Организация работы прокурора по надзору за законностью правовых актов органов представительной и исполнительной власти

Организация работы прокурора по надзору за законностью правовых актов органов представительной и исполнительной власти

прокурорский закон надзор Согласно ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы Конституция РФ.-М., 1993 г. Вступление России в Совет Европы, признание ею юрисдикции Европейского Суда по правам человека, ратификация ряда конвенций и договоров требуют от нее неукоснительного соблюдения положений Конституции РФ, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и вступившие в установленном порядке в силу международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы государства.

И наиболее эффективным и последовательным средством контроля над соблюдением исполнения законов со стороны государства является прокурорский надзор. Традиционно данная отрасль именовалась «общим надзором». Это название позволяло отграничить рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. Именно в этой отрасли находит прямое проявление деятельности российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона и поэтому она является ведущей в прокурорском надзоре. В силу этого предметом прокурорского надзора за исполнением законов в соответствии со ст. 21 Федерального закона «о прокуратуре» выделяются два как бы самостоятельных элемента:

• · надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• · надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте ФЗ «о прокуратуре Российской Федерации». — Ф 32 Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2010 г.

Фактически же, как и в первом, так и во втором случае речь идет о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной деятельности на решение определенного рода задач, стоящих перед прокуратурой, в чем, собственно говоря, наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Специфическое указание в названной статье в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать как свидетельство стремления законодателя вычленить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Под законами понимаются принятые в особом порядке акты законодательного органа, обладающие высшей силой и направленные на регулирование наиболее важных общественных отношений. В Российской Федерации на федеральном уровне существуют два вида законов — федеральные конституционные законы и федеральные законы. Законодательные органы власти субъектов РФ так же, как и представительные органы местного самоуправления, наделены правом принятия законов в пределах их компетенции. Законы подлежат обязательному опубликованию, не опубликованные законы не применяются. В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ — Совета Федерации и Государственной Думы Ласкина Н. В. Прокурорский надзор//Юстицинформ, 2006 г. // СПС Гарант. Однако в Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство — высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты — указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента РФ и Правительства выполняют роль первичного и единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора. По этой причине на прокуратуру не возлагается отдельно надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст. 1, 21 Закона о прокуратуре термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально Прокурорский надзор: Учебник/Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М.: Высшее образование, 2005. С. 115.

Отрасль прокурорского надзора за исполнением законов является наиболее широкой, поскольку охватывает собой огромное количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения в самых различных сферах деятельности: надзор за законодательством о выборах, беженцах, эпидемиях, охране труда, оружии, защите потребителей, рекламе и т. д. Осуществляя общий надзор, прокуратура пытается «объять необъятное». Только на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных актов. Каждый год в России издается более одного миллиона нормативных правовых актов Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры//Уголовное право. 1999. N 2. С. 15. Поэтому Закон о прокуратуре ограничил общий надзор рассмотрением лишь тех актов, о незаконности которых поступила информация. Подтверждая широту и многогранность прокурорского надзора за исполнением законов, в правовой литературе приводятся ошеломляющие цифры объема общенадзорной работы: за полтора года выявлено и в основном устранено 400 тыс. нарушений различных законов, за два года по протестам прокуроров отменено более 120 тыс. противоречащих законодательству актов органов представительной и исполнительной власти Мельников А. О состоянии и совершенствовании надзора за исполнением законов и законностью правовых актов//Законность. 1998. N 3. С. 7−15.

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. N 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» устанавливает приоритетные направления в сфере прокурорского надзора за исполнением законов, к которым относятся надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

В сфере надзора за законностью нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, прокуроры должны осуществлять надзор независимо от поступления информации о нарушениях законности. Для этого они используют систематическое ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях представительных (законодательных), исполнительных органов и органов местного самоуправления, периодические проверки.

Прокурорские работники конкретными и систематическими действиями должны реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора — соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов).

В России, на всей ее территории, необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, может быть прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача. Единство законности — следствие ее осуществления, реализации законов, актов выражения народной воли. Верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Правительства РФ и иных органов исполнительно-распорядительной деятельности, а также через прокуратуру, которой она передает большую часть принадлежащих ей функций, оставляя за собой право и обязанность на ее осуществление, в том числе с целью обеспечения единства законности в деятельности прокуратуры.

Прокуратура обязана обеспечить надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и федеральным законам. При этом прежде всего прокурорские работники должны исходить из установленного распределения компетенций между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. В целях предотвращения принятия представительными (законодательными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, прокуроры должны наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).

Таким образом, прокуратура в своих надзорных действиях должна руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Особенностью прокурорского надзора за исполнением законов, в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, является то, что основанием для применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, и в первую очередь — для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране. Исключение составляет надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, который должен осуществляться независимо от поступления информации о нарушениях законности. В качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. При рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о коммерческой или банковской тайне, прокуроры должны руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом. Органам прокуратуры Российской Федерации, используя надзорные полномочия, следует решительно противостоять правонарушениям в сфере конституционной законности, содействовать экономическим преобразованиям, эффективнее использовать ее правозащитный потенциал Сухарева А. Я. Прокурорский надзор, — изд-во НОРМА, Москва, 2010 г. С. 172−180.

Для того чтобы прокурорские работники эффективно выполняли возложенные на них обязанности по надзору за исполнением законов и соответствием правовых актов законам, законодатель наделяет их определенными полномочиями. В юридической литературе предоставляемые прокурорам полномочия по надзору за исполнением законов и соответствием им правовых актов предлагается подразделять на две группы:

• 1) полномочия по своевременному выявлению нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц;
• 2) полномочия, направленные на устранение уже выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона.

прокуратура обязана установить постоянный надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Федерации. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора она должна информировать Генеральную прокуратуру. Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов и соответствием им издаваемых актов органов власти и организаций, прокуратура выполняет профилактическую составляющую прокурорского надзора. Для этого систематически проверяется исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.

Прокурорские работники должны стремиться к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны представительных (законодательных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления, шире использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.

Деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина оценивается исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности. В связи с этим прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур обязаны обеспечивать должную организацию прокурорского надзора подчиненными им органами и контроль за их работой, оказывать им необходимую методическую и практическую помощь, создавать эффективную систему изучения действующего законодательства и повышения профессионального уровня подчиненных работников. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры обязаны направлять в Генеральную прокуратуру РФ копии документов прокурорского реагирования по наиболее актуальным вопросам, информировать ее о возникающих проблемах, имеющих общегосударственное значение и требующих разрешения на федеральном уровне.

Управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, по делам несовершеннолетних и молодежи, второму управлению, Главная военная прокуратура также должны принимать меры к осуществлению надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, органами контроля, военного управления, их должностными лицами, соблюдением законов общероссийскими общественными объединениями по предметам их ведения; обязаны систематически анализировать состояние законности, изучать прокурорскую и правоприменительную практику, определять актуальные проблемы, вносить предложения по их разрешению; оказывать практическую помощь нижестоящим прокурорам в организации прокурорского надзора, осуществлять руководство и контроль за их деятельностью; наладить взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы.

Список используемой литературы

• 1. Конституция РФ — М., 1993 г.
• 2. ФЗ «о прокуратуре Российской Федерации». — Ф 32 Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2010 г.
• 3. Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры//Уголовное право. 1999. N 2.
• 4. Ласкина Н. В. Прокурорский надзор//Юстицинформ, 2006 г. // СПС Гарант
• 5. Мельников А. О состоянии и совершенствовании надзора за исполнением законов и законностью правовых актов//Законность. 1998. N 3.
• 6. Прокурорский надзор: Учебник/Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. М.: Высшее образование, 2005 г.
• 7. Сухарева А. Я. Прокурорский надзор, — изд-во НОРМА, Москва, 2010 г.