- 20 апреля 1941 года Гитлер предложил одному из идеологов национал-социализма Альфреду Розенбергу возглавить осуществление оккупационной политики на Востоке. 9 мая Розенберг представил Гитлеру проект директив по восточной политике, который, в частности, предусматривал расчленение СССР на ряд губернаторств.
- 17 июля 1941 года на основании распоряжения Гитлера «О гражданском управлении в оккупированных восточных областях» под руководством Розенберга было сформировано Имперское министерство по делам оккупированных восточных территорий.
Оккупированные области РСФСР не имели единой гражданской администрации и унифицированного управления. В городах создавались управы, в сельских районах — комендатуры.
Вся полнота власти в районах (волостях) принадлежала соответствующим военным комендантам. В волостях назначались старшины (бургомистры), в деревнях и селах — старосты. Все бывшие советские органы были распущены, общественные организации — запрещены. Порядок в сельских районах обеспечивали полицейские, в крупных населённых пунктах — подразделения СС и охранные части.
Был введён строгий учёт местного населения, которое подлежало регистрации в полиции. Жителям запрещалось без разрешения властей покидать места постоянного проживания.
Обычным наказанием за нарушение распоряжений оккупационных властей и средством устрашения населения служила смертная казнь через повешение .
Местное население обязано вести себя в соответствии с немецкими законами и с приказами, изданными для него немецкими властями.
Снабжение населения продовольствием со стороны оккупационных властей не было, в особенно трудных условиях оказались городские жители. На оккупированных территориях повсеместно были установлены штрафы, телесные наказания, натуральные и денежные налоги, размеры которых большей частью устанавливались оккупационными властями произвольно.
