Генезис теории и государственно-правовой практики современного федерализма

Генезис теории и государственно-правовой практики современного федерализма

Р.У. Айбазов Проявления федеративных отношений в разных странах мира имеют многовековую историю, а конституционно-правовое установление федерализма существует около двух столетий. Прообразы федеративных образований имелись на Древнем Востоке, в Древней Греции и Древнем Риме. Вся средневековая Европа имела такие образования. В новое и новейшее время они наблюдались также у англосаксонских, германских, латинских и славянских народов.

Особенность новейшего федерализма состоит в том, что на место прежних конфедеративных форм приходит более прочная, устойчивая единодержавная форма федерального государства, впервые нашедшая свое воплощение в Соединенных Штатах, а затем распространившаяся в других странах Америки и Европы.

В целом утверждение федерализма в истории человечества обусловливалось глобальным развитием экономических, политических, культурных связей и соответствующих взаимоотношений между народами, их стремлением к организации единого сообщества, а также политикой более могущественных государств, направленной на включение в свой состав государств и менее могущественных народов По истории и теории федерализма см.: История государства и права зарубежных стран (рабовладельческое и феодальное государство и право). — М., 1980; Федерализм в зарубежных странах / Под ред. Д. А. Ковачева и др. — М., 1993; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. — М., 1994; Еллинек Г. Общее учение о государстве. — СПб., 1903; Козлова Н. Ю. Буржуазные учения о федерализме XVIII—XIX вв. — М., 1988; Остром В. Смысл американского федерализма / Общ. ред. А. В. Оболенского М., 1993; Токвиль А. Демократия в Америке. — М., 1992; Федералист: политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / Общ. ред. Н. Н. Яковлева. — М., 1993; Черниловский З. М. Всеобщая история государства и права. — М., 1973; Ященко А. С. Теория федерации. Опыт синтетической теории права и государства. — Юрьев, 1912 и др.

Эволюция теории и практики федерализации в истории разных стран обстоятельно была рассмотрена еще в начале XX века в фундаментальном исследовании отечественного ученого А. С. Ященко «Теория федерации. Опыт синтетической теории права и государства». В разделе «Критика федеративных теорий» ученый дал всесторонний анализ классической теории делимости суверенитета, сепаративной теории суверенитета штатов, унитарной теории суверенитета федерального государства, теории участия штатов в образовании федерального суверенитета, а также концепций известных ученых по проблеме федерализма См.: Ященко А. С. Указ. соч. — С. 267−299.

Классическая теория хотела найти, отмечал А. С. Ященко, специфический признак федеральных соединений в том, что суверенная власть в этих соединениях делима по своему материальному содержанию, причем одна часть суверенных прав предоставляется центральной федеральной власти, а другая сохраняется за членами федерации.

Большинство новейших юридических теорий сходится, однако, в отрицании возможности вообще какой бы то ни было делимости суверенной власти, так как такая делимость противоречит существу суверенитета. При этом одни теории, признавая суверенитет единым и неделимым, полагают, что существо федеральных соединений заключается в таком соглашении независимых государств, при котором, несмотря на образование союзного целого, они сохраняют свой государственный суверенитет. Это сепаративные теории, приписывающие государственное верховенство отдельным штатам федерального союза.

Представители унитарной теории видят сущность федерального соединения в суверенно-государственном характере центральной союзной власти и ищут признаки отличия федерированных штатов от децентрализованных областей унитарного государства во внутреннем положении штатов и в характере их власти, определяемой ими то как начальная и собственная, то как автономная, то как преследующая национальные цели. федерализм государство суверенитет единодержавие Наконец, существуют теории «участия», видящие своеобразный характер федеральных соединений в том, что федерированные части, штаты как таковые, принимают прямое участие в образовании общефедеральной суверенной власти.

По мнению А. С. Ященко, первой серьезной попыткой понять юридическую природу федерализма была классическая теория раздела суверенитета между федеральной властью и властью отдельных штатов, возникшая еще в XVIII в. в связи с образованием Североамериканского федерального государства, связанная с именами Мэдисона, Гамильтона, Джея, Токвиля и Вайца и почти безраздельно господствовавшая до последней четверти XIX в.

Авторы «Федералиста» в значительной степени находились под влиянием Монтескье и его теории разделения властей. Федеральное государство, считали они, являет собой лишь своеобразную форму разделения суверенитета. «У народа, — писал Мэдисон, — образующего единую нацию, верховная власть передается целиком национальному законодательному собранию. В политических обществах, соединившихся для отдельных определенных целей, верховенство власти передается отчасти общему законодательному собранию, отчасти местным законодательствам» .

Популярности теории раздела суверенитета как специфического признака федерального государства во многом способствовал Токвиль, который нашел в «Федералисте» готовое объяснение юридической природы федерации и построил свою конструкцию в согласии со взглядами Мэдисона.

Суверенитет как верховенство и юридическая полнота власти по самому своему понятию не может быть делим. Хотя суверенитет образуется часто совместным действием многих органов власти, отправляющих каждый в отдельности особую политическую функцию, совместное действие это, однако, приводит к жизненному синтезу, единству, к тому, что называется суверенитетом. Суверенитет так же неразделен, как синтез власти в федеральных соединениях между центральной властью и федерированными властями, как неразделен он в унитарном и самодержавном парламенте между отдельными депутатами, в своей совокупности вырабатывающими из множества различных индивидуальных воль единую коллективную суверенную волю.

Федеральные государства покоятся на конституциях, а не на договорах, но эти конституции очень часто возникают из договоров и соглашений.

Разъясняя природу правительственной власти как соединения объективного момента общей воли, коллективного признания и субъективного момента собственной воли органов власти, А. С. Ященко обратил внимание на то, что в соответствии с этой природой власти политический строй должен быть не односторонним, анархически децентрализованным или абсолютно централизованным, а гармонически двусторонним, примиряющим между собой и деятельность центральной власти, и индивидуальные стремления. Теория федерализма и есть именно одна из таких политических теорий, которая стремится добиться для политической жизни общества уравновешенности центробежных и центростремительных общественных сил.

Истории известны три формы государственного устройства или межгосударственного политического образования: унитаризм, федерализм и конфедерализм. Традиционно унитарное государство определяется как единое государство, федеративное государство — как союзное, а конфедерация — как союз государств. При этом отличительный признак федеративных соединений можно искать только в способе образования суверенной власти; поэтому и центр тяжести федеративной теории должен находиться в вопросе о том, каким образом достигаются полнота и верховенство власти в данном союзе, какая степень в образовании суверенной воли принадлежит центральной власти и какая — союзным властям.

Федерализм есть выражение политической интеграции человеческих обществ, одно из политических средств органического соединения дотоле аморфно живших общин, этап на пути к истинно органическому единству.

Конфедерализм имеет целью объединение дотоле совершенно разъединенных частей. В этом его политическое значение. Конфедерализм играет объединяющую роль там, где до него не было никакого прочного и организованного единения, а лишь политический аморфизм. Конфедерация, не вырабатывая единой суверенной власти, является неустойчивым политическим соединением и сопровождается постоянными конфликтами, в результате которых конфедеральное соединение должно или вновь вернуться в прежнее аморфное состояние, или перейти в следующую политическую стадию.

Более совершенной формой политического объединения является федеральный союз.

Федерализм — та стадия, через которую проходит политическая организация общества на пути объединения, это одно из наиболее распространенных средств политической интеграции как следствие экономической глобализации. Федерализм есть путь соединения, а не разъединения, будь это федерализм национально-государственный, когда объединяются в одну политическую организацию разные, дотоле разрозненные части единой национальной или политической системы, или международный, когда независимые государства и нации объединяются друг с другом в одну общую систему. Федерализм — необратимый процесс политической интеграции.

В форме государственного федерализма в широком смысле слова мыслимы объединения самых разнообразных союзов: территориально-областной федерализм, когда федеративно объединяются в одно целое несколько территориальных политических союзов, которые или до этого образовывали самостоятельные государства, или после этого приобрели положение штатов федерального государства; национальный федерализм, когда объединяются не территориальные союзы-области, а личные союзы-национальности, которые могут и не занимать исключительно какую-либо одну определенную область, и т. д.

В качестве условия для существования федерализма необходимо, чтобы объединяющиеся страны были достаточно близки друг другу по географическому положению, культуре, а взаимоотношения между ними имели глубокие исторические корни.

Великое достоинство всякого федерального образования заключается в том, что оно расширяет поле мира, увеличивая объем упорядоченной правом системы. Уменьшая число не только малых, но и вообще государств, федерация сокращает количество войн, конфликтов, раздоров, неизбежных среди мелких самостоятельных образований.

Федерализм есть политическое средство национального и интернационального объединения, он не является существенным признаком национального или расового характера. Федеративность в политическом устройстве — столь же всеобщее явление для обществ в известной стадии их развития, как демократия или аристократия. Эта роль федерализма подтверждается всей политической историей.

Цель федеративной системы — дать каждой национальности, провинции или общине наибольшую возможность для полноценной жизни, деятельности и независимости, а каждому индивиду — наибольшую свободу.

Если прогресс человечества должен совершиться в направлении индивидуальной, корпоративной, местной, общинной, провинциальной, национальной свобод, взаимно друг друга поддерживающих, то неизбежно, что после некоторых колебаний большие государства постепенно утратят жесткий централизм и приблизятся к федеративной форме, а от унитарного абсолютизма сохранят лишь взаимность гарантий и общность законов.

В соответствии с этими требованиями формировалась федерация США. Создатели конституционно-правового федерализма усматривали в нем более демократичную форму государственного устройства, обеспечивающую совместное решение вопросов жизнедеятельности создавших единое государство образований, поддержание мира членами федерации и преодоление конфликтов между ними и центральной властью; гарантирующую права и свободы человека и гражданина. Поэтому идеи и принципы федерализма оказали свое позитивное влияние на развитие политико-правовой мысли во многих странах, в результате чего начались интенсивные поиски демократического преобразования их государственного устройства Конституционно-правовое федеративное государство впервые образовалось в США (1787 г.), затем в Мексике (1824 г.), Бразилии (1889 г.), Австралии (1901 г.), России (1918 г.) и других странах. В современном мире насчитывается около 200 государственных образований, подавляющее большинство которых являются многонациональными. А федеративная форма закреплена в конституциях 25 государств с охватом 50% территории и 1/3 населения планеты.

Устройство федеративных государств, при некоторых различиях территориальной организации и форм правления, основывается на общей платформе и принципах федерализма.

Определение понятия «федерализм» (от франц. federalisme) с некоторыми редакционными различиями существует давно. Оно отражено в работах отечественных и зарубежных авторов, в учебниках и энциклопедических словарях. В них федерализм рассматривается как система основных принципов определенной формы государственного устройства и функционирования государства, отличающихся от принципов унитаризма и конфедерации.

Понятие «федеративное государство» («федерация» — от лат. foederatio — объединение, союз) — производное от понятий «федерализм» и в научной литературе определяется как «союзное государство», «добровольное объединение государств в союзное государство на основе федеративного договора», «более демократическая форма организации государства, чем унитаризм», и т. п. См.: Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1996. С. 155−156; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. — М., 1995. — С. 108; Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. Б. А. Страшуна. — М., 1995. — Т. 2. — С. 352, 364, 365; Конституционное право: Учебник / Под ред. Д. Е. Козлова. — М., 1996. — С. 201−202; Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. А. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. — М., 1995. — С. 150; Коваленко А. И. Конституционное право России: Учебник. — М., 1997. — С. 106; Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. — М., 2001. — С. 3−18; Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Изд. 1902 г. — С. 406; Энциклопедический юридический словарь. — М., 1996. — С. 336 и др.

Понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Суть его состоит, прежде всего, в том, что федерализм включает в себя систему основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, характеризующих организацию и функционирование федеративного государства любой страны и отличающих его от унитарного.

К основным признакам федерализма относятся: подобный государственному характер объединенных в единое государство территориальных единиц — субъектов федерации; конституционное разграничение компетенции между субъектами федерации и центром; недопустимость изменения границ без согласия субъектов федерации и др. К основным принципам федерализма относятся: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы; федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.

Как отмечалось, федерация создается «снизу», т. е. на основе союза (договора, соглашения) объединяющихся в единое государство субъектов. Но она может создаваться также «сверху», путем преобразования унитарного государства, конфедерации или содружества. Однако независимо от того, создается федерация «снизу» или «сверху», безусловным требованием является выявление мнения народов соответствующих государств. Если же создание федерации осуществляется «снизу» или трансформация унитарного государства, межгосударственного образования в федеративное государство осуществляется «сверху» без учета мнения образующих его народов, тем более насильственным путем, едва ли такое государство может претендовать по существу на соответствующее название. Иначе говоря, независимо от способа образования федерации — «снизу» или «сверху» — доминирующим требованием (принципом) федерации является добровольное согласие входящих в единое федеративное государство субъектов. Такое согласие может специально выявляться в процессе объединения различных суверенных государств или презюмироваться в процессе трансформации унитарного государства в федеративное.

Таковы вкратце основные концептуальные положения научной теории федерализма. Однако, по мнению отдельных авторов, общая теория федерализма к настоящему времени может считаться разработанной лишь в первом приближении: в данной сфере обоснован лишь ряд ключевых положений, касающихся формирования и развития указанной формы государственного устройства и выявлены основные возможные пути ее развития. Имеющиеся теоретические разработки освещают в основном лишь отдельные аспекты данного явления, но не определяют всех общих закономерностей взаимодействия между участниками процесса и не моделируют сам этот процесс См.: Введенский В. Г., Горохов А. Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. — М., 2002. — С. 23−24.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что на сегодняшний день в теории федерализма выделяются два основных направления. Первое из них — так называемое функциональное, в рамках которого определяются цели, направления и методы деятельности основных субъектов федеративных отношений.

Функциональная теория федерализма исходит из следующих основных посылок. Государственные органы всех уровней имеют две основные экономические цели — развитие и перераспределение. Местные органы власти не в состоянии эффективно перераспределять ресурсы, так как основные факторы производства — труд и капитал обладают высокой мобильностью в общегосударственном масштабе. Чем меньше территория административной единицы, тем меньшей способностью к перераспределению ресурсов обладают органы ее управления. Региональные органы власти имеют значительно больше возможностей в данной сфере, так как в пределах их территорий стоимость миграций трудовых ресурсов заметно возрастает и интенсивность таких миграций снижается. Однако при этом сохраняется высокая миграционная способность капитала, поэтому способность к перераспределению ресурсов для данного уровня управления также является ограниченной. Государственные (центральные) органы власти имеют в указанном отношении наибольшие возможности, так как они обладают правом ограничивать иммиграцию в национальном масштабе и вводить ограничения на перемещение капитала.

Суть функциональной теории состоит в поисках оптимального соотношения между полномочиями органов власти различных уровней в деятельности по развитию и перераспределению. При этом к сфере развития обычно относятся такие отрасли народного хозяйства, как транспорт, освоение природных ресурсов, общественная безопасность и образование; к сфере перераспределения — пенсионное обеспечение и медицинское страхование, социальное обеспечение, здравоохранение и жилищное строительство.

В целом сторонники функциональной теории считают, что цена, которую платит общество за использование федеративных отношений, постоянно снижается. Каждый уровень власти концентрируется на тех функциях, которые он в состоянии выполнять наилучшим образом (принцип субсидиарности). По мере совершенствования механизма национальной экономики федеральное правительство принимает на себя ответственность за программы перераспределения, в то время как региональные и местные органы власти фокусируют усилия на экономическом развитии.

Вторым важнейшим направлением является так называемая законодательная теория федерализма. Являясь по своей сути бихевиористской, она исследует поведенческие аспекты представителей законодательных органов власти в федеративных государствах и их влияние на экономические решения, принимаемые на национальном уровне. Свое название данная теория получила еще и потому, что в ее рамках делается допущение о том, что национальная политика формируется на основе политических пристрастий тех, кто разрабатывает и принимает законы данной страны (т.е. депутатов Конгресса в США, Государственной Думы в России и т. д.). По сравнению с функциональной теорией законодательная теория федерализма придает органам исполнительной власти существенно меньшее значение.

Признавая важность функциональной и законодательной теорий федерализма, следует рассматривать их как часть общего учения о федеративном государственном устройстве. В многочисленных исследованиях убедительно показывается процесс становления и признания реальности общей теории федерализма, которая охватывает концептуальные положения о данной форме государственного устройства, его основные принципы и признаки, организацию системы федеральных органов и органов субъектов федерации, проблему суверенитета федерации и т. д. Другой вопрос, что научная теория федерализма и составляющие ее концептуальные положения получают разную интерпретацию ученых и политиков. Но это не может служить основанием для отрицания существования общей теории федерализма.

Таким образом, федеративное государство базируется на его конституционной целостности и суверенитете, четкой регламентации осуществления политических и правовых отношений снизу вверх и обратно, гарантии самостоятельности субъектов федерации в осуществлении своей компетенции. Иначе говоря, федеративное государство, возникшее на базе договоров как добровольный союз, функционирует на основе общей государственности и суверенитета, совместно принятой федеральной конституции, в которой четко разграничены предметы ведения и полномочия органов государственной власти федерации и ее субъектов, а также на основе механизма взаимного баланса, контроля и ответственности.

Устройство федеративного государства и управление им строятся на основе принципов кооперации, интеграции и субсидиарности. Эти принципы предполагают делегирование субъектами федерации федеральной власти тех политических, экономических и других функций, которые сами субъекты не могут эффективно выполнять. Таким образом, изначально создаются «противовесы», благодаря которым контролируется опасность чрезмерной централизации и децентрализации, опасность бюрократической диктатуры или всеобщего безвластия См.: Аболин О. Ю. Всемирный и европейский федерализм // Полис. — 1994. — № 5. — С. 143.

Федеративное устройство предполагает равенство субъектов и их независимость при осуществлении конституционно очерченных предметов их ведения и компетенции. В то же время федерация строится на определенной подчиненности ее субъектов федеральной конституции и иерархии государственной власти. Этим обеспечиваются эффективность функционирования федеративного государства как целостного государственного образования, совместное осуществление федерацией и ее субъектами общегосударственного суверенитета и самостоятельность каждого субъекта.

Сложившееся за последние два столетия в теории и международной практике общее понимание политической и правовой природы федерализма подвергается пересмотру в среде современных политических деятелей и в научной литературе См.: Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. — 1994. — № 8−9; Эбзеев Б., Карапетян Л. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия // Государство и право. — 1995. — № 3; Карапетян Л. М. К вопросу о «моделях федерализма» (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. — 1996. — № 12; Тадевосян Э. В. О моделировании в теории федерализма и проблемы асимметричных федераций // Государство и право. — 1997. — № 8; Салимов И. М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежных странах // Государство и право. — 2000. — № 5 и др. публикации. В развернувшейся дискуссии по данной проблеме считаем обоснованной позицию Л. М. Карапетяна. В его работах обращается внимание прежде всего на то, что в целях доказательства разномодельности федерализма делается экскурс в историю современных федеративных государств и утверждается, будто мировой опыт их существования выявил такие разновидности федерализма, как «гегемонический», «классический», «американский дуалистический», «монархический», «республиканский», «кооперативный», «исполнительный», «бюджетный», «экономический» и т. п.

К примеру, суть модели " дуалистического федерализма" усматривается в существовании власти двух уровней, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обязательного объединения штатов, земель и т. п. в единое союзное государство. Однако очевидно, что без объединения разных государственных и подобных образований в единое союзное государство не может быть федеративного государства. Федерализм любой страны имеет разные уровни власти, но они существуют в системе единого государства. Поэтому трудно представить в нем «дуалистический федерализм», хотя в федеративном государстве неизбежно наличие высшего, низшего, горизонтального и вертикального уровней власти. Такие уровни власти, безусловно, существуют, но не в независимом друг от друга разноуровневом федерализме, а в едином федеративном государстве.

В основе модели " кооперативного федерализма" лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач. Считается, что федеративное государство — это не только разграничение компетенций и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создается «ряд учреждений», которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее субъекты" См.: Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия // Государство и право. — 1995. — № 3. — С. 12. Однако едва ли можно найти такое федеративное государство, где бы объединялись усилия федеральных органов и органов субъектов федерации для выполнения общегосударственных дел. Совершенно очевидно, что федеральные органы обороны, правопорядка, охраны окружающей среды и др. выполняют свои функции, делегированные им субъектами федерации либо принадлежащие им по праву. В свою очередь, ничто не препятствует участию субъектов в сфере ведения федерации, если на такое участие есть воля самой федерации. Именно такой вариант взаимодействия различных уровней единой федеративной системы избрала Россия. Поэтому понятие федерализма как отражения государственного единства не может быть сведено к «кооперации» и «интеграции» его органов в сфере выполнения лишь определенных функций.

Анализируя разные концептуальные разработки по рассматриваемой проблеме, В. Г. Введенский и А. Ю. Горохов приходят к следующим основным выводам.

" Во-первых, подавляющее большинство перечисленных концептуальных разработок относится не к федерализму как таковому, а к общей теории государственного устройства. Как правило, они применимы как к федеративным, так и к унитарным государствам. Выводы, сделанные в их рамках, обычно иллюстрируются на примерах лишь федеративных стран; аналогичные примеры во многих случаях могут быть приведены и из опыта развития государств с унитарным устройством.

Во-вторых, обычно ни одна из рассмотренных доктрин не применяется на практике «в чистом виде». Федеративные государства в большинстве случаев (если не всегда) совмещают в своем развитии элементы различных концепций и направлений федерализма, хотя официально могут провозглашать какую-либо концепцию в качестве главенствующей.

В-третьих, упомянутые концепции в основном описывают уже сложившееся положение вещей и служат обоснованием фактически действующих «законов» во внутригосударственных отношениях. Можно сказать, что в этой области практика значительно опережает теорию, а немногочисленные попытки ликвидировать этот разрыв оказались не слишком успешными" См.: Введенский В. Г., Горохов А. Ю. Указ. соч. — С. 37.

К последнему следует добавить, что не практика, а практическая политика властных структур манипулирует вопросами государственного устройства, а некоторые теоретики пытаются найти обоснование этой политики, не соответствующей научной теории федерализма.

Увлекающиеся разными моделями федерализма авторы ссылаются на современную западную доктрину, в которой изменились подходы к исследованию проблемы, определению самого понятия федерализма, введены новые понятия и термины для обозначения процессов федерализации, различного рода федералистских устройств, применяемых в государственно-правовой практике С начала 70-х гг. прошлого столетия на Западе издается специализирующийся на проблемах федерализма журнал «Паблиус» под редакцией Д. Елазара и Дж. Кинсайда. Кроме того, регулярно издаются монографии и брошюры, а также справочники типа: «Федеральные системы мира», «Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах», «Федеральная демократия», «Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики» и др. В интерпретации отечественных авторов суть этих подходов состоит в том, что смысл федерализма сводится, с одной стороны, к предоставлению составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой — к обеспечению их участия в управлении государственными делами.

В целом федерализм определяется ими как явление, которое предоставляет возможность применения множества вариантов для организации политической жизни. Применение федеративного принципа — это лишь один из возможных ресурсов для решения проблем, возникающих на почве национальных, этнических, лингвистических, расовых и иных конфликтов См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. — М., 1993. — С. 22−24.

Совершенно очевидно, что в изложенной современной западной доктрине федерализма трудно усмотреть принципиально новое, отличающееся от исторически традиционного, его понимание. Известно, что с самого начала возникновения федерализма в ряду его основных принципов значилось предоставление составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, как и обеспечение их участия в управлении государственными делами.

Практическое функционирование федеративного государства немыслимо без установления эффективного взаимодействия центра и мест, обеспечения целесообразных в данных условиях методов управления. Основные принципы образования федеративного государства изначально предполагают его рациональное и эффективное функционирование в интересах федерации и ее субъектов.

В ряду новых моделей федерализма появились бюджетный и экономический федерализм. Первый сводится к бюджетной политике в федеративном государстве. А экономический федерализм обычно определяется как способ воспроизводства многонационального российского гражданского общества по его политической и социально-экономической структуре. Однако эти сферы деятельности характерны не только для федеративного, но и для любого государства, на что справедливо обращает внимание Л. М. Карапетян См.: Карапетян Л. М. К вопросу о «моделях федерализма» (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. — 1996. — № 12. Если следовать подобным определениям и толкованиям федерализма, то с не меньшим основанием можно говорить о «промышленном федерализме», «аграрном федерализме», «оборонном федерализме», «научно-образовательном федерализме» и т. п. Бесспорно, федерализм предполагает регулирование экономических, бюджетных, транспортных и иных отношений между федерацией и ее субъектами, но не сводится к ним.

В юридической и политологической литературе предметом острой дискуссии является проблема симметричной и асимметричной моделей федерализма. Одни считают, что основным признакам и принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая однопорядковый конституционный статус ее субъектов. По мнению же других, их статус может быть асимметричным, и здесь также наблюдаются два подхода: одни считают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а другие рассматривают асимметрию как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т. п. Более того, допускается предоставление отдельным субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания их самостоятельными субъектами международного права.

Международный опыт федерализма показывает, что гармоничное сочетание различных интересов субъектов федерации, этнических, иных общностей обеспечивается лишь при симметричном конституционном статусе субъектов федерации, составляющем основу их равноправия в едином государстве. Другой вопрос — круг предметов ведения и полномочий субъектов, который обусловливается их историческими и другими особенностями. В признанных образцовыми странах федерализма (США, Швейцария, Германия и др.) высшие уровни управления значительную часть своих полномочий делегируют штатам, кантонам, землям, последние — округам, муниципалитетам и т. п. Но от этого федерация не становится асимметричной.

Симметрия федерации выражает суть такой формы государственного устройства, при которой входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционный статус. А асимметрия имеет в виду возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. Иначе говоря, федерация предполагает безусловное наличие конституционно равностатусных составных частей при возможном предоставлении каждой из них дополнительного объема разного характера полномочий для практической реализации своих функций. Необходимо видеть различие между статусом, объемом и характером полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации заключается в его равноправном политико-правовом положении в федеративном государстве, а объем полномочий — в правовом механизме его деятельности по реализации своих функций, обусловленных специфическими условиями.

Оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства.

Государству присуще свойство суверенитета, а его органам — предметы ведения и полномочия. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами отражает уровень суверенитета федерального государства и суверенности входящих в его состав образований. Разграничение же полномочий устанавливает объем юридически предоставленных федеральным органам и органам субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов. Следовательно, асимметричность в федерации может иметь место в предметах ведения и полномочиях субъектов федерации, установленных как конституционно, так и на основе договоров между ними и федеральными органами государственной власти. Но такая асимметричность не доминирует над симметричностью конституционного статуса субъектов федерации.

Симметричность конституционного статуса субъектов федерации является важной гарантией социально-политической стабильности федеративного государства. К такому выводу приходят почти все зарубежные исследователи. В частности, американские ученые русского происхождения И. К. Орденшук и О. В. Швецова в ряду важных выводов своих исследований делают вывод, что только симметричные федерации, в которых все субъекты наделены равной мерой автономии, могут быть стабильными См.: Орденшук И. К., Шевцова О. В. Россия, федерализм и политическая стабильность. Федерализм и региональная политика. Проблемы России и зарубежный опыт. Вып. 1. — Новосибирск, 1995.

В то же время в России немало ученых и политиков отстаивают идею асимметричной федерации, хотя совершенно очевидно, что ее сохранение не способствует установлению стабильности в стране. Более того, практика показывает, что усиление степени асимметрии в федеративном государстве приводит к снижению стабильности. Предлагаемый некоторыми специалистами курс на сохранение и усиление асимметрии в федеративном устройстве России, обусловленный прежде всего внутриполитическими факторами, требует в этой связи критической переоценки в направлении установления равного конституционно-правового статуса субъектов федерации.

Как отмечалось, одним из аргументов обоснования асимметричной модели федерализма является возможность нахождения в федеративном государстве, кроме субъектов федерации, других территориальных образований: федеральных территорий, федеральных округов (он всегда один), федеральных владений, ассоциированных государств и иных несубъектов. При этом ссылаются на пример США, к которым примыкают несколько ассоциированных государств («свободно объединившихся»: Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федеральные Штаты Микронезии и др.). Но из этого не следует, что США являются моделью ассоциированного федеративного государства. Названные государства «примыкают», но не «входят» в состав федеративного государства США наравне с его штатами.

Подтверждающая научную теорию федерализма международная практика показывает, что " несубъекты" и «ассоциированные члены» не являются составной частью федерации. Всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (штатов, республик, краев, земель, кантонов, провинций), представляет собой единое, целостное союзное государство и отнюдь не является какой-либо формой объединения отдельных государств См.: Федерация в зарубежных странах. — М., 1993. — С. 3.^.

Для обоснования асимметричной модели федерализма ссылаются также на неравный конституционный статус субъектов РФ. Однако такая федерация в России изначально создавалась не по воле входящих в нее субъектов («снизу»), а партийно-государственными органами («сверху»). Бесспорно, что создание волей политиков «неодинаковых» субъектов федерации имеет следствием асимметрию, но это не соответствует самой идее федерализма, предполагающей конституционно равноправный статус всех членов единого федеративного государства. Накопленный опыт убедительно показал, что разный конституционный статус субъектов РФ (республик-государств, краев, областей, автономных образований) фактически создает почву для национального неравноправия. А без равноправия субъектов федерации не может быть равноправия народов.

Сторонники асимметричной модели федерализма относят к ней также федеративные государства, где субъекты федерации в каких-то отношениях имеют неодинаковое представительство в парламенте. Но данный фактор зависит от численности населения субъектов и не может служить основанием для конституционного установления «сверху» одним членам федерации статуса государства, а другим — области, округа и т. п. Следовательно, число депутатов в парламенте или разные полномочия органов субъектов федерации в зависимости от их исторических, географических, людских, экономических и иных особенностей не могут служить правовым основанием для определения асимметричной или иной модели федерации.

Различия в представительстве местных структур в парламенте государства может иметь место не только в федеративных, но и в унитарных государствах. Однако модели не делятся на симметричные и асимметричные.

В федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами. Соответственно этому речь должна идти не о безусловном асимметричном федерализме, а об асимметрии управления в федеративном государстве.

Сфера деятельности и компетенции как федеральных органов, так и субъектов федерации по управлению экономикой, бюджетом, социальной сферой и другими вопросами должна соответствовать прежде всего установлениям федеральной Конституции. В то же время реализация однотипных полномочий совместного ведения в разных регионах и национально-государственных и территориальных образованиях требует учета местных особенностей. Именно данный объективный фактор может обусловить асимметричность в подходах к практической реализации этих полномочий. А это потребует предоставления регионам и национально-государственным территориальным образованиям дополнительных правовых и иных возможностей. Такая асимметричность тем более допустима при реализации субъектами федерации всей полноты власти в тех вопросах, которые не входят в предметы ведения федерации и совместного ведения с субъектами федерации. Но это не имеет ничего общего с особым статусом, отличным от конституционного статуса других субъектов федерации. " Субъект федерации", «ассоциированное членство в федерации», «государство, объединенное с федерацией» — не тождественные понятия. Недопустимо создание асимметрии также на базе договорного отказа от фундаментальных положений Конституции федеративного государства. Федеральные органы правомерны заключать договоры с отдельными субъектами федерации, но такие договоры должны носить государственно-правовой, а не межгосударственный характер, должны заключаться не по мотивам сиюминутной субъективно-политической целесообразности, а в строгих рамках федеральной Конституции и не противоречить ей. Двухсотлетняя практика в США, а позже в других странах показала жизнеспособность и эффективное функционирование федераций, построенных на симметрии конституционного статуса субъектов федерации. И напротив, построенные на асимметрии их статуса федерации находятся в состоянии постоянного реформирования или подвержены опасности распада.

Таким образом, федерализм, как и другие формы государственного устройства, имеет общие принципы организации и функционирования независимо от того, в какой стране он создан и как именуется. Отсюда обоснованным является мнение, что наименования «американский федерализм», «канадский федерализм», «российский федерализм» и т. п. означают не существование разных моделей федерализма, а указание на то, что в этих странах государство является федеративным, а особенности этих федераций обусловлены особенностями исторического развития соответствующих народов и решаемыми ими задачами на каждом этапе цивилизационного прогресса.

Федерализм не может различаться по моделям в зависимости от того, в какой стране он имеет место. Федерализм един с основными принципами своей организации. В этом вопросе правы авторы, по мнению которых «федерализм есть федерализм» и ничего больше; единственной «моделью» федерализма является федерализм См.: Задарновский Б. Б. Национальная политика в Российской Федерации. — М., 1993. — С. 67−68. А различия в представительстве субъектов в парламенте государства или неидентичность их полномочий не могут служить основанием для разномодельной классификации их федерализма на «симметричный», «асимметричный», «централистский», «децентралистский», «исполнительный», «монархический», «республиканский», «бюджетный», «экономический» и т. п. Если же входящие в состав единого государства субъекты имеют разный статус или объединены лишь для решения определенных задач и процесса урегулирования конфликтов, то, возможно, его следовало бы назвать конфедерацией или «совокупным государством», которое может иметь такие разновидности, как реальный союз, альянс (слабо связанное государственное объединение), «персональный союз» См.: Федерализм в зарубежных странах. — М., 1993. — С. 232.

В последние годы такие объединения в процессе современной глобализации создаются в Европе и на других континентах мира.