Механизмы реализации государственной национальной политики в Московском регионе

Поиск адекватных механизмов реализации государственной национальной политики является стратегической задачей развития Московского региона.

Механизм реализации государственной национальной политики представляет собой совокупность правовых, организационных, финансовых средств и методов воздействия на состояние межэтнических отношений и предполагает постоянное функционирование управленческих структур и наличие соответствующих ресурсов См.: Морозова М. Н. Эффективность реализации государственной национальной политики Российской Федерации: автореф. дис. … канд. полит. наук. Н. Новгород, 2013.. Успех реализации государственной национальной политики в Московском регионе будет зависеть от реальности поставленных целей, взаимодействия субъектов национальной политики, поддержки его институтами гражданского общества и политическими лидерами.

Управление государственной национальной политикой и механизмы ее реализации существенно отличаются от тех, которые применяются при осуществлении государственной политики по другим направлениям. Это обусловлено рядом факторов. Во-первых, специфическим характером данной сферы общественных отношений, связанным с невозможностью постановки конкретных целей и необходимостью иметь дело с такими субъективными параметрами, как, например, идентичность. Во-вторых, большое количество субъектов реализации государственной национальной политики затрудняет установление конкретных зон ответственности. В-третьих, сфера межэтнических отношений требует особого подхода, так как скрывает в себе серьезную угрозу социально-политических конфликтов См.: Гаврилова И. Н. Указ. соч. С. 250−251. .

К основным механизмам реализации государственной национальной политики в Московском регионе относятся:

• 1. Федеральная целевая программы «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014;2020 годы)» О федеральной целевой программе «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 — 2020 годы): Постановление Правительства РФ от 20 августа 2013 г. № 718 // Доступ из справ.-правовой системы Гарант., которая является финансовым инструментом реализации Стратегии. Так, в рамках осуществления данной федеральной целевой программы в Москве принята региональная целевая программа по гармонизации межнациональных отношений и укреплению российской нации 2016;2018 гг. Практика реализации национальной политики в Российской Федерации и городе Москве //Сайт МГУУ. URL: http://mguu.ru/praktika-realizatsii-natsionalnoj-politiki-v-rossijskoj-federatsii-i-gorode-moskve/ (дата обращения: 12.01.2016). В бюджет Московской области на 2016 г. заложены расходы на целевые траты, связанные с национальной политикой в регионе. Так, на организацию и проведение мероприятий, направленных на укрепление межэтнических и межконфессиональных отношений в Московской области» выделено 5300 тыс. рублей. На мероприятия, направленные на укрепление общегражданской идентичности и межэтнической толерантности, борьбу с ксенофобией и этническим экстремизмом — 3800 тыс. рублей «О бюджете Московской области на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов» Д-1−972па // Московская областная дума: официальный портал. URL: http://www.mosoblduma.ru/Zakoni/Zakonoprecti_Moskovskoj_oblasti/item/46 740 (дата обращения: 03.01.2016). .
• 2. Концепции по реализации государственной национальной политики в Москве и Московской области.

Необходимо отметить, что концептуальные документы по реализации государственной национальной политики в Москве и Московской области были приняты до утверждения Стратегии. Так, Концепция реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве была принята 22 июня 2010 г., Концепция реализации государственной национальной политики на территории Московской области 23 марта 2012 г. Вместе с тем, данные документы продолжают действовать, а механизмы, заложенные в них, в целом, соответствуют механизмам Стратегии.

Механизмы реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве О Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве: постановление Правительства Москвы от 22 июня 2010 г. № 522-ПП // доступ из справ.-правовой системы Гарант. предполагают меры, направленные на усиление взаимодействия органов власти г. Москвы, координирующих политику города в сфере межнациональных отношений, а также иных органов власти. Особое место отводится кадровой политике, включающей отбор квалифицированных кадров, работающих в сфере межнациональных отношений в органах власти Москвы, совершенствование принимаемых органами решений, их финансовое обеспечение и др. Механизмы реализации данной Концепции включают в себя принятие мер в сфере законодательства, образования, культуры, молодежной политики, миграционной политики, информационного обеспечения, взаимодействия с правоохранительными органами, институтами гражданского общества и религиозными объединениями. Концепция предусматривает проведение мониторинга эффективности ее реализации.

Основными механизмами реализации Концепции государственной национальной политики на территории Московской области: Об утверждении Концепции реализации государственной национальной политики на территории Московской области: постановление Правительства МО от 23 марта 2012 № 352/10 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.

• -разработка планов и программ регионального и муниципального уровней;
• -поддержка национально-культурных автономий;
• -сохранение национальных особенностей народов, живущих на территории региона.

В декабре 2015 г. в административных округах Москвы прошли экспертные сессии по обсуждению проекта Стратегии национальной политики города Москвы до 2025 года В Москве продолжается обсуждение Стратегии национальной политики Москвы до 2025 года // Официальный сайт Департамента национальной политики, межрегиональных связей и туризма города Москвы. URL: http://welcome.mos.ru/news_moscow/detail/2 357 276.html (дата обращения: 29.12.2015). Данная Стратегия содержит основные задачи и механизмы работы до 2025 г. Проект содержит в пять основных разделов: «Общие положения», «Современное состояние межнациональных отношений в городе Москве», «Принципы и цели национальной политики города Москвы», «Основные направления и задачи национальной политики города Москвы», «Механизмы реализации национальной политики города Москвы». В конце декабря 2015 г. прошло расширенное заседание Совета по делам национальностей при правительстве Москвы по обсуждению стратегии. Также обсуждались программа и план реализации национальной политики Москвы на 2016;2018 гг., которые разрабатывались совместно органами исполнительной власти столицы и национальными общественными объединениями Проект «Стратегии национальной политики города Москвы на период до 2025 года» принят национальной общественностью столицы // Официальный сайт Департамента национальной политики, межрегиональных связей и туризма города Москвы. URL: http://welcome.mos.ru/news_moscow/detail/2 398 696.html (дата обращения: 29.12.2015).

3. Планы и программы по реализации Стратегии В августе 2014 г. Правительство Московской области утвердило План мероприятий по реализации в 2014;2015 гг. Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года на территории Московской области Об утверждении Плана мероприятий по реализации в 2014;2015 годах Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года на территории Московской области: постановление Правительства МО от 14 августа 2014 № 648/31 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.. План предусматривает комплекс мероприятий по реализации национальной политики в различных сферах: управленческой, информационной, социально-экономической, образовательной, культурно-просветительской и воспитательной, сферах международного сотрудничества и взаимодействия с гражданским обществом. Мероприятия направлены на обеспечение конституционных прав жителей Московской области, укрепление единства и духовной общности народа России, поддержание межэтнического мира и межнационального согласия, развитие этнокультурного многообразия населения региона, поддержку русского языка и языков народов России.

В План включен ряд параметров для контроля действий исполнительной власти на региональном и муниципальном уровнях. Однако, в нем преобладают количественные показатели (например, количество проведенных мероприятий), ориентированные на оценку конкретных мер, не позволяющие определить действенность национальной политики на территории Московской области.

4. Мониторинг состояния межнациональных отношений и раннего предупреждения межнациональных конфликтов в Московском регионе.

Мониторинг межнациональных отношений в Московском регионе можно условно разделить на:

— государственный мониторинг;

Систему мониторинга состояния и прогнозирования развития межэтнических отношений, предупреждения и нейтрализации межэтнических и межконфессиональных конфликтов настоящий момент внедряет Агентство по делам национальностей. События в Системе группируются по ситуациям и уровням потенциальной угрозы. В Системе предусмотрено 3 уровня угроз: красный, желтый, зеленый Городецкая Н. Регионы подготовят к угрозам конфликтов // Коммерсант.ru. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2 805 970 (дата обращения: 15.01.2016).. По словам главы ФАДН России А. Баринова, в настоящий момент Система уже работает в тестовом режиме, полноценно запустить Систему мониторинга планируется в 1 квартале 2016 г. Игорь Баринов рассказал о реализации Стратегии государственной национальной политики и итогах деятельности ФАДН России в 2015 году // ФАДН: официальный сайт. URL: http://fadn.gov.ru/news/2015/12/21/2560-igor-barinov-rasskazal-o-realizatsii-strategii-gosudarstvennoy-natsionalnoy-politiki-i-itogah-deyatelnosti-fadn-rossii-v-2015;godu (дата обращения: 25.12.2015).

— общественный мониторинг.

Общественный мониторинг межнациональных отношений может проводится независимыми организациями в целях определения тенденций по изменению этнической структуры населения, выявлению опасных с точки зрения межэтнических конфликтов территорий, определения социально-экономических факторов и их влияния на межэтнические отношения, оценки деятельности органов государственной власти в сфере межнациональной политики.

Мониторинг состояния межнациональных отношений и раннего предупреждения межнациональных конфликтов в Московском регионе включает в себя анализ и мониторинг средств массовой информации, социальных сетей, блогов, интернет-страниц, информации неправительственных организаций, научных организаций и экспертов.

5. Создание и поддержка этнокультурной инфраструктуры в Москве и Московской области.

Важная роль в реализации Стратегии в Москве отводится этнокультурным образованиям, к которым можно отнести Московский дом национальностей Московский дом национальностей: официальный сайт. URL: http://www.mdn.ru/cntnt/o_nas/moskovskij5.html (дата обращения: 18.12.2015).. На данный момент Московский дом национальностей является площадкой, на базе которой в разных формах осуществляется взаимодействие национальных организаций, научного сообщества, органов государственной власти, представителей общественности, молодежи.

Основными целями Московского дома национальностей являются совершенствование и гармонизация межэтнического взаимодействия на территории Москвы, взаимодействие с органами власти и местного самоуправления, общественными организациями столицы для профилактики ксенофобии и экстремизма, развитие связей с общественными объединениями, целью которых является поддержание и развитие национальных, культурных, языковых традиций и обычаев различных народов, населяющих Москву О создании государственного учреждения «Московский дом национальностей»: распоряжение мера города Москвы от 1 октября 1998 г. № 994-РМ // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document11704.pdf (дата обращения: 13.10.2015). .

В 2014 г. Московский дом национальностей осуществлял взаимодействие с 96 национально-культурными автономиями и национальными и общественными организациями, 19 домами дружбы и домами национальностей, 169 центрами национальных культур Отчет о результатах деятельности Московского дома национальностей за 2014 год. М. 2015 // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document34004.pdf (дата обращения: 12.01.2016). .

Одной из важных функций Московского дома национальностей является просветительская деятельность. Популярными формами работы являются семинары, конференции, круглые столы, просветительские лектории. Тематика подобных мероприятий касается вопросов этнокультурного развития народов России и других государств, обсуждения научных вопросов этнологии, этнополитики, этносоциологии и других смежных дисциплин, вопросов развития государственной национальной политики в целом и в столичном регионе в частности. В качестве экспертов в ходе данных встреч выступают представители федеральной и региональной власти, члены Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы, научный сотрудники, представители вузов, общественные деятели и др.

Ежегодно проводятся фестивали, направленные на развитие культурных традиций различных народов, работы с молодежью (организуются показы фильмов, различные выставки, конкурсы).

Так, в 2014 г. на базе Московского дома национальностей было проведено 823 мероприятия, которые посетило более 38 тыс. человек. Примерно одна четвертая часть мероприятий была организована самим учреждением, организаторами остальных являлись национальные общественные организации (154), землячества (24), Совет по делам национальностей при Правительстве Москвы (10), общественные организации (113) и др Отчет о результатах деятельности Московского дома национальностей за 2014 год. М. 2015 // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document34004.pdf (дата обращения: 12.01.2016).

На базе Московского дома национальностей действует Общественный совет, задача которого состоит в обеспечении диалога между представителями власти и институтами гражданского общества по вопросам государственной национальной политики, поддержания межэтнического мира и согласия. Также на базе данного учреждения проходят заседания Комиссии по мониторингу и разрешению конфликтных ситуаций в сфере межнациональных отношений Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям.

Структурное подразделение Московского дома национальностей — Московский центр интеграции, кроме просветительской деятельности, осуществляет взаимодействие с рабочими группами по вопросам межэтнических отношений, формированию гражданской солидарности, противодействия экстремизму в молодежной среде.

Важным направлением деятельности Московского дома национальностей является методическая и издательская деятельность, связанная с систематизацией, теоретизацией и распространением опыта учреждения в сфере работы с этническими сообществами Москвы.

6. Образовательные проекты Отдельного рассмотрения требует механизм работы образовательных учреждений по реализации Стратегии национальной политики, развитию межнационального согласия и гармонизации межэтнических отношений.

В Государственной программе Москвы на среднесрочный период (2012;2016 гг.) «Развитие образования города Москвы» отмечено, что концентрация детей мигрантов в отдельных школах Москвы, испытывающих трудности в освоении образовательного стандарта, в социализации в российском обществе, усугубляет дифференциацию образовательного пространства столицы. Данная ситуация содержит в себе риски роста социальной напряженности в городском сообществе. «Перспективы развития города Москвы ставят перед системой образования города Москвы задачу реализации программ образовательной и культурной интеграции мигрантов, посредством целевых механизмов и технологий, способных обеспечить их учебную успешность и интеграцию в культуру города Москвы» Государственная программа города Москвы на 2012;2016 гг. «Развитие образования города Москвы («Столичное образование») // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. .

С. Собянин отметил, что одной из основных задач, направленных на повышение эффективности борьбы с межнациональной рознью в Москве является корректировка программы образования: «Нужна системная проработка воспитательной работы, обсуждение вопросов межконфессиональной терпимости"Стенографический отчёт о совместном заседании Госсовета и Комиссии по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике // Kremlin.ru. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/9913 (дата обращения: 29.12.2015).. По словам мэра Москвы, после беспорядков на Манежной площади Правительство города поставило перед образовательными учреждениями задачу провести работу с учащимися и студентами. Вместе с тем, «…не все адекватно отреагировали на наши задачи… В условиях сегодняшней ситуации вопросы воспитания, работы со студентами должны быть не последним делом», — заявил С. Собянин.

В школах Москвы и Московской области остро стоит проблема совместного обучения русскоэтничных детей и детей мигрантов. Так по данным, Федеральной миграционной службы в 2012 г. в московских школах обучалось около 70 тыс. детей мигрантов Мигранты глазами москвичей // Демоскоп Weekly. 2014. 1−24 августа. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2014/0605/tema06.php (дата обращения: 12.01.2016).. Такая ситуация в образовательной среде вызывает ряд проблем. В Московской области доля иноэтничных школьников составляет более 15% от числа учащихся Мигранты-школьники нуждаются в особой поддержке // Open economy. URL: http://www.opec.ru/1 853 319.html (дата обращения: 24.12.2015). .

Во-первых, социальные стереотипы, господствующие в обществе относительно мигрантов, часто носят особенно острый характер в детской и подростковой среде, что приводит к конфликтам между сверстниками.

Во-вторых, наметилась тенденция, согласно которой родители не желают отдавать своих детей в школы или классы, в которых обучаются дети иных национальностей Дети мигрантов в современной России // Общественный совет Гражданского общества. URL: http://www.sovet-naroda.ru/news/245-deti-migrantov-v-sovremennoj-rossii (дата обращения: 12.01.2016).. Это также способствует обострению социально-этнической обстановки. В-третьих, часто носителем ксенофобских настроений выступают сами учителя и административные работники школы, что усиливает конфликтный потенциал образовательных учреждений, где обучаются иноэтничные дети Мигранты глазами москвичей // Демоскоп Weekly. 2014. 1−24 августа. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2014/0605/tema06.php (дата обращения: 12.01.2016). Так, например, в СМИ описаны факты отчисления, угроз отчисления детей мигрантов из школы или отказ в их приеме в школу на основании отсутствия у них московской или подмосковной регистрации. Это противоречит закону «Об образовании», Конституции РФ, Конвенции ООН о правах ребенка, которую Россия ратифицировала Шевченко Д. «Москва для москвичей». Почему детей мигрантов начали отчислять из российских школ // Йод. URL: http://yodnews.ru/2015/06/18/migrants# (дата обращения: 15.01.2016); Лепина М. Право или обязанность: почему дети мигрантов не могут учиться в школах // Милосердие.ru. URL: https://www.miloserdie.ru/article/pravo-ili-obyazannost-pochemu-deti-migrantov-ne-mogut-uchitsya-v-shkolah/ (дата обращения: 04.01.2016). .

В-четвертых, важной проблемой является низкий уровень знания языка детьми мигрантов, что затрудняет их обучение в школах Москвы и области, а также процессы их социокультурной адаптации и интеграции в сообщество Москвы и Московской области.

Указанные проблемы требует комплексной систематической работы, проводимой как с работниками школы, так и с детьми и родителями. На данный момент в большинстве школ, иных образовательных учреждениях, учреждениях культуры Москвы и Московской области проводятся внеклассные занятия, направленные на развитие толерантности молодого поколения, принятие ценностей и культуры иных сообществ, расширения кругозора детей и подростков о многообразии культур и народов В московской школе состоялся открытый урок толерантности // Департамент образования города Москвы. URL: http://dogm.mos.ru/presscenter/news/detail/2 279 336.html (дата обращения: 12.12.2015); В школе № 2100 состоялась акция, посвященная Международному дню толерантности // Управа районе Западное Дегунино. URL: http://zap-degunino.mos.ru/presscenter/news/detail/2 289 944.html (дата обращения: 15.01.2016).. Необходимо отметить, что в рамках Всероссийского проекта «Урок толерантности» в школах Москвы и Московской области 16−23 ноября 2015 г. прошли интерактивные уроки для младших, средних и старших классов Акция «Урок толерантности» 16−23 ноября // ФАДН: официальный сайт. URL: http://fadn.gov.ru/documents/8914-aktsiya-urok-tolerantnosti-16−23-noyabrya (дата обращения: 17.01.2016). .

Однако, в большинстве случаев подобные мероприятия не приобретают систематического характера, организуются поверхностно, без привлечения общественности и использования современных образовательных технологий. Только начинает формироваться методическая база проведения подобных мероприятий.

Тем не менее, власти Москвы и Московской области пытаются придать работе образовательных учреждений, направленной на адаптацию мигрантов в принимающем сообществе системный характер. Для этого разрабатываются и поддерживаются различные образовательные программы, действующие как в рамках отдельных образовательных учреждений, так и в рамках административных округов и в целом Москвы или области. Например, в 2014 г. на территории Москвы действовала программа для школ, в которых обучаются дети мигрантов — «Фестиваль русской культуры „Соцветие“, с участием детей из семей мигрантов», разработанная некоммерческой организацией «Образование и консалтинг» Комплекс мероприятий — Фестиваль русской культуры «Соцветие», с участием детей из семей мигрантов: программа. URL: http://kos.mos.ru/deyatelnost/subsidy/2014/2014;program-079.doc (дата обращения: 12.01.2016). .

Также действуют программы повышения квалификации педагогического состава образовательных учреждений по работе с детьми мигрантов. В качестве примеров модно привести следующие программы «Тьюторское сопровождение процесса адаптации детей-мигрантов в образовательный процесс школ Москвы» Тьюторское сопровождение процесса адаптации детей-мигрантов в образовательный процесс школ Москвы // Портал поставщиков. URL: http://market.zakupki.mos.ru/Offer/Offer?offerId=20 234 172&productionId=69 268 (дата обращения: 24.12.2015)., «Организация обучения детей мигрантов в системе дополнительного образования СОШ: методика урока русского языка и кружковая деятельность» Организация обучения детей мигрантов в системе дополнительного образования СОШ: методика урока русского языка и кружковая деятельность // Портал поставщиков. URL: http://market.zakupki.mos.ru/Offer/Offer?offerId=20 214 222 (дата обращения: 15.01.2016). и др. Однако, такие программы не приобрели обязательно характера для учителей, работающих с многонациональной аудиторией детей.

Правительством Москвы поддерживаются программы и проекты дополнительного образования, направленные на установление межнационального согласия. Например, в 2012 г. был создан Центр толерантности, который ежемесячно посещает около 2,5 тысяч школьников и студентов Москвы. В Центре проводится методическая работа, направленная на развитие межкультурного диалога, организуются лектории, проводятся внеклассные уроки с детьми Еврейский музей и центр толерантности: официальный сайт. URL: http://www.jewish-museum.ru/ (дата обращения: 29.12.2015). .

В ноябре 2015 г. был запущен проект «Мой дом — Москва», призванный знакомить школьников с культурой различных народов, формировать региональную идентичность, а также развивать общение с детьми из других регионов страны путем переписки.

В 2015 г. стартовал проект по изучению языков стран ближнего зарубежья на базе библиотек округов Москвы. В ряде библиотек будут проводится бесплатные уроки азербайджанского, казахского, киргизского, молдавского, узбекского, туркменского и таджикского языков, а также организовываться лектории по изучению культуры и истории данных народов В СВАО откроется Школа языка соседей // Управа Останкинского района города Москвы. URL: http://ostankino.mos.ru/news/detail/2 306 900.html (дата обращения: 12.01.2016).

Вместе с тем, на данный момент отсутствует единая программа работы образовательных учреждений Москвы и Подмосковья с мигрантами, детьми русского населения и их родителями, направленная на решение проблем межэтнического взаимодействия. В 2015 г. в Москве обсуждалась возможность создания Учебно-методического совета при Департаменте национальной политики Москвы, задачей которого могла бы быть работа с детьми мигрантов, а также педагогами Департамент национальной политики, межрегиональных связей и туризма г. Москвы. Расширенное заседание Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы // Московский дом национальностей: официальный сайт. URL: http://www.mdn.ru/cntnt/meropriyatiya/archive/n36592.html (дата обращения: 12.01.2016).. Кроме того, было обсуждено создание Стратегии культурной и социальной адаптации мигрантов в столице, посвященной, в том числе, вопросам взаимодействия системы образования и общественных организаций по адаптации инокультурных детей в Москве.

7. Повышение квалификации государственных и муниципальных служащих в сфере межнациональных отношений.

Важную роль в реализации Стратегии должно играть программы повышения квалификации государственных служащих. Так, например, государственные служащие, в должностные обязанности которых входит обеспечение реализации государственной национальной политики в г. Москве, могут пройти обучение по программе «Практика реализации национальной политики в Российской Федерации в г. Москве». Программа предусматривает 20 часов и знакомит с практикой реализации Стратегии государственной национальной политики в России, задачами и основными направлениями Практика реализации национальной политики в Российской Федерации и городе Москве //Сайт МГУУ. URL: http://mguu.ru/praktika-realizatsii-natsionalnoj-politiki-v-rossijskoj-federatsii-i-gorode-moskve/ (дата обращения: 12.01.2016).

Таким образом, реализация государственной национальной политики Российской Федерации в Московском регионе включает в себя комплекс разнообразных механизмов: от федеральных целевых программ до конкретных образовательных проектов и мероприятий.

Основной проблемой осуществления предусмотренных Стратегией механизмов реализации государственной национальной политики Российской Федерации в Московском регионе является отсутствие проработанных методик и технологий их исполнения.