Территориальные основы муниципального управления

Муниципальное образование — территориальное звено местного самоуправления.

В иерархии универсальных территориальных единиц Российского государства выделяются два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие — субъекты федерации; второй деление субъектов федерации на административно-территориальные единицы. Второй уровень именуется ещё административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации. Существуют различные варианты соотношения административно-территориального устройства и муниципальных образований: их совмещение; абсолютное юридическое разведение; обособление административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта федерации.

Процесс муниципального управления.

В муниципальном менеджменте существует проблема отсутствия комплексной системы управления территорией для обеспечения устойчивого развития МО в условиях нестабильности внешней среды. Необходима модель, объединяющая различные методики, механизмы и инструменты специальных экономических и отраслевых наук, адаптированные к муниципальному менеджменту. Она позволит структурировать деятельность муниципального менеджера для целенаправленного и упорядоченного воздействия на сложный объект, каким является МО.

Для построения такой модели, прежде всего, необходимо определить муниципальную систему: ее характеристики и особенности, состав ее элементов и взаимосвязей между ними, а также ее взаимодействия с внешней средой.

При определении муниципальной системы возникает проблема разграничения: что является объектом управления, а что — лишь внешней средой ближайшего окружения. Например, могут ли считаться объектом муниципальных воздействий частные коммерческие предприятия, находящиеся на территории, и в какой степени? Другая сторона вопроса заключается в четком определении субъекта системы: кто является муниципальным менеджером, в чем отличия муниципального, местного, территориального управления и самоуправления? Каким инструментарием должен обладать муниципальный менеджер, чтобы выполнить задачи и функции, на него возлагаемые? Какова природа субъекта местного управления и как обосновывается необходимость его существования? Каковы критерии эффективности деятельности муниципального менеджера, его воздействий на систему? Какие формы и методы власти (экономические или административные, через принуждение, участие, пример, вознаграждение, традицию) наиболее эффективны для управления муниципальной системой?

Сложность управления МО заключается еще и в том, что объектом муниципального управления являются, с одной стороны, функциональные подсистемы самой администрации (кадровая, финансовая, информационная), а с другой (полностью или частично, в зависимости от формы собственности) — объекты здравоохранения, социальной защиты, образования, правоохранительные органы, предприятия жизнеобеспечения (ЖКХ), городского пассажирского транспорта, малого бизнеса, кредитные и страховые учреждения и другие организации. Заметим, что муниципальная система в РФ отличается многофункциональностью, потому что большинство отраслевых комплексов (ЖКХ, здравоохранение, образование) являются государственными или муниципальными предприятиями, учреждениями. Такое положение может отличаться от практики муниципального управления в других странах. Например, в США большинство отраслей ЖКХ не находятся в компетенции управления муниципальных органов, в сфере образования существуют школьные районы («дистрикты»), не совпадающие с административным делением и не подчиненные муниципалитетам.

Что же обеспечивает устойчивость сложной и многогранной муниципальной системы к воздействию внешних возмущений? Для ответа на этот вопрос необходимо выделить общие цели и интересы каждого элемента, определить движение ресурсов внутри системы и ресурсный обмен с внешней средой ближнего (микросреда) и дальнего (макросреда) окружения.

Муниципальный менеджмент имеет дело со сложной системой, включающей различные подсистемы с собственными целями и назначением. Какие требования предъявляются к главе администрации и его аппарату, т. е. субъекту управления? Какова должна быть база знаний и навыков муниципального менеджера? Как эти требования изменяются в зависимости от уровня управления, занимаемой должности, видов деятельности?

Стратегия как основа управления МО Ответы на вышеперечисленные вопросы выявляют рамочный контур муниципальной системы, требующий дальнейшего заполнения. Целостность, устойчивость, построение и существование самой системы определяются ее целями, выраженными в конкретных планах. Не вызывает сомнений, что если администрация МО не планирует свои действия в долгосрочном периоде, то развитие МО станет хаотичным, а управление превратится в реагирование на изменения внешних и внутренних факторов, субъектом управления фактически будет являться не аппарат администрации, а случайный процесс. При отсутствии четко сформулированных и измеряемых комплексных ориентиров развития возникает множество неразрешимых проблем: как скоординировать разрозненные отраслевые планы, увидеть пути развития, сплотить, мотивировать, воодушевить исполнителей, имеющих различные интересы (бизнес, общественность, коллектив администрации и др.), как оценить эффективность деятельности и, в конце концов, достигнуть перспектив, которые с первого рассмотрения могут казаться нереальными.

Определение целей и многие другие проблемы развития сложной муниципальной системы требуют использования научного, интеллектуального и творческого опыта различных экспертов. Ставится задача применения специальных методов, позволяющих на основе использования особенностей человеческого мышления выработать максимальное количество идей для решения проблем, а также оценить их принятыми методами и сделать обоснованный выбор.

Правильно поставленные цели — это лишь половина успеха. Тем не менее, акцент в муниципальном управлении должен делаться не на целях, т. е. планировании, а на результатах. Разработать стратегический план важно, но это еще не означает того, что его можно реализовать.

Слабость стратегического планирования состоит в том, что в него не встроен механизм исполнения. Данный недостаток восполняет стратегическое управление. Для этого необходим комплекс определенных операций, т. е. алгоритм стратегического управления, позволяющий от влияния внешней среды и недостатка ресурсов для текущего функционирования перейти к устойчивому развитию МО на основе множественности ресурсных источников. Новое состояние МО достигается через системное применение конкретных инструментов по разработанному пошаговому алгоритму.

Для развития МО и реализации поставленных целей необходимо ресурсное, прежде всего инвестиционное, обеспечение. В целях повышения привлекательности территории для внешних инвестиций (бюджетных, корпоративных, банковских), упорядочения и концентрации соответствующих действий администрации необходима систематизированная разработка специальной стратегии МО, направленной на формирование конкурентных преимуществ МО. Для этого анализируются факторы, влияющие на остроту этой конкуренции, набор возможных конкурентных стратегий и условия применения, преимущества и ограничения каждой из них.

Что делать, если при всех предпринятых усилиях затраты на реализацию поставленных целей слишком велики, а резервы внутренних и внешних источников исчерпаны? На решение данной проблемы направлен инструмент сокращения стоимости при реализации стратегии и анализа возможных вариантов — функционально-стоимостный анализ (ФСА).

Какие технологии, методы и инструменты необходимо применить для выполнения планов в процессе стратегического управления территорией? Рассмотрим их использование в разрезе различных направлений управленческой деятельности — финансового, маркетинга, проектного, логистики, кадрового менеджмента и др.