hoge // The New York Times, May 9 1999.
• 18. BarabashovA. G. «Public Service and its Reform in Comparative Perspective» // Journal «Public Administration Review» 2007. № 3.
• 19. Kavanagh Dennis. The Reordering of British Politics: Politics after Thatcher. Oxford: Oxford University Press, 1997.
• 20. M. Maor. Political Parties and Party Systems: Comparative Approaches and the British Experience. London: Routledge, 1997.