Понятие, признаки и структура механизма исполнения конституционных обязанностей государства

ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И СТРУКТУРА МЕХАНИЗМА ИСПОЛНЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ ГОСУДАРСТВА

В юридической литературе существуют самые разные словосочетания с использованием слова «механизм», в частности «механизм охраны (защиты) прав человека»¹, «механизм реализации права»², «механизм законности»³, «механизм правового регулирования»⁴, «механизм реализации конституционных прав человека»⁵, «механизм реализации функций государства»⁶ и др. Как правило, все они направлены на характеристику определенного процесса, происходящего в сфере регулирования общественных отношений, и выражают его особенности.

Очевидно, к приведенному выше перечню терминов, являющихся базовыми для познания сложной структуры общественных отношений, урегулированных правом и тесно связанных с государством, можно отнести и понятие «механизм исполнения конституционных обязанностей государства», которое, однако, до настоящего времени не нашло своего научного отражения в отечественной правовой доктрине.

Значимость исследования указанного понятия обусловлена необходимостью формирования теоретической базы для такого значительного по объему и содержанию социальноправового феномена, как «конституционные обязанности государства», для которого рассматриваемое нами понятие является одной из главнейших категорий, характеризующих его сущность. Являясь неотъемлемым элементом конституционно-правовых отношений, конституционные обязанности государства и механизм их исполнения требуют детального изучения.

Для формирования правильных и наиболее полных представлений о конституционных обязанностях государства важно выявить механизм их исполнения. Познать механизм исполнения конституционных обязанностей государства — значит определить, каким образом в действительности происходит их претворение в жизнь, какой путь преодолевается с момента формирования, возникновения соответствующих обязанностей государства до того момента, когда они могут быть реально им исполнены.

В современном мире выполнение государством своих обязанностей, впрочем, как и осуществление всей его остальной деятельности происходит в рамках права — наиболее значимого регулятора социальных отношений. Воздействие права на общественные отношения в целях их упорядочивания и прогрессивного развития выражается в форме правового регулирования, выступающего особым «инструментом социального управления»⁷. Бесспорно, деятельность государства по исполнению своих обязанностей являет собой важное средство правового регулирования, суть которого наиболее полно раскрывается в его механизме. Одну из первых наиболее точных характеристик механизма правового регулирования дал С. С. Алексеев, определив его как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения⁸. Предложенные в последующем некоторыми исследователями определения механизма правового регулирования в целом базировались уже на выраженной С. С. Алексеевым позиции, лишь дополняя и корректируя ее в том или ином аспекте⁹.

При изучении механизма правового регулирования в научной литературе принято выделять его структуру, стадии, принципы деятельности, аспекты (проявления), которые также могут быть свойственны и механизму исполнения конституционных обязанностей государства как неотъемлемой составной части механизма правового регулирования.

Исследование механизма исполнения конституционных обязанностей государства представляется целесообразным начать с анализа таких понятий, как «механизм» и «исполнение». В Толковом словаре русского языка содержится несколько значений понятия «механизм», в том числе дается такое его определение, как последовательность состояний, процессов, определяющих собою какое-нибудь действие, явление¹⁰. Непосредственно слову «исполнение» словари не дают определения, однако термин «исполнять» Большой толковый словарь русского языка определяет через глаголы «выполнять», «нести какие-либо обязанности»¹¹. Таким образом, под словосочетанием «механизм исполнения» предлагается понимать направленное на достижение определенного результата выполнение поставленной задачи, последовательное осуществление утвердившихся процессов, представленных в виде различных действий или явлений.

С учетом вышеизложенного можно выделить семь основных признаков механизма исполнения конституционных обязанностей государства.

В частности, указанный механизм:

• 1) представляет собой вид особой государственной деятельности;
• 2) имеет неразрывную взаимосвязь с правом;
• 3) обусловлен необходимостью государства исполнять свои конституционные обязанности;
• 4) обеспечивает фактическое исполнение государством конституционных обязанностей, направлен на преодоление препятствий, стоящих на пути их исполнения;
• 5) тесно связан с механизмом реализации конституционных прав и свобод человека;
• 6) представлен в виде комплекса различных, но связанных между собой общей целью определенных административно-управленческих решений, раскрывающих принцип его работы;
• 7) предполагает последовательность в проведении мероприятий разнопланового характера.

Итак, рассмотрим перечисленные признаки более подробно.

В процессе своего развития государство занимается самой разнообразной деятельностью, что связано с необходимостью решения постоянно возникающих перед ним задач. В частности, наличие у государства конституционных обязанностей требует от него осуществления соответствующей деятельности по их выполнению.

Что касается взаимосвязи исследуемого механизма с правом, то в наши дни невозможно представить себе управленческую деятельность какого-либо демократического государства вне права, которое призвано придавать легитимность этой деятельности, создавать необходимые юридические механизмы для поддержания общественного порядка и обеспечения безопасности. Обязанности государства, не урегулированные правом, могут так и остаться неисполненными, поскольку, по сути, только право как форма выражения воли властвующего субъекта способно оказать позитивное воздействие на государство, заставить его действовать должным образом. Можно утверждать, что закрепление деятельности государства в праве — это важная гарантия от произвола власти, которая не дает последней свернуть с намеченного пути. В реальной жизни рассматриваемый признак механизма исполнения конституционных обязанностей государства воплощается в различных нормативных правовых актах, устанавливающих обязательные для соблюдения правила поведения и являющихся общепризнанной формой выражения права.

Третий признак представленного нами механизма указывает на то, что такой механизм функционирует в силу наличия у государства особо важных обязательств перед обществом и личностью, выполнение которых гарантируется Основным Законом и (или) вытекает из существа самого государства. Особенность функционирования данного механизма полностью зависит от специфики обязанностей, требующих исполнения. В этом случае при исчезновении конституционных обязанностей теряет смысл и существование самого механизма их исполнения.

Сущность четвертого признака механизма исполнения конституционных обязанностей государства заключается в том, что последний имеет своей целью при помощи специальных организационно-правовых средств помочь добиться реального выполнения государством соответствующих обязанностей. Указанный механизм, обладая комплексом необходимых инструментов, призван постоянно преодолевать разного рода препятствия, затрудняющие или вовсе исключающие возможность исполнения государством конституционных обязанностей. Эти препятствия могут носить как естественный, так и искусственный характер. К естественным препятствиям можно отнести большую территорию государства, сложные климатические условия, многонациональность населения, которые не позволяют конституционным обязанностям государства автономно исполняться. Искусственными препятствиями являются бюрократизм, различная противозаконная деятельность, тормозящие и усложняющие процесс исполнения государством конституционных обязанностей.

Так, например, для исполнения конституционной обязанности государства по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), сначала необходимо издать соответствующие нормативные акты, регламентирующие порядок возмещения вреда, и распространить их действие на всю территорию государства, установить четкое взаимодействие органов и должностных лиц различных уровней в процессе выполнения содержащихся в нормативных право вых актах предписаний, установить контроль за их исполнением, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения последних применить необходимые меры государственного принуждения в виде санкций и т. п. Перечисленные действия направлены на то, чтобы указанная выше обязанность имела возможность исполниться в отношении каждого пострадавшего независимо от размера территории государства и возможного ненадлежащего отношения определенных должностных лиц к исполнению своих служебных обязанностей.

Если говорить о наличии связи между исследуемым механизмом и механизмом реализации конституционных прав и свобод человека, то следует отметить, что в большинстве случаев государство, выполняя свои конституционные обязанности, обеспечивает реализацию основных прав и свобод человека. В жизни все права и свободы представлены в виде самых разнообразных потребностей и интересов, на удовлетворение которых нацелена вся деятельность человека. Именно желание человека удовлетворять свои потребности и интересы влечет за собой необходимость в появлении механизма, с помощью которого возможно реализовывать права и свободы. Бесспорно, главный ключ к успешному функционированию механизма реализации конституционных прав и свобод человека — это выполнение государством своих обязанностей. Однако, как указывалось выше, для того чтобы исполнить обязанность, требуется особый механизм. Таким образом, механизм исполнения конституционных обязанностей государства и механизм реализации конституционных прав и свобод человека взаимосвязаны между собой, функционирование одного из них неизбежно ведет к функционированию другого.

Представляя механизм исполнения конституционных обязанностей государства в виде комплекса определенных административно управленческих решений, необходимо указать, что любой механизм, прежде всего, подразумевает некий комплекс составляющих его элементов, слаженная и организованная работа которых позволяет достичь необходимого результата. В механизме исполнения конституционных обязанностей государства все элементы относительно самостоятельны, но в то же время, имея общую цель, они образуют единую систему, с помощью которой можно добиться реально го выполнения той или иной государственной обязанности.

При более детальном рассмотрении строения анализируемого механизма можно увидеть, что за его составляющими скрываются различные по своей форме организационно исполнительные, контрольно-надзорные, регулятивно-охранительные мероприятия, проводимые от имени государства его органами и должностными лицами.

Данные мероприятия могут включать в себя разработку и издание всевозможных предписаний нормативного и ненормативного характера, деятельность, направленную на претворение их в жизнь, последующий контроль за их исполнением, а в случае выявления нарушений — меры по их устранению и т. п.

Как правило, каждое из мероприятий осуществляется последовательно, одно за другим, однако это не исключает возможности проведения нескольких мероприятий одновременно.

Приняв во внимание указанные выше признаки, мы предлагаем следующее определение механизма исполнения конституционных обязанностей государства — это урегулированный правом и тесно связанный с механизмом реализации прав и свобод человека процесс осуществления государственной деятельности в форме последовательно проводимых организационно исполнительных, контрольно-надзорных, регулятивно-охранительных мероприятий, направленных на реальное исполнение конституционных обязанностей.

Механизм исполнения конституционных обязанностей, как отмечалось выше, имеет свою структуру. В первую очередь он включает в себя нормы права, которые могут как непосредственно устанавливать конституционные обязанности государства (конституция), так и регламентировать процесс их исполнения (законы), и без которых в принципе невозможно исполнить ни одну из указанных обязанностей. Право служит прочным фундаментом всей структуры механизма, связывая его составляющие и обеспечивая их стабильную, бесперебойную работу. Отраженная в правовой норме обязанность государства приобретает такую высокую степень социальной значимости, которая не позволяет государству ее игнорировать, придает ей необходимую жесткость при исполнении. Именно норма права является тем необходимым элементом, который запускает в движение весь механизм исполнения конституционных обязанностей государства посредством их прямого закрепления в нормативных правовых актах или косвенного указания на их наличие через установление конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Содержащиеся в правовой норме обязательные для исполнения предписания инициируют появление следующего необходимого элемента механизма — акта исполнения обязанности. Как правило, для полного исполнения государственной обязанности одного такого акта недостаточно, что обуславливает необходимость в наличии целого комплекса таких актов. В реальной жизни акты исполнения обязанностей выражаются в форме различных действий, мероприятий, совершаемых государством в лице его органов власти и должностных лиц. Данные мероприятия направлены на создание соответствующих условий, наступление которых обеспечит выполнение государством своих обязанностей.

В большинстве случаев в ходе исполнения конституционных обязанностей от государства требуется активная деятельность всех ветвей власти, что предполагает проведение ими особых мероприятий (организационно исполнительных, контрольно-надзорных, регулятивно-охранительных).

В частности, от законодательной власти в целях исполнения определенной конституционной обязанности может потребоваться издание специального закона, регламентирующего порядок ее исполнения. Следует отметить, что законотворческий процесс включает в себя широкий комплекс мероприятий, связанных с разработкой законопроекта, его обсуждением, принятием и опубликованием закона, приданием ему юридической силы.

Деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц заключается в проведении мероприятий по претворению в жизнь содержащихся в законах предписаний, осуществлении контроля за их исполнением. Решая указанные задачи, органы исполнительной власти принимают активное участие в правотворческой деятельности, разрабатывают многочисленные правила поведения, носящие общеобязательный характер.

В контексте продолжающейся в России административной реформы большое значение придается качеству исполнения органами государственной власти и их должностными лицами своих полномочий. Так, ожидаемым результатом реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, является «достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг»¹². В связи с этим важную роль играют разработка и внедрение административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, способных упорядочить и конкретизировать обязательства органов власти перед обществом и повысить эффективность государственного управления и качества государственных услуг¹³. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006;2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, под административным регламентом понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций¹⁴. Именно посредством применения обозначенных регламентов, представляющих собой определенные алгоритмы четких действий, которые нужно совершить, чтобы оказать требуемую государственную услугу надлежащим образом, происходит фактическое выполнение многих государственных обязанностей.

Приведенная выше деятельность государства как разновидность акта реализации обязанностей носит ярко выраженный организационно исполнительный характер.

Важное место в механизме исполнения конституционных обязанностей государства занимают акты исполнения, относящиеся к контрольно-надзорной деятельности исполнительной власти. Выявление с помощью указанной деятельности различных недочетов и принятие по ним соответствующих мер в процессе исполнения той или иной конституционной обязанности государства значительно увеличивают вероятность последней быть реально исполненной и в целом повышают эффективность работы всего механизма. Следует отметить, что помимо разного рода проводимых контролирующих мероприятий немаловажное значение при проверке качества работы органов исполнительной власти и их должностных лиц имеют те же административные регламенты.

Особым органом в сфере контроля и надзора является прокуратура, которая в ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» определяется как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории¹⁵. Прокуратура обладает достаточно большим набором инструментов, с помощью которых она обеспечивает верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Основным направлением деятельности прокуратуры считается осуществление ею надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Выявляя нарушения, прокуратура принимает меры по их устранению, наказанию виновных.

Прокурорские работники также принимают участие в судопроизводстве. В уголовном судебном процессе прокурор, осуществляя уголовное преследование, выступает в качестве государственного обвинителя, а в гражданском процессе при подаче заявления в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных предусмотренных законом случаях.

Еще одной важной функцией прокуратуры является ее участие в правотворческой деятельности. Так, в силу положений ст. 9 указанного выше Федерального закона прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов¹⁵.

Нередко при возникновении нарушений в процессе выполнения государственных обязанностей в работу исследуемого механизма включается судебная власть, стоящая на страже соблюдения законности в деятельности органов законодательной и исполнительной власти, призванная устранять допущенные нарушения и обеспечивать реальное достижение поставленных целей. Основными формами осуществления судебной власти считаются правосудие и судебный контроль. Так, правосудие обеспечивает правопорядок и разрешение различных конфликтов, связанных с действительным (предполагаемым) нарушением, без насилия, на основе правовых норм. Судебный контроль способствует не только устранению нарушений законодательства, отмене незаконных правовых актов, но и принятию решений, обязывающих органы и должностных лиц исполнительной власти действовать в рамках закона¹⁶. В данном случае представляется возможным говорить не только о контрольно-надзорной, но и регулятивно-охранительной деятельности государства.

Следует отметить, что последний из указанных выше видов деятельности государства помимо суда осуществляют и другие органы государственной власти: Министерство внутренних дел РФ, Следственный комитет РФ, Министерство обороны РФ, Федеральная служба безопасности РФ и другие.

Таким образом, структура механизма исполнения конституционных обязанностей государства включает в себя:

• 1) норму права как принятое обществом (конституция) или установленное государством (законы) общеобязательное правило поведения;
• 2) акты исполнения обязанностей, совершаемые органами государственной власти и их должностными лицами, которые, в свою очередь, выражаются в виде организационно-исполнительной, контрольно-надзорной, регулятивно-охранительной деятельности.

Взаимодействуя друг с другом, названные элементы структуры рассматриваемого нами механизма обеспечивают реальное исполнение государством своих конституционных обязанностей, отсутствие одного из них делает невозможной работу всего механизма.

Лишенный правового обоснования (обеспечения) механизм исполнения конституционных обязанностей государства утрачивает смысл в своем существовании, поскольку в цивилизованном мире, по большому счету, только право способно заставить государство действовать в установленных рамках. Поэтому любые неподкрепленные правовой нормой требования, предъявляемые к государству, практически бесперспективны в плане их исполнения.

В свою очередь, предписания, закрепленные лишь в правовой норме и обязательные для исполнения, сами по себе реализоваться не могут, требуется приложить определенные усилия, предпринять ряд необходимых мер, чтобы добиться планируемого результата. Без акта исполнения установленная в норме права обязанность имеет декларативный характер.

Исследованные в настоящей работе внутренние стороны механизма исполнения конституционных обязанностей государства позволяют глубже проникнуть в суть указанных обязанностей, более детально проследить процесс их исполнения.

В заключение следует отметить, что государство, исполняя конституционные обязанности, решает задачи своей внешней безопасности и поддержания внутреннего порядка. Поэтому механизм исполнения конституционных обязанностей государства служит важнейшим средством успешного достижения и решения поставленных перед ним целей и задач, что, в свою очередь, создает условия для удовлетворения личных и общественных интересов.

конституционный обязанность государственный.

Примечания

• 1 См.: Попов, З. В. Охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис.. канд. юрид. наук. Сочи, 2004. С. 8;
• 2 Бутылин, В. И. Основы государственно-правового механизма охраны конституционных прав и свобод граждан. М., 2002;
• 3 Лукашева, Е. А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты // Государство и право. 1994. № 10;
• 4 Сафронов, В. Е. Конституционные механизмы защиты прав человека в странах СНГ // Юриспруденция. 2003. № 3;
• 5 Чечулина, А. А. Механизм защиты прав человека в Российской Федерации // Вестн. Башкир. ун-та. 2002. № 2.
• 6 См.: Завадская, Л. Н. Механизм реализации права. М., 1992; Витрук, Н. В. Акты применения права в механизме реализации прав и свобод личности // Правоведение. 1983. № 2.
• 7 См.: Абдуллаев, М. И. Теория государства и права: учеб. для вузов. М., 2006. С. 510.
• 8 См.: Мелехин, А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2007. С. 398.
• 9 См.: Югов, А. А. Механизм реализации конституционных (основных) прав, свобод и обязанностей — ключевой компонент подлинного народовластия // Конституц. и муницип. право. 2008. № 7.
• 10 См.: Гнатенко, А. И. Механизм реализации функций государства // Гражданин и право. 2009. № 6.
• 11 См.: Матузов, Н. И. Теория государства и права: учебник / Н. И. Матузов, А. В. Малько. М., 2009. С. 501.
• 12 См.: Алексеев, С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 9.
• 13 См.: Мелехин, А. В. Указ. соч. С. 398;Абдуллаев, М. И. Указ. соч. С. 411; Матузов, Н. И. Указ. соч. С. 502; Теория государства и права: учебник / под общ. ред. О. В. Мартышина. М., 2009. С. 329.
• 14 См.: Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. М., 1999. С. 359.
• 15 См.: Большой толковый словарь русского языка / сост. С. А. Кузнецов. СПб., 2000. С. 401.
• 16 Ноздрачев, А. Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8. С. 20.
• 17 См.: Нарышкин, С. Е. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева // Журн. рос. права. 2006. № 11. С. 10.
• 18 Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
• 19 Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. См.: Левин, С. В. Судебный контроль над исполнительной властью в Российской Федерации // Рос. юстиция. 2007. № 6. С. 55.