Российская модель государственного аудита в свете основных принципов Лимской декларации

Одним из важных атрибутов гражданского общества является наличие развитой системы контроля за формированием и использованием общественных финансов, включающей государственный финансовый контроль (внутренний аудит) и государственный аудит.

Такие системы успешно функционируют в развитых зарубежных странах, в которых внутренний аудит является инструментом самоконтроля исполнительной власти за исполнением бюджета, а государственный аудит представляет собой внешний контроль за законностью и эффективностью использования финансовых средств государства.

Следует отметить, что государственный аудит в этих странах сегодня стал неотъемлемой частью системы общественного регулирования, обеспечивающей гласность финансовой деятельности государства. По результатам проведения государственного аудита общество получает информацию о том, как исполнительная власть управляет государственными финансами.

В большинстве стран мира государственный аудит осуществляют специализированные государственные органы, имеющие обобщенное название — высшие органы аудита, на которые возложен внешний контроль финансовой деятельности правительства. Эти органы объединяет общая идеология государственного аудита, которая сформулирована в Лимской декларации руководящих принципов аудита, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ) в 1977 году.

В настоящее время этот концептуальный документ выступает в качестве международного стандарта для высших органов аудита, определяя базовые принципы организации государственного аудита. (2).

Как известно, в России контроль за исполнением федерального бюджета осуществляет Счетная палата Российской Федерации, созданная на основе 101 статьи Конституции Российской Федерации и в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», принятом в 1995 году. (10).

За прошедшие почти два десятилетия в нашей стране произошли изменения в экономической, политической и социальной сферах, которые, по замыслу властей, должны обеспечивать формирование в России развитой рыночной экономики с активным участием государства и построение демократического общества.

Несомненно, что этот политический курс выдвинул новые требования к функционированию государственного финансового контроля, прежде всего осуществляемому Счетной палатой Российской Федерации, однако их реализация не укладывалась в рамки закона, регламентирующего ее деятельность. Поэтому вполне закономерно, что в последние годы в экономической литературе и на различных профессиональных форумах неоднократно высказывалась идея о необходимости существенной переработки и принятия новой редакции Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», утвержденного еще в 1995 году.

Несмотря на попытки Счетной палаты в последующие годы решить этот вопрос, законодательная власть ограничивалась внесением лишь отдельных назревших изменений и дополнений в действующий закон, которые не решали общих проблем формирования в России института общепринятой модели государственного аудита и повышения эффективности деятельности Счетной палаты.

Важным импульсом для подготовки новой редакции Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» стала резолюция 66-й Генеральной Ассамблеи ООН, принятая 22 декабря 2011 года, в которой подчеркивалось, что Генеральная Ассамблея «принимает к сведению с удовлетворением Лимскую Декларацию по Руководству о принципах аудита 1977 года и Мексиканскую Декларацию о Независимости Высших Органов Аудита 2007 года, и призывает государства-члены применять принципы, изложенные в этих Декларациях в соответствии с национальной институциональной структурой». (1).

Таким образом, сложилась ситуация, в которой власти России не могли игнорировать рекомендации ООН по применению в государственном финансовом контроле страны принципов общепринятой модели государственного аудита, выработанных ИНТОСАИ. Поэтому, наконец, было принято долгожданное решение о подготовке нового закона «О Счетной палате Российской Федерации», который после его принятия обеими палатами Федерального Собрания и подписания Президентом Российской Федерации вступил в силу с 10 апреля 2013 года. (11).

В пояснительной записке к проекту новой редакции указанного закона, внесенного в Государственную Думу, подчеркивалось, что он предусматривает осуществление Счетной палатой внешнего государственного аудита (контроля) в соответствии с международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля), изложенными в Лимской и Мексиканской декларациях ИНТОСАИ. (8).

Кроме того, данное положение также зафиксировано в пункте 1 статьи 3 новой редакции Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». (11).

Действительно, в новом законе получили, наконец, свое нормативное закрепление статус Счетной палаты как высшего органа государственного аудита, а также уже осуществляемые в практической деятельности Счетной палаты виды государственного аудита (финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит), методы ее деятельности, система стандартов государственного аудита, а также ряд других вопросов, необходимых для деятельности высшего органа аудита.

Вместе с тем, сравнительный анализ норм нового закона о Счетной палате и положений Лимской и Мексиканской деклараций дает основания утверждать, что в нем фактически не реализован в должной мере важнейший международно-правовой принцип общепринятой модели государственного аудита — не обеспечен реальный статус Счетной палаты как независимого высшего органа аудита.

В идеале высший орган аудита должен иметь правовой статус внешней, самостоятельной и независимой по отношению к Правительству, Парламенту и Президенту структуры, что является важнейшим фактором страховки государства от совершения ошибок в управлении общественными ресурсами и гарантом стабильности его финансовой системы.

Для установления такого правового статуса было бы достаточно закрепить в законе о Счетной палате всего несколько принципиальных моментов, касающихся, в частности, порядка формирования состава Счетной палаты, гарантий и иммунитетов членов Счетной палаты при выполнении должностных обязанностей, а также обеспечения Счетной палаты финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления ее деятельности.

В Лимской декларации подчеркивается, что независимость высшего органа аудита неразрывно связана с независимостью его членов, образующих руководящий коллегиальный орган, и должна быть гарантирована Конституцией. При этом должен быть установлен такой порядок назначения и освобождения от занимаемой должности членов высшего органа аудита, который, как указывается в Мексиканской декларации, обеспечивает их безопасность пребывания в должности и юридические иммунитеты при нормальном выполнении их обязанностей.

Следует отметить, что формально в новом законе о Счетной палате по указанным вопросам установлены соответствующие процедуры. Однако их содержание фактически не обеспечивает той степени независимости Счетной палаты и ее членов, которая позволила бы с высокой эффективностью решать поставленные перед нею задачи.

В законе определен новый порядок выдвижения кандидатов на замещение должностей Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты, в котором ключевая роль принадлежит Президенту Российской Федерации.

Так, кандидатуры для назначения на указанные должности выдвигают, согласно установленным полномочиям, Государственная Дума и Совет Федерации и представляют Президенту Российской Федерации, который затем выбирает и вносит поддержанную им кандидатуру для назначения в соответствующую палату Федерального Собрания. (11).

Полагаем, что установленный в законе порядок назначения Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты основан на весьма умозрительном представлении о том, что участие главы государства в процессе назначения должностных лиц Счетной палаты якобы повышает их статус и обеспечивает более эффективную деятельность Счетной палаты.

Более того, этот порядок формирования Счетной палаты необоснованно расширяет содержание статьи 101 Конституции Российской Федерации, которая четко определяет, что Счетная палата образуется Советом Федерации и Государственной Думой как органами законодательной власти, но не предполагает участия в ее формировании других ветвей власти, в том числе, и Президента Российской Федерации.

В этой связи представляется весьма странным утверждение Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам о том, что новый порядок выдвижения кандидатов на замещение должностей Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты «направлен на повышение роли Федерального Собрания Российской Федерации в подборе и согласовании кандидатур на замещение указанных должностей». (6).

Эта позиция опровергается существующим в законе положением, что в случае, если ни одна из внесенных кандидатур не будет поддержана Президентом Российской Федерации, он вправе выдвинуть иную кандидатуру и представить ее, соответственно, в Государственную Думу или Совет Федерации. То есть, фактически это означает не повышение роли Федерального Собрания, а его самоустранение от процедуры выбора кандидатов на замещение указанных должностей Счетной палаты, необходимой для выполнения установленных Конституцией полномочий, путем добровольной и законодательно оформленной ее передачи от Парламента к Президенту.

На наш взгляд, участие Президента Российской Федерации в формировании Счетной палаты в условиях России может оказывать негативное влияние на независимость ее должностных лиц, заставляя их в определенных ситуациях подспудно действовать с оглядкой на возможную реакцию главы государства. Между тем, еще раз подчеркнем, что высший орган аудита должен быть максимально дистанцирован от всех ветвей власти и Президента в целях обеспечения объективности результатов его деятельности.

Одним из важных аспектов деятельности высшего органа аудита, как подчеркивается в Лимской декларации, является уровень квалификации, теоретической и практической профессиональной подготовки всех его членов и сотрудников, необходимый для того, чтобы успешно выполнять возложенные на них обязанности.

В зарубежных высших органах аудита, как правило, существуют законодательно установленные конкретные требования к профессиональной подготовке и практическому опыту лиц, претендующих на замещение руководящих должностей. В состав таких требований обычно входит наличие высшего финансового, экономического или юридического образования, а также практического опыта в сфере аудита не менее 5 лет.

В новом законе о Счетной палате установлены требования к кандидатам на замещение должностей Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты, согласно которым они должны иметь «высшее образование и опыт работы не менее пяти лет в области государственного управления, государственного контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции». (11).

Однако перечисленные требования можно трактовать по-разному, поскольку они являются настолько расплывчатыми, что им может соответствовать весьма широкий круг лиц. Во-первых, в данной формулировке трудно понять, должны ли кандидаты на замещение должностей Счетной палаты иметь одновременно и высшее образование, и опыт работы в указанных областях, или же перечень этих областей относится только к наличию опыта работы?

И, во-вторых, понятие «государственное управление» включает такое широкое содержание, не имеющее четкого нормативного определения, что практически любой опыт работы можно отнести к данной области. А это фактически позволяет назначать на указанные должности Счетной палаты лиц, которым весьма сложно выполнять свои обязанности на необходимом профессиональном уровне.

Как показывают данные об образовании и опыте профессиональной деятельности всех 49 членов Счетной палаты, которые занимали соответствующие должности за весь прошедший период ее деятельности, из них на момент назначения только 30,6 процента имели финансово-экономическое или юридическое образование, а опыт работы, который в той или иной мере можно было считать адекватным, имели лишь около 15 процентов. При этом примечательно, что более 61 процента членов Счетной палаты были назначены из состава членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

В новом законе в качестве требования к лицам, назначаемым на должности Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты, установлен запрет их нахождения в родственных отношениях с Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства, председателями палат Федерального Собрания и рядом других лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Данный запрет, объективно вытекающий из разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную, является важным фактором в обеспечении независимости должностных лиц Счетной палаты при выполнении ими своих обязанностей.

Вместе с тем, возможны ситуации, когда на указанные должности Счетной палаты назначаются лица, которые до этого замещали государственные должности в Правительстве Российской Федерации или руководящие должности в федеральных органах исполнительной власти, являющихся объектами государственного аудита Счетной палаты.

В этом случае у данных должностных лиц Счетной палаты неизбежны своего рода конфликты интересов, связанные с профессиональными и дружескими отношениями, сложившимися с их бывшими коллегами в структуре исполнительной власти в предыдущий период работы, которые могут оказывать негативное влияние на выполнение ими своих служебных обязанностей.

Для того, чтобы не возникало таких ситуаций, во многих зарубежных странах законодательно определено или негласно установлено требование, что лица, замещавшие руководящие должности в структуре исполнительной власти, могут быть назначены членами высшего органа аудита не раннее чем через пять лет после завершения работы на указанных должностях.

Такой срок, очевидно, необходим потому, что в течение указанного периода в рамках исполнительной власти обычно происходят определенные структурные и кадровые изменения, которые, как правило, приводят к потере связей и изменению тех отношений, которые до этого были у кандидата в члены высшего органа аудита.

Между тем, в России все происходит наоборот. Так, например, из общего количества членов Счетной палаты, назначенных за весь прошедший период ее деятельности, 26,5 процента до их назначения занимали руководящие должности в структуре исполнительной власти, а 6,1 процента — в Администрации Президента России. Причем некоторые из аудиторов Счетной палаты возглавляли направления деятельности по контролю бюджетных расходов, осуществляемых органами исполнительной власти, в которых они раннее занимали руководящие должности.

То есть, возникала парадоксальная ситуация, когда аудитор Счетной палаты оценивал законность и эффективность бюджетных расходов, которые осуществлялись в период его деятельности и, возможно, на основании принятых им же решений. Полагаем, что в данном случае нет необходимости доказывать, что вряд ли результаты государственного аудита, проведенного данным аудитором в отношении указанных расходов, будут беспристрастными и объективными.

Такая ситуация существовала и при назначении нового Председателя Счетной палаты — Т. А. Голиковой, которая до этого пять лет была Министром здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а в течение предыдущих десяти лет замещала руководящие должности в Министерстве финансов.

В одном из интервью Председатель Счетной палаты отметила, что у нее очень хорошие дружеские отношения с нынешним Министром финансов, с которым она много лет проработала в одном кабинете. При этом, Т. А. Голикова выразила уверенность, что эта дружба не помешает непредвзятому взгляду Счетной палаты на проблемы бюджета. (4).

Бесспорно, когда служебные профессиональные отношения между руководителями различных государственных органов сочетаются с хорошими человеческими отношениями, это существенно помогает более эффективному решению поставленных перед ними задач и выполнению возложенных государственных функций.

Но следует обратить внимание, что в данном случае Министерство финансов является одним из главных объектов государственного аудита, осуществляемого Счетной палатой. Поэтому, ни в коей мере не подвергая сомнению искренность высказывания нового Председателя Счетной палаты в отношении стремления быть объективной при проведении аудита бюджета, все же есть основания полагать, что предшествующая деятельность Т. А. Голиковой в рамках исполнительной власти и связанный с ней так называемый «человеческий фактор» будут в течение определенного периода времени в той или иной мере оказывать влияние на выводы Счетной палаты при оценке законности и эффективности управления бюджетом исполнительной властью.

Независимость высшего органа аудита, как подчеркивается в Лимской и Мексиканской декларациях, также неразрывно связана с независимостью его членов, которая должна быть гарантирована Конституцией, а в действующем законодательстве должны быть определены условия, обеспечивающие безопасность пребывания членов высшего органа аудита в должности и юридические иммунитеты при нормальном выполнении их обязанностей. (2, 3).

Одним из таких условий является процедура отзыва членов высшего органа аудита, которая, как указано в Лимской декларации, не должна наносить ущерб их независимости. Следует отметить, что во многих зарубежных странах законодательство, регламентирующее деятельность высших органов аудита, не содержит каких-либо норм, предусматривающих досрочное прекращение полномочий их членов. В указанных законах, как правило, существуют гарантии, обеспечивающие пребывание членов высших органов аудита в занимаемых должностях на весь установленный срок их полномочий.

В законе о Счетной палате установлен перечень случаев, в которых Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты могут досрочно освобождаться от должности. Однако содержание ряда из этих случаев не обеспечивает необходимую безопасность пребывания членов Счетной палаты на указанных должностях и может оказывать влияние на их независимость.

Так, например, указанные лица могут досрочно освобождаться от должности в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации или совершения злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует большинство от общего числа депутатов Государственной Думы или Совета Федерации, а также в связи с утратой доверия в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». (11).

Между тем, «нарушение законодательства Российской Федерации» — это весьма широкое понятие. Поэтому из данной формулировки не ясно, за какие нарушения и каких законов может быть досрочно освобожден от должности, скажем, аудитор Счетной палаты. Можно ли считать таковыми, например, нарушение им положений Федерального закона от 23 февраля 2013 года№ 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» или правил охоты, установленных соответствующим федеральным законом?

В отношении злоупотребления должностными полномочиями следует подчеркнуть, что это преступление, которое содержится в статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации. (9) Для применения нормы указанной статьи необходимо установить в деянии должностного лица признаки злоупотребления должностными полномочиями и аргументировать наступившие последствия. В частности, ответственность за злоупотребление должностными полномочиями может наступить лишь при наличии у должностного лица корыстной или иной личной заинтересованности.

Однако в законе не определено, кто и каким образом должен устанавливать наличие и обосновывать факт нарушения законодательства и злоупотребления должностными полномочиями членов Счетной палаты. Соответствующие палаты Федерального Собрания лишь принимают решение о досрочном прекращении их полномочий, но только по представлению Президента Российской Федерации. Тем самым Парламент лишил себя очередного права в отношении Счетной палаты — возбуждение указанного вопроса по собственной инициативе.

Представляется, что поскольку речь идет о лицах, замещающих государственные должности Российской Федерации и выполняющих контрольные функции в отношении исполнительной власти, установление наличия и обоснование факта нарушения законодательства и злоупотребления должностными полномочиями членов Счетной палаты должно быть прерогативой Генерального прокурора и Верховного суда. Но, как следует из рассматриваемых норм закона, таким правом российские законодатели наделили себя, что вряд ли можно считать правомерным.

Вышеизложенная характеристика в полной мере относится и к обоснованию случаев утраты доверия, в связи с которыми досрочно прекращаются полномочия Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты на основании постановления соответствующей палаты Федерального Собрания по представлению Президента.

Указанные случаи досрочного освобождения должностных лиц Счетной палаты создают возможности для манипуляций, оказания на них давления, сведения счетов и устранения неугодных. Безусловно, что этот «дамоклов меч» может оказывать достаточно сильное влияние на независимость членов Счетной палаты при осуществлении должностных обязанностей, заставляя их действовать с оглядкой на возможные последствия. лимский правовой счетный Важным принципом деятельности высших органов аудита является их финансовая независимость, которая в соответствии с Лимской декларацией реализуется посредством, во-первых, обеспечения высшего органа аудита финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на него задач. Во-вторых, выделения указанных средств для него отдельной строкой бюджета. И, в-третьих, установления высшему органу аудита права обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств непосредственно в государственный орган, принимающий решение по национальному бюджету, то есть в парламент. (2).

Финансирование деятельности Счетной палаты осуществляется в соответствии со статьей 41 закона, в которой указано, что бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Счетной палаты предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Но при этом не зафиксировано, что они выделяются отдельной строкой, хотя это было записано в предыдущей редакции закона о Счетной палате. (11).

Кроме того, в данной статье установлено, что финансовое обеспечение деятельности Счетной палаты осуществляется в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на нее полномочий. Однако, если исходить из требования Лимской декларации, выделение финансовых средств должно осуществляться в объеме, необходимом для их осуществления.

Очевидно, что такая расплывчатая правовая норма, изложенная в законе в форме витиеватого словосочетания «в объеме, позволяющем обеспечить возможность» вместо слов «в объеме, необходимом», не содержит четкого требования, каким требованиям должен отвечать объем финансовых средств для содержания Счетной палаты. Тем самым создается возможность определять этот объем, основываясь не на принципе его достаточности для осуществления полномочий, возложенных на Счетную палату, а на субъективных решениях, которые, бесспорно, могут ограничивать финансовую независимость Счетной палаты.

Этот вывод подтверждается тем, что в законе не установлено, кто определяет объем необходимых Счетной палате финансовых средств, а также отсутствует ее право обращаться в Федеральное Собрание с просьбой об их выделении. Это означает, что Счетная палата, как и другие субъекты бюджетного планирования, на этапе формирования проекта федерального бюджета направляет в Министерство финансов предложения по финансированию своей деятельности.

При этом Счетная палата должна обосновывать перед Министерством финансов планируемый объем бюджетных средств, необходимых ей для выполнения возложенных функций, в числе которых значительное место занимают, в частности, предварительный аудит формирования, оперативный анализ и последующий контроль исполнения Министерством финансов федерального бюджета.

Таким образом, возникает парадоксальная, всем известная, но продолжающая существовать ситуация, когда Счетная палата, как высший орган государственного аудита, обращается к Министерству финансов, как одному из основных своих объектов аудита, с просьбой о выделении бюджетных средств для проведения государственного аудита.

Хотя в законе и установлено, что бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Счетной палаты могут быть изменены в ходе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете) лишь с согласия Федерального Собрания.

Но эта норма ничего не значит, поскольку объем финансирования деятельности Счетной палаты уже установлен исполнительной властью в составе проекта бюджета, вносимого в Парламент, а последний вправе соглашаться или нет с любыми изменениями в проекте или законе о федеральном бюджете и для этого не требуется специального законодательного положения.

В развитых зарубежных странах планируемый объем финансирования деятельности высшего органа аудита первоначально рассматривается, как правило, парламентским комитетом, в функции которого входят вопросы бюджета и/или взаимодействия с высшим органом аудита, а затем утверждается парламентом, что в полной мере обеспечивает его финансовую независимость от исполнительной власти.

Еще одной особенностью нового закона о Счетной палате, как утверждается в различных, но почему-то немногочисленных комментариях журналистов в средствах массовой информации, а также в неоднократных выступлениях Председателя Счетной палаты, является якобы существенное расширение ее функций и полномочий.

В качестве аргументов выдвигают, что высший орган государственного аудита получил возможность оценивать устанавливаемые параметры и участвовать в стратегическом планировании социально-экономического развития, подготавливать предложения по составу макроэкономических и других ключевых показателей (индикаторов) социально-экономического развития Российской Федерации, а также критериев и методов их оценки.

Между тем, указанные функции предполагают участие Счетной палаты в решении проблем, являющихся сферой ответственности исполнительной власти, что не соответствует статусу Счетной палаты как высшего органа государственного аудита, осуществляющего контроль за деятельностью исполнительной власти по управлению государственными финансами.

Полагаем, что тем самым Счетная палата втягивается в процессы принятия решений, носящих политический характер и являющихся прерогативой законодательной и исполнительной власти. А это вступает в противоречие с положением пункта 4 статьи 24 закона о Счетной палате, согласно которому «заключения Счетной палаты не могут содержать политические оценки решений, принимаемых государственными органами по вопросам их ведения». (11).

Данная норма существует во многих законах зарубежных стран, регламентирующих деятельность высших органов аудита. Так, например, в Великобритании в Законе о финансовом контроле от 1983 года Генеральному контролеру Великобритании запрещается даже «подвергать сомнению разумность политических целей проверяемых министерств, учреждений или организаций». (5).

Тем более, следует обратить внимание, что в пункте 7 статьи 14 нового закона установлено совершенно другое полномочие Счетной палаты — применять стратегический аудит для «оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации». (11).

По результатам стратегического аудита Счетная палата должна давать оценки и в отношении «достигнутых (текущих) значений ключевых национальных показателей, отражающих степень и качество реализации социально-экономических эффектов и совокупных эффектов социально-экономического развития Российской Федерации» .

Таким образом, из вышеизложенного вполне закономерно вытекает вопрос в отношении того, насколько Счетная палата может объективно оценивать результаты достижения стратегических целей и совокупных эффектов социально-экономического развития Российской Федерации, если она принимала участие в их разработке.

В этой связи, следует обратить внимание, что в статье 13 закона также установлен ряд новых функций Счетной палаты, целями которых являются «обеспечение безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации», «содействие формированию эффективной национальной платежной системы», «оказание содействия в организации системы внутреннего аудита» .

Так, например, в пункте 2 статьи 33 закона установлено, что даже «планирование деятельности Счетной палаты осуществляется в целях содействия реализации документов стратегического планирования развития Российской Федерации», хотя в предшествующем пункте данной статьи достаточно четко и правильно указано, что планы работы Счетной палаты «формируются исходя из необходимости обеспечения выполнения ее задач, функций и полномочий». (11).

Безусловно, что деятельность Счетной палаты в целом направлена на то, чтобы способствовать достижению целей социально-экономического развития и обеспечения безопасности России. Но при этом функции Счетной палаты должны быть нацелены на реализацию ее задач, установленных в законе, а не на содействие исполнительной власти в решении конкретных экономических, социальных и иных проблем.

Необходимо подчеркнуть, что это содействие Счетная палата осуществляет лишь опосредовано, через разработку соответствующих предложений объектам аудита по результатам проведения оценок законности и эффективности использования государственных средств, направленных на их решение, а также подготовку рекомендаций органам исполнительной власти и другим причастным и заинтересованным государственным органам.

В комментариях к новому закону о Счетной палате особо подчеркивалось, что Счетная палата получила также право проводить экспертизы и давать заключения на проекты международных договоров Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Трудно объяснить, чем вызвано это явно несоответствующее действительности утверждение, поскольку в статьях 9 и 20 предшествующей редакции закона о Счетной палате уже было установлено, что Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения по проектам международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации. (10).

Другое дело, что это было правом, а не обязанностью Счетной палаты, которая могла использовать его по-своему усмотрению. Как указано в Лимской декларации, «при необходимости высший орган аудита может предоставить в распоряжение парламента и исполнительной власти свои профессиональные знания в форме экспертного заключения, включая замечания по проектам законов и других финансовых документов». (2).

Счетная палата могла проводить такие экспертизы и давать соответствующие заключения лишь по поручениям Совета Федерации или Государственной Думы, или же по запросам исполнительной власти, которые за прошедший период деятельности Счетной палаты поступали весьма редко.

И в новом законе Счетная палата вправе (но не обязана) проводить экспертизы и давать заключения на проекты международных договоров Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ. Только не установлено, в каких случаях эта экспертиза должна проводиться и каким образом законодатели должны использовать заключение по ее результатам.

Следует отметить, что после принятия нового закона о Счетной палате были внесены изменения в Регламент Государственной Думы, в которых, во-первых, Счетная палата добавлена в перечень органов, которым направляются рассматриваемые законопроекты для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний по вопросам их ведения.

И, во-вторых, в главу Регламента о порядке рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Счетной палаты Российской Федерации дополнительно включен пункт о представлении Счетной палатой заключений на проекты федеральных законов по вопросам, относящимся к компетенции Счетной палаты. (7).

Тем не менее, указанные дополнения в Регламент не наделяют Счетную палату функцией эксперта, который обязан проводить экспертизы поступивших законопроектов, а Государственную Думу — обязанностью рассматривать заключения Счетной палаты по результатам проведенных экспертиз при обсуждении данных законопроектов, как это установлено, например, в отношении Общественной палаты.

Таким образом, результаты проведенного анализа нового закона о Счетной палате дают основание сделать вывод, что существующая в России модель государственного аудита еще не отвечает в должной мере важнейшим принципам Лимской и Мексиканской деклараций, поскольку Счетная палата как высший орган аудита не обладает главным — правовым статусом, обеспечивающим ее реальную, а не декларируемую независимость.

Поэтому для решения данной проблемы необходимо внести в закон о Счетной палате ряд существенных изменений, направленных на формирование в России общепринятой модели государственного аудита, соответствующей передовой практике зарубежных высших органов аудита.

Во-первых, формирование Счетной палаты должно осуществляться в соответствии с Конституцией Российской Федерации только Советом Федерации и Государственной Думой. Для этого в законе необходимо определить порядок подбора и выдвижения кандидатур, а также их назначения на должности членов Счетной палаты соответствующими палатами Федерального Собрания без участия каких-либо иных должностных лиц или органов.

Во-вторых, необходимо установить конкретные требования к профессиональной подготовке и практическому опыту лиц, претендующих на замещение должностей Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты. В состав таких требований должны входит наличие высшего финансово-экономического или юридического образования, а также практического опыта в сфере государственного финансового контроля или аудита не менее 5 лет.

В-третьих, следует сформулировать требование, что лица, которые замещали государственные должности в Правительстве Российской Федерации или руководящие должности в федеральных органах исполнительной власти, могут быть назначены членами Счетной палаты, если прошло не менее пяти лет после освобождения ими указанных должностей.

В-четвертых, в целях обеспечения гарантий пребывания членов Счетной палаты в занимаемых должностях на весь установленный срок их полномочий, необходимо ввести норму, что досрочное освобождение Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты возможно лишь в случае установления совершения ими преступления вступившим в законную силу решением Верховного суда.

В-пятых, для обеспечения финансовой независимости Счетной палаты от исполнительной власти в законе должен быть определен порядок финансирования деятельности Счетной палаты на основе решения Государственной Думы, принимаемом исходя из обращения Счетной палаты и в объеме, необходимом для выполнения возложенных на нее функций.

И, наконец, в законе в соответствии с Лимской декларацией должна быть установлена норма, обеспечивающая юридическую защиту деятельности Счетной палаты, в форме ее права обращаться в Верховный суд в случаях попыток любого внешнего вмешательства, подрывающего независимость и препятствующего осуществлению полномочий, возложенных на Счетную палату.

• 1. Резолюция 66-й Генеральной Ассамблеи ООН № А/RES/66/209 " Повышение эффективности, прозрачности и подотчетности государственного управления путем укрепления высших органов аудита", принятая 22 декабря 2011 года // http://sp.samregion. ru/press_ centre/ officially/ 3326/.
• 2. ISSAI 1. The Lima Declaration // http://www.intosai.org/.
• 3. ISSAI 10. Mexico Declaration on SAI Independence //http://www.intosai.org/.
• 4. Интервью Председателя Счетной палаты // http: // www. ntv. ru / novosti / 663 460 / video /.
• 5. Закон о финансовом контроле от 1983 года //Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — М. — 2003. № 9 (69). С. 237.
• 6.

  Заключение

  Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на проект федерального закона № 174 995−6 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» // http://www.duma.gov.ru/.

• 7. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 N 2134-II ГД (ред. от 22.11.2013) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // http://www.duma.gov.ru/.
• 8. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» (новая редакция)» // http://www.duma.gov.ru/.
• 9. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2014). // Информационно-справочная система «ГАРАНТ» .
• 10. Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (утратил силу) // Консультант Плюс //www. consultant.ru.
• 11. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Консультант Плюс //www.consultant.ru.