Бюджетирование как часть системы управления региональной энергетической программой

Бюджетирование как часть системы управления региональной энергетической программой

В Концепции реформирования бюджетного процесса основным является совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования. Доля программных расходов, структурированных в виде федеральных целевых программ, в утверждаемом ежегодном бюджете в 2006 г. составляла около 9% [1].

Ежегодно при рассмотрении проекта бюджета правительство РФ негативно оценивает эффективность реализации данных целевых программ. Причиной такой оценки программ является несовершенство механизмов и процедур их реализации и управления, что, в свою очередь, привело к созданию альтернативных форм управления программными бюджетными расходами, таких как национальные проекты, проекты, финансируемые из инвестиционного фонда, а также из иных бюджетных фондов. Это доказывает, что правительство пытается найти приемлемые формы управления программными расходами государственного бюджета, чтобы повысить эффективность управления тем же бюджетным процессом.

Параллельно идет эксперимент по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Можно предположить, что реализация данного направления бюджетной реформы будет основана на ежегодном опыте подготовки докладов о результатах деятельности и оценки эффективности бюджетных целевых программ, что позволит сформировать системный подход к внедрению в бюджетную практику действительно эффективных новых инструментов программного исполнения бюджета [2; 3].

Поскольку реализация федеральной энергетической программы определяется реализацией региональных энергетических программ, то для их формирования, реализации и управления ими необходимо осуществлять процесс бюджетирования, который следует рассматривать как моделирование и отражение хозяйственной деятельности производственных предприятий региона при реализации проектов энергетической программы, что возможно только при применении системного подхода.

Системный подход в бюджетировании региональной энергетической программы предполагает объект бюджетирования (совокупность производственных предприятий, участвующих в реализации энергетической программы) как целостную модель из ограниченного числа бюджетных показателей. Приходная часть бюджета будет формироваться за счет средств, выделенных из федерального бюджета для реализации федеральной энергетической программы в рамках данного региона, и собственных средств предприятий, участвующих в реализации программы.

Таким образом, составление сводного бюджета на текущий период реализации региональной энергетической программы есть не что иное, как моделирование энергетических и денежных потоков, где в качестве исходных данных берутся параметры энергетического, финансового и экономического состояния вышеназванных предприятий на начало бюджетного периода.

Это, в свою очередь, предполагает определение оптимальных значений основных взаимосвязанных бюджетных параметров на бюджетный период по критерию максимизации конечных финансовых результатов и минимизации энергопотребления с учетом ограничений, накладываемых значениями показателей финансового и энергетического состояния.

Применение функций, которые описывают взаимосвязи бюджетных параметров энергетической программы, является основой моделирования хозяйственной деятельности предприятий на бюджетный период, реализации тех или иных проектов энергетической программы.

На основе определенных оптимальных значений основных взаимосвязанных бюджетных параметров разрабатывается перечень управленческих мер для достижения установленных оптимальных значений бюджетных параметров. Управленческие меры разрабатываются в отдельности для каждого предприятия, что позволяет обеспечить директивный характер исполнения бюджета для реализации проекта энергетической программы.

Разработка проекта сводного бюджета энергетической программы региона предполагает определенный регламент, который обеспечивается за счет двух основных инструментов планово-аналитической работы:

использования предварительных значений бюджетных параметров на отдельных стадиях процесса разработки проекта сводного бюджета и формирования бюджетных показателей;

использования механизма корректировки установленных на предшествующих стадиях разработки проекта сводного бюджета значений бюджетных параметров при изменении факторов хозяйственной деятельности предприятий в процессе моделирования.

В процессе управленческого планирования энергетической программы предприятий региона важную роль играет установление сроков бюджетного периода. Принципом, на основе которого устанавливается длительность бюджетного периода, является преобладание стратегического планирования энергопотребления с учетом целевого энергосбережения над оперативным управлением энергопотребления. А поскольку бюджетирование имеет две составляющие: планово-аналитическую и контрольно-стимулирующую функции, то в этой связи абсолютизация краткосрочного бюджетирования приводит к тому, что долгосрочные энергетические программы при таком подходе «размываются» в общем механизме бюджетного процесса реализации энергетической программы.

Поскольку анализ сравнительной эффективности инвестиций в энергопотребление вообще не возможен на основе сопоставления двух последовательных краткосрочных бюджетных периодов, то срок окупаемости инвестиций в энергосбережение исчисляется годами, а сам экономический эффект может иметь высокий результативный характер. Поэтому наличие краткосрочного планирования бюджета энергетической программы для региона и для каждого предприятия, участвующего в ней, объективно приводит к тому, что в первую очередь сокращаются долгосрочные расходы программы, а это впоследствии является первопричиной невыполнения приоритетов региональной энергетической политики.

Контрольно-стимулирующая функция бюджета программы не реализуется при отсутствии связки краткосрочного и долгосрочного планирования, что, в свою очередь, приводит к разрушению преемственности планирования бюджета программы. Составление только долгосрочных энергетических программ и бизнес-планов энергопотребления при отсутствии жесткого краткосрочного бюджетирования лишает данный процесс текущих ориентиров и этапов реализации программы, поскольку, чем продолжительней бюджетный период для реализации энергетической программы, тем более индикативный характер носит бюджет.

Это объективно вызвано тем, что в долгосрочной перспективе неопределенность энергетической конъюнктуры резко возрастает, а это в свою очередь приводит к тому, что в реализации энергетической программы все большую роль начинают играть факторы, не зависящие от предприятий, реализующих энергетическую политику.

Таким образом, бюджетирование энергетической программы должно увязывать и сочетать стратегическое и текущее планирование на основе одновременного составления двух или трех бюджетов, различающихся по степени длительности и детализации.

Региональная энергетическая программа, в которой реализуются приоритеты энергетической политики, является основой составления сводного бюджета в регионе, который предполагает действие механизмов реализации проектов на предприятиях. На основе энергетической программы должны разрабатываться на уровне региона три региональных бюджета: краткосрочный, бюджет реализации и индикативный бюджет. Их различие заключается в сроках, функциях, обязательности исполнения и возможности корректировки.

Годовой бюджет: для него характерны обязательность исполнения, отсутствие корректировки и высокая степень детализации.

Бюджет реализации, срок исполнения которого два года. Для него характерно следующее: обязательность исполнения, возможность корректировки, меньшая степень детализации бюджетных показателей и наличие доходной составляющей в инвестиционном бюджете.

Индикативный бюджет — сроком исполнения от 1 года до 3 лет. Этот бюджет имеет свои особенности, так как он принимается в начале года и полностью аналогичен бюджету реализации и годовому бюджету. После реализации годового бюджета к индикативному бюджету добавляется еще один год, после истечения второго года — второй год (бюджет реализации) и т. д. Этим обеспечивается преемственность и непрерывное бюджетирование энергетической программы на уровне региона и на уровне каждого предприятия, участвующего в реализации региональной энергетической политики, что принципиально важно для эффективного управления энергетической программой.

Корректировка бюджета реализации программы и принятие очередного годового бюджета происходит одновременно на основе разработки очередного годового бюджета, что позволяет осуществлять ревизию и контроль текущего бюджета реализации программы. Центры ответственности предприятий и региона знают ситуацию до конца года и на год вперед, иначе корректировка региональной энергетической программы будет необоснованной, что не позволит осуществлять мобильное перераспределение инвестиций внутри региона.

Таким образом, индикативный бюджет программы не является обязательным и никогда не выполняется, поскольку служит для реализации планово-аналитической функции. При этом детализация бюджетных показателей такая же, как в бюджете реализации.

Следовательно, взаимодействие трех бюджетов позволяет осуществлять управление региональной энергетической программой, в которой сбалансированы и взаимоувязаны стратегические и текущие цели энергетической политики региона. Такой подход к бюджетированию региональной энергетической программы целесообразно использовать для крупных потребителей топлива и энергии в регионе, где дополнительные издержки по проведению планово-аналитической работы оправданны вследствие повышения качества принятия управленческих решений.

Для средних по размеру потребителей топлива и энергии возможно планирование бюджета на основе двух бюджетов: годового бюджета и бюджета реализации. Для мелких потребителей топлива и энергии вполне можно практиковать планирование бюджета на год, так как они наиболее зависимы от внешних факторов рыночной конъюнктуры энергетического рынка региона и при этом наиболее гибко могут перестраивать под изменения энергетического рынка свой ресурсный потенциал.

Можно вполне обоснованно считать, что целевая функция бюджетирования энергетической программы есть функция максимизации конечных энергетических результатов при определенных ограничениях, накладываемых факторами надежного, бесперебойного и экономичного энергообеспечения.

Ключевым понятием бюджетного планирования энергетической программы является понятие совокупного эффекта отдельного управленческого решения в отношении реализации энергетической программы для всех ее участников и конкретно для каждого из них.

Анализ исполнения сводного бюджета основывается на сравнении фактических и плановых данных и анализе отклонений фактических показателей от плановых данных по отчетному бюджетному периоду.

Информационным обеспечением план-факт анализа исполнения сводного бюджета региона является система комплексного нормативного учета, которая позволяет регистрировать отклонения плановых показателей от фактических в течение всего бюджетного периода по всем бюджетам энергетических программ предприятий и стадий финансового цикла хозяйственной деятельности предприятий.

Проведение план-факт анализа имеет две основные цели: плановую и контрольно-стимулирующую.

Плановая функция анализа реализуется на основе полученных выводов, с помощью которых вносятся корректировки в энергетическую стратегию и тактику предприятий региона и разрабатывается бюджет на следующий период.

Сфера составления сводного бюджета предполагает принцип постоянного совершенствования энергопотребления. Это означает, что годовой бюджет и бюджет развития предприятий разрабатываются на основе анализа причин отклонений фактических показателей от плановых по прошлому бюджетному периоду, а также выявления внутренних резервов повышения эффективности энергопотребления и улучшения финансового состояния производственно-хозяйственной деятельности предприятий. Поэтому два основных фактора определяют составление нового бюджета:

изменение рыночной конъюнктуры энергопотребления топлива и энергии;

выявление внутренних резервов за счет неисполнения приходной части бюджетов предприятий по энергосбережению, перераспределение бюджетных средств путем анализа исполнения бюджета прошлого периода и «закладывание» их в бюджет нового периода.

Таким образом, региональное бюджетирование энергетической программы позволяет обеспечить единство этих двух вышеназванных основополагающих факторов, гибкость энергетической политики применительно к изменению исполнения бюджетов предприятий по энергосбережению и преемственность энергетической стратегии, под которой следует понимать наиболее оптимальное использование финансовых ресурсов и источников финансирования для реализации приоритетов региональной энергетической политики.

Задача анализа исполнения прошлого регионального бюджета по энергетической программе при составлении нового бюджета заключается в том, чтобы планирование энергетической политики предприятий в сфере экономии целевых энергоресурсов и привлечения источников финансирования в соответствии с рыночным прогнозом продаж продукции производилось с учетом выявленных и реализованных резервов повышения эффективности энергопотребления.

Контрольно-стимулирующая функция анализа исполнения бюджета осуществляется через систему отклонений фактических показателей от плановых по предприятиям, участвующим в реализации региональной энергетической программы. Для руководства любого предприятия важно, чтобы выделенные кредиты под инвестиции для реализации энергетической программы были освоены в соответствии с годовым планом. В противном случае должны происходить корректировка и перераспределение финансовых средств сводного бюджета для будущего периода, и предприятие, виновное в этой корректировке, должно оплатить расходы, связанные с ней.

Анализ исполнения сводного бюджета энергетической программы региона должен проводиться в три этапа.

Первый этап. Общее изучение отклонений инвестиционных затрат, выручки и финансовых результатов, экономии энергоресурсов, движения товарно-материальных и финансовых ресурсов предприятий и источников их финансирования на основе сравнения плановых и фактических «годовых форм» реализации сводного бюджета: отчетов о финансовых результатах, о движении денежных средств, об инвестициях, о топливно-энергетическом балансе.

Второй этап. Анализ исполнения сводного бюджета по энергетической программе в увязке с отчетным сводным топливно-энергетическим балансом (участвующих предприятий) региона. В свою очередь, сводный бюджет предполагает анализ исполнения трех основных подбюжетов:

план-факт анализ исполнения операционного бюджета;

план-факт анализ исполнения инвестиционного бюджета;

план-факт анализ исполнения финансового бюджета.

На этом этапе выполняется анализ отклонений и формулируются выводы по каждому агрегированному подбюджету в отдельности.

Третий этап. Поскольку через динамику денежных расходов и поступлений связаны вышеназванные подбюжеты сводного бюджета, то после детального их факторного анализа появляется возможность сделать количественно обоснованные выводы о выполнении сводного бюджета региональной энергетической программы. В основе этих выводов лежит использование SWOT-анализа (анализ «слабых» и «сильных» сторон реализации энергетической программы за прошедший бюджетный период), который является обобщением проделанной на первом и втором этапах аналитической работы по отдельным подбюжетам и сегментам бизнеса энергосбережения. SWOT-анализ — это универсальный инструмент как стратегического, так и тактического планирования сводного бюджета по реализации региональной энергетической программы. Анализ «сильных» и «слабых» мест реализации программы является основанием разработки бюджета следующего периода.

Анализ основных документов по программам показывает [2], что до сих пор нет обоснованных и достаточно отработанных механизмов определения расходов, связанных с управлением программами, и в большинстве случаев невозможно определить органы управления федеральными и региональными целевыми программами. Расходы, связанные с управлением программами, как правило, не выделяются отдельной строкой в бюджете программ, а там, где определены общие расходы на управление, отсутствует их детализация по конкретным направлениям.

Выделяемые бюджетные средства на содержание органов управления федеральными и целевыми программами, как правило, не подкреплены обоснованием. На этапе их разработки расходы на управление иногда выделяются в отдельную статью, например «Управление программой» или «Содержание дирекции», но в процессе реализации программ данные об их использовании могут отсутствовать.

Существующая отчетность по подготовке и реализации федеральных и региональных целевых программ не предусматривает обязательного отражения расходов в рамках программ по конкретным направлениям. Формализовано только деление расходов по статьям «Капитальные расходы», «НИОКР» и «Прочие расходы», и последние как раз и учитывают основную часть выделенных на финансирование программы бюджетных средств, включая средства на управление программой. Финансирование расходов из федерального бюджета на управление программами должно осуществляться при помощи модели управления ими.

Модель предполагает, что министерство или ведомство создает специализированное агентство по энергосбережению, которое наделяется соответствующими полномочиями по управлению программой как на федеральном, так и на региональном уровне. Затраты, связанные с управлением, будут складываться из сметных расходов на функционирование данного агентства, включая фонд оплаты труда, налоговые отчисления, аренду, накладные расходы, связь и коммунальные услуги. Но главное заключается в том, что необходимо разработать перечень функций, возлагаемых на агентства, а также источники их финансирования, кроме федерального бюджета. В то время как министерство или ведомство осуществляет общее руководство формированием и реализацией энергетической политики, агентство по энергосбережению является непосредственным проводником этой политики в жизнь. Оно заключает контракты с региональными энергетическими комиссиями, расходы на которые будут включаться также в затраты на управление программой.

Главным элементом бюджетирования региональной энергетической программы, ориентированной на результат, является система мониторинга и оценки эффективности бюджетных расходов, состоящих, в свою очередь, из расходов бюджетных программ. Создание такой системы позволяет осуществлять непрерывный контроль за реализацией программ, вовремя выявлять проблемные ситуации, своевременно вносить коррективы в структуру и механизмы реализации программ, тем самым повышая прозрачность их реализации.

Другое очень важное предназначение этой системы — возможность осуществлять конкурсный отбор региональных программ в целях выбора для реализации наиболее эффективных из них, отбор на региональном уровне наиболее эффективных инвестиционных проектов или отдельных программных мероприятий, включаемых для реализации в региональную программу, а также необходимая корректировка финансирования в ходе их реализации.

При оценке эффективности РЭП наряду с показателями оценки достижения целей программы должны быть использованы показатели общественной, бюджетной и коммерческой эффективности. Однако система этих показателей не всегда дает возможность делать однозначный вывод, что подтверждается международным опытом, в частности Всемирного банка, по оценке эффективности программ и проектов.

Для оценки эффективности реализации региональной энергетической программы и управления ею можно предложить шкалу направлений оценок и критериев, с помощью которых можно комплексно оценивать и своевременно принимать корректирующие решения по осуществлению мероприятий управления энергетической программой, а также получать более объективное представление о текущем процессе формирования качества реализации программы и входящих в нее проектов.

региональный энергетический бюджетирование управление.