Реформирование органов государственного управления

Столыпин прекрасно осознавал масштабность переживаемой Россией в начале XX в. трансформации и давал ей адекватные определения: «эпоха перемен», «великий перелом», «перестройка и брожение», «период перестройки», «великий исторический перелом», «время переустройства всех государственных законодательных устоев» и т. д. Столыпин П. А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906;1911. М., 1991. С. 50- 51.

" Понимая всю сложность ситуации, сложившейся в условиях системного кризиса в стране, Столыпин предлагал решить в рамках переходного периода две взаимосвязанные проблемы. Первая (так называемая отрицательная задача) состояла в оперативном прекращении революции. Вторая (так называемая положительная задача) сводилась к проведению системных реформ, позволявших, в конечном счете, создать динамично развивающуюся Россию. Как известно, с отрицательной задачей Столыпин справился и фактически обеспечил России 12-летнюю паузу между революцией 1905 г. и революциями 1917 г." Пожигайло П. А., Могилевский К. И. Базовые компоненты столыпинской программы модернизации России.

Решая положительную задачу, Столыпин считал важнейшим фактором российский исторический опыт формирования и функционирования государственности, социо-культурные традиции русского народа. Делая акцент на правовом характере реформированного политического строя в России после 17 октября 1905 г., Столыпин специально остановился на понимании им природы и ролевых функций собственно русского национального государства. Обратив внимание на основные этапы эволюции государства в России в своей программной речи 16 ноября 1907 г. в III Думе, Столыпин заявил: «Ведь русское государство росло, развивалось из своих собственных русских корней, и вместе с ним, конечно, видоизменялась и развивалась и Верховная царская власть». Он акцентировал внимание именно на органическом росте русской государственности. Столыпин считал принципиально неприемлемыми к ней какие-либо иностранные «прививки» типа парламентаризма. «Нельзя к нашим русским корням, — заявил он, — к нашему русскому стволу, прикреплять какой-то чужой, чужестранный цветок. Пусть расцветет наш родной русский цвет, пусть он расцветет и развернется под влиянием взаимодействия Верховной власти и дарованного ею нового представительного строя». Столыпин П. А.: Программа реформ. Документы и материалы. Т. 1 -. М., 2003. С. 107 Руководящая идея Столыпина состояла в том, что реформы в своей совокупности должны непременно способствовать укреплению государственного единства и целостности России. При этом такое укрепление должно было осуществляться на основе «исторического ядра» государственности — русского народа и православия. Столыпин подчеркивал, что выделение им этого «ядра» ни в коей мере не означает ущемление и, тем более, автоматическое поглощение других многочисленных этносов и конфессий. В понимании Столыпина речь шла о сохранении и упрочении «русского ствола», выполнявшего «цементирующую роль» в многовековой истории России. Ведущим «маховиком» трансформации Столыпин считал исполнительную ветвь власти в лице сильного правительства, назначаемого монархом и действующего под его личным контролем. Правительству следовало взять на себя всю тяжесть ответственности за судьбы страны и создать стройный и эффективный центральный и региональный аппарат управления.

В условиях переходного периода огромное значение приобрела проблема сотрудничества между исполнительной и представительной ветвями власти. Столыпин неоднократно подчеркивал, что Дума является важнейшим фактором «воссоздания государственных устоев порядка» ,(что обеим ветвям власти важно найти «тот язык, который был бы одинаково нам понятен». (Таким «языком», по его мнению, должно было стать сходное понимание правительством и «молодым народным представительством» общенациональных и общегосударственных задач. «Правительство, — подчеркивал Столыпин, — готово в этом направлении приложить величайшие усилия: его труд, добрая воля, накопленный опыт предоставляется в распоряжение Государственной думы» .

Прекрасно осознавая, что декларирование прав и свобод личности само по себе важно, но явно недостаточно, Столыпин считал необходимым реализовать всеобъемлющую судебную реформу. Огромное значение имела реформа местного суда, поскольку ее целью было обеспечить действительное равенство всех перед законом, независимо от сословной принадлежности. Этот аспект, а также принцип независимости суда от администрации и единые правила устройства судебной части создавали необходимые предпосылки для перехода к правовым основаниям функционирования государства.

На фоне пересмотра в общественном сознании значимости и самоценности проблемы гражданских прав и свобод Столыпин большое внимание уделил реформированию охранительного судопроизводства — системы судебной защиты гражданских прав личности. Столыпин П. А.: Программа реформ. Документы и материалы. Т. 1. М., 2003. С. 28.

В логической связи с данным проектом находился проект «Об учреждении опек над сельскими обывателями вследствие расточительности», который, по замыслу Столыпина, преследовал цель ограждения прав семьи в условиях разрушения патриархального общинного строя.

На демократизацию и гуманизацию судебной системы, на укрепление в сознании населения мысли о «святости и нерушимости закона» была направлена целая серия столыпинских проектов, в частности «О введении состязательного начала в обряд предания суду», «О введении защиты на предварительном следствии», «Об условном досрочном освобождении» и об условном осуждении. Одновременно с гуманизацией судопроизводства в отношении рядовых подданных правительство Столыпина разработало ряд проектов, совершенствовавших систему гражданской и уголовной ответственности должностных лиц.

Реагируя на «преступную деятельность революционных организаций», направленную на «ниспровержение существующего государственного строя и основ общественности», П. А. Столыпин предложил ввести систему исключительно упрощенного судопроизводства. Законопроект «Об учреждении военно-полевых судов», принятый по 87 ст. Основных законов, намертво прикрепил к Столыпину ярлык «обер-вешателя». Решение не было простым, однако «во время народных волнений и бедствий, когда враги общественности и государства посягают на самые основы общежития и когда преступная деятельность злоумышленников приобрела угрожающие размеры», Столыпин не видел иного выхода. Наряду с законопроектом о военно-полевых судах был предложен принципиально важный «Проект исключительного положения», призванный, в известной мере, ограничить возможности государственного произвола.

С целью повышения эффективности репрессивного аппарата государства Столыпиным был предложен проект реформирования силовых ведомств. Был подготовлен проект «Устава полицейского», в котором четко прописывались права и обязанности полиции, структура и компетенция ее органов. Также в целях повышения эффективности полиции были предприняты меры к организации централизованного уголовного розыска.

Важным структурным компонентом столыпинских реформ в области управления являлись преобразования, которые должны были обеспечить усиление исполнительной вертикали власти. В ряду планируемых мер принципиально важное значение приобретала реформа местного управления. Свое теоретическое обоснование и конкретное законодательное оформление она получила в серии взаимосвязанных основополагающих документов «Главные начала устройства местного управления» (1906 г.), «Положение о поселковом управлении» (1907 г.), «Положение о волостном управлении» (1907 г.), «Положение о правительственных участковых комиссарах» (1907 г.), «Положение о губернском управлении» (1907 г.).

Рассмотрим более подробно программу реформирования местного самоуправления, предложенную П. А. Столыпиным.

В период трансформаций с логической неизбежностью возникает потребность в осуществлении реформ в области управления. В этом плане определенный интерес для современных политических элит представляет реформа местного управления, предложенная выдающимся государственным деятелем России П. А. Столыпиным. Учитывая различия и стадиальное несходство между Россией начала XX века и Россией начала XXI века, обратим внимание на идеи и принципы столыпинской реформы, которые, разумеется, с определенной коррекцией, могли быть учтены при разработке и реализации административной реформы и в настоящее время.

Приступая к разработке реформы местного управления, П. А. Столыпин считал, что она не должна быть самоцелью исполнительной власти, а функциональным средством и механизмом, способствующим результативному проведению системных преобразований. Недаром и разработка, и реализация реформы местного управления самым непосредственным образом увязывалась П. А. Столыпиным с решением следующих стратегических задач:

• § сохранение единства и неделимости страны;
• § реальное обеспечение прав и свобод граждан;
• § раскрепощение личности и пробуждение ее творческих стимулов;
• § формирование гражданского общества и правового государства;
• § создание среднего класса и эффективной экономики;
• § утверждение частной собственности и свободного труда;
• § введение социальных гарантий населения;
• § упрочение внешнеполитического авторитета Великой России.

П.А. Столыпин прекрасно сознавал, что в условиях качественно новых преобразований старый административно-бюрократический аппарат, сформированный преимущественно по сословному принципу, пронизанный сервилизмом и коррупцией, не только оторванный, но и противостоящий местному управлению, явно не способен находить адекватные ответы вызовам времени. В представлении П. А. Столыпина речь, по сути, должна была идти о формировании новой генерации административно-управленческой элиты, для которой характерными чертами должны были стать: социальная мобильность, высокий профессионализм и компетентность, желание и умение работать одной «командой», открытость инновациям, идущим, в том числе, и со стороны общества. Не случайно девизом столыпинской концепции реформы местного управления стало: «Единое понимание замысла реформ и единая воля при их реализации» .

Замышляя реформу местного управления, П. А. Столыпин считал важным наладить четкую прямую и обратную связь между центральными и местными исполнительными структурами и институтами, достичь синхронность их действий в деле реализации реформ. Учитывая слабую структурированность российского общества, которое еще находилось в начальной стадии трансформации в гражданское общество, он настаивал на том, что реформированные управленческие структуры должны, образно говоря, выполнить роль «оперативной разведки», не только чутко улавливая импульсы, идущие со стороны общества, но и сами инициируя новые задачи. Таким образом, реформа местного управления, по замыслу Столыпина, должна была сыграть роль мобилизационного фактора в деле дальнейшего динамичного развития России.

Свое теоретическое обоснование и конкретное законодательное оформление столыпинская реформа местного управления получила в серии взаимосвязанных основополагающих документов, впервые опубликованных Фондом изучения наследия П. А. Столыпина: «Главные начала устройства местного управления (1906), «Об установлении главных начал устройства губернских учреждений» (1907), «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений» (1907), «Положение о поселковом управлении» (1907), «Положение о волостном управлении» (1907), «Проект заключения об изменении и дополнении действующих узаконений об уездных установлениях в губерниях, управляемых по общему учреждению губернскому» (1907), «Положение о правительственных участковых комиссарах» (1907), «Положение о губернском управлении» (1907).

Анализ этих документов показывает, что П. А. Столыпин последовательно выступал за совершенствование вертикали исполнительной власти, за повышение ее качества, а, в конечном счете, за максимальное привлечение административного ресурса в процессе реализации реформ.

Общая схема реформы управления выглядела следующим образом:

Низовое звено управления — поселковое управление — возлагалось на земельные, волостные и поселковые общества, а также на сельские союзы.

Земельные общества, созданные в результате упразднения особого сословного управления крестьян, получали право юридических лиц и право самообложения. В них входили домохозяева, владеющие участками полевой или усадебной земли, из состава принадлежащих обществу надельных земель. Учреждениями общественного управления земельного общества являлись:

• § а) земельный сход (распорядительный орган), состоящий из всех членов данного общества, и
• § б) земельный староста (исполнительный орган), избираемый сходом. Компетенция земельного схода ограничивалась исключительно хозяйственными функциями, а земельный староста, помимо выполнения решений схода, исполнял:
  • а) поручения участкового комиссара и земских учреждений по делам, касающимся исключительно благоустройства и благосостояния селения, и
  • б) распоряжения по подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии).

Поселковое управление возлагалось на волостные общества лишь в тех волостях, в состав которых входило только одно сельское населенное место. Собственно поселковое управление возлагалось на поселковые общества, состоящие из лиц и учреждений, владеющих недвижимыми имуществами, либо содержащих торговые, промышленные или ремесленные заведения в черте усадебной оседлости сельского населенного места. Обладая правом юридического лица, поселковое общество могло приобретать и отчуждать как движимое, так и недвижимое имущество, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, а также обращаться в судебные инстанции через своих поверенных.

Учреждениями управления поселкового общества являлись:

• § а) поселковый сход (распорядительный орган) и
• § б) поселковый староста (не моложе 25 лет), утверждаемый в должности участковым комиссаром: помощники старосты: поселковый писарь и вспомогательные должностные лица — составляли исполнительный орган.

Поселковый сход состоял из всех членов общества, владеющих лично не менее одного года, в пределах поселкового общества:

• § а) усадебными местами с жилыми постройками, либо
• § б) иного рода недвижимым имуществом, а также торговыми, промышленными или ремесленными заведениями, обложенными земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год. Лица женского пола участвовали в сходе через уполномоченных, а лица, не достигшие 21 года — через опекунов и попечителей.

Не имели права участия в сходе:

• § иностранные подданные;
• § монашествующие;
• § чины общей полиции;
• § осужденные и состоящие под следствием;
• § подвергавшиеся, по судебным приговорам за преступные деяния, лишению или ограничению прав состояния, либо исключению из службы;
• § объявленные несостоятельными должниками;
• § лишенные духовного сана или звания за пороки;
• § исключенные из среды обществ и дворянских собраний;
• § состоящие под гласным надзором полиции.

Поселковые гласные (в составе не более 60 человек) избирались на трехлетний срок путем тайного голосования. В компетенцию поселкового схода входил широкий круг проблем, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением поселкового общества:

• § избрание исполнительных органов поселкового общества, членов сельского совета и общественных ссудно-сберегательных касс;
• § запрещение и разрешение открытия в пределах общества частных питейных заведений;
• § рассмотрение строительного плана селения;
• § устройство и содержание ночных караулов, пожарных обозов, дорог, улиц, площадей, сточных труб, прудов, колодцев, канав, мостов, гатей, переправ;
• § выдача пособий из общественных средств на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных заведений, больниц, богаделен, приютов;
• § назначение и раскладка между членами общества денежных сборов на общественные потребности;
• § установление и раскладка между членами общества натуральных повинностей;
• § распоряжение общественными имуществами и капиталами;
• § заключение займов на нужды общества в размере не свыше общей суммы годовой сметы общества;
• § подача жалоб по делам общества через уполномоченных и поверенных.

Достаточно широким был круг обязанностей должностных лиц поселкового общества, которые все время должны были посвящать выполнению своих функций. Недаром в законопроекте «Положение о поселковом управлении» специально подчеркивалось, что должности поселкового старосты и его помощников не могут быть совмещаемы ни с какими иными общественными должностями, кроме должностей земельного старосты, а также волостного старшины. Характерно также, что должности старосты и его помощников не могли в одно и то же время занимать лица, находящиеся в родстве или свойстве с ним, а также участники в одном торговом, промышленном или ремесленном предприятии. Староста и его помощники на время исполнения службы освобождались от исполнения всяких натуральных повинностей. Сумма содержания поселковым должностным лицам определялась поселковым сходом на трехлетний срок и не могла быть уменьшаема, без их согласия, до истечения этого срока.

На поселкового старосту возлагались следующие обязанности:

• § созыв и роспуск поселкового схода;
• § приведение в исполнение приговоров схода;
• § сношения по делам общества с подлежащими учреждениями;
• § заведование общественными имуществами, капиталами и заведениями;
• § наблюдение за исправным поступлением общественных сборов, а также за исполнением общественных натуральных повинностей;
• § производство расходов из общественных средств по указанию схода; наблюдение за исполнением обязательных постановлений, действующих в пределах общества;
• § привлечение к ответственности виновных в нарушении этих постановлений;
• § исполнение поручений участкового комиссара, а также земских учреждений по делам, касающимся общественного благоустройства и благосостояния;
• § распоряжение в подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии и эпизотии и т. п.).

Как должностное лицо поселковый староста имел право подвергать виновных в нарушении обязательных постановлений схода денежному штрафу в размере не свыше 3-х рублей. В свою очередь, за проступки по службе поселковые должностные лица могли быть подвергнуты наказанию участкового комиссара: староста и его помощники — замечаниям и выговорам, а остальные должностные лица — выговорам и денежным штрафам в размере до 3-х рублей.

Поселковым обществам предоставлялось право, по приговорам сходов, объединяться между собой, а также с частными владельцами в сельские союзы для совместной деятельности по отдельным предметам местного благоустройства и благосостояния, относящихся к ведению поселковых сходов. Заведование делами сельского союза возлагалось на сельский совет, который должен был состоять не менее как из 12-ти членов, избираемых на трехлетний срок.

Второй ступенью местного управления являлось волостное управление, которое распространялось на сплошные округа (волости), образуемые из находящихся вне городских поселений всякого рода владений казны, обществ, учреждений и частных лиц и на всех проживающих в пределах этих округов лиц, без различия состояний, а также на все находящиеся в них имущества и заведения.

Волостное управление возлагалось на волостные общества, в состав которых входили все лица, учреждения и общества, владеющие в пределах волости недвижимыми имуществами. Являясь юридическим лицом, волостное общество имело право приобретать и отчуждать как движимые, так и недвижимые имущества, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, выступать в суде через своих поверенных.

Распорядительным органом волостного общества являлось волостное собрание, состоящее:

• § из волостных гласных, избираемых земельными обществами и поземельными товариществами, приобревшими землю с содействия Крестьянского банка, а также частными учреждениями и лицами, владеющими не менее одного года недвижимыми имуществами в пределах волости;
• § из представителей, находящихся в пределах волости, владений церквей, монастырей, казны и уделов.

Общее число волостных гласных определялось уездным советом в количестве 30−50 человек, в зависимости от численности населения волости. Волостные гласные избирались на трехлетний срок раздельно:

• § земельными обществами и поземельными товариществами, приобревшими землю с содействием Крестьянского банка;
• § волостным избирательным собранием, состоящим из частных владельцев, не принадлежащих к составу владений земельных обществ, поземельных товарищей, церквей, монастырей, казны и уделов, недвижимых имуществ, которые обложены земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год.

Избрание волостных гласных производилось посредством закрытой баллотировки.

В компетенцию волостного собрания входило:

• § избрание волостного старшины и его помощников, назначение им содержания;
• § рассмотрение и утверждение отчетов старшины;
• § избрание гласных в уездное земское собрание;
• § устройство и содержание начальных одноклассных школ, приемных покоев, амбулаторий, богаделен и приютов;
• § выдача пособий на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных, лечебных и благотворительных заведений, существующих и учреждаемых в пределах волости;
• § устройство и содержание дорог местного пользования и местных почтовых сообщений;
• § устройство общественных учреждений мелкого кредита, а также сельскохозяйственных и кустарных складов;
• § раскладка между земельными обществами и поземельными товариществами, а также между частными владельцами, натуральных земских повинностей;
• § назначение денежных сборов на волостные расходы;
• § распоряжение общественными имуществами и капиталами;
• § заключение займов на общественные нужды в размере не свыше общей годовой сметы волости.

Волостной исполнительный орган состоял из волостного старшины (не моложе 30 лет, владеющей грамотой) и его помощников, волостного писаря, сотских, вспомогательных должностных лиц. Как и поселковый староста, волостной старшина не мог занимать иных общественных должностей, всецело посвящая себя выполнению широкого круга обязанностей.

В компетенцию волостного старосты входили дела:

• § общего управления (объявление законов и распоряжений правительства и исполнение поручений участкового комиссара);
• § земского управления (участие в заведовании находящимися в пределах волости земскими заведениями и исполнение поручений земских управ и собраний);
• § волостных учреждений (созыв и роспуск волостного собрания и приведение в исполнение его приговоров);
• § по охране порядка и безопасности (принятие мер к восстановлению нарушенного порядка и задержанию виновных в преступлениях и проступках);
• § сельскохозяйственной полиции (освидетельствование потрав и других повреждений сельскохозяйственной собственности);
• § задержание пригульного скота и распоряжения при пожарах и наводнениях;
• § воинской и военно-конской повинности (ведение посемейных списков, распоряжения о призыве к исполнению воинской повинности);
• § по взиманию окладных сборов (рассылка окладных листов и наблюдение за поступлениями окладных сборов);
• § по паспортной части — выдача видов на жительство и т. д.

Старшина имел право подвергнуть виновных штрафу в размере не свыше 10 рублей в пользу волостных сумм. В своих действиях волостной старшина подчинялся руководству участкового комиссара земских учреждений. Размер его содержания определялся волостным собранием на трехлетие.

Итак, местное управление (поселковое и волостное) носило демократический, коллегиальный характер, обеспечивало общественный контроль за действиями должностных лиц. Представляется, что разрабатывая реформу местного управления, П. А. Столыпин стремился учитывать вековые национальные традиции и ментальность большинства населения, решительно выступая за ликвидацию сословных перегородок и сословных учреждений особого управления крестьян (земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия). П. А. Столыпин тем самым создавал (прежде всего среди основной массы российского населения — крестьянства) предпосылки для формирования базовых элементов гражданского общества. Значительно расширяя гражданские права крестьян, он рассчитывал привлечь к управленческому процессу основную массу населения, приучая его к ответственности за выработку и принятие решений, от качества которых непосредственно зависело благосостояние и благополучие земельных, поселковых и волостных обществ. По сути, поселковое и волостное управление представляло собой местное самоуправление, хотя формально и не существовало законодательство о низовом местном самоуправлении (т.н. «мелкой земской единицы»).

Настаивая в своих законопроектах на ликвидации должностей уездного предводителя дворянства и земского начальника, которые по преимуществу отстаивали сословные интересы землевладельческого класса — поместного дворянства, сковывали местную инициативу, П. А. Столыпин предложил заменить их правительственными чиновниками (участковый комиссар). По замыслу П. А. Столыпина, правительственный участковый комиссар, являясь представителем общей правительственной власти, должен быть связующим звеном между поселковым волостным и уездным управлением, осуществлять надзор за их деятельностью. Городские общественные учреждения и чины общей полиции не входили в его компетенцию. Участковый комиссар назначался министром внутренних дел из лиц, достигших 25-летнего возраста, имеющих диплом об окончании высшего или среднего учебного заведения и соответствующий административный опыт. Он не имел права совмещать должность с какими-либо иными должностями по правительственной или общественной службе.

В круг компетенции участкового комиссара входило:

• § ведение дел по земельному, поселковому и волостному управлениям, в том числе утверждение в должностях лиц поселкового и волостного управления, контроль за правильностью их распоряжений и наложение на них дисциплинарных изысканий, вплоть до отстранения от должности;
• § участие в завершении поземельного устройства сельских обывателей;
• § заведование делами по взиманию окладных сборов;
• § заведование делами по военной и военно-конской повинностям;
• § исполнение поручений правительственных учреждений;
• § распоряжения при чрезвычайных обстоятельствах.

Действия участкового комиссара могли быть обжалованы в уездном совете.

Определенные изменения в сфере управления предусматривались на уездном и губернском уровнях. В каждом уезде учреждалась должность начальника уездного управления, который являлся представителем общей правительственной власти в пределах уезда. Начальник уездного управления назначался царем по представлению министра внутренних дел из числа лиц, занимавших должности вице-губернатора, предводителя дворянства, непременного члена губернского по крестьянским делам присутствия, председателя уездного съезда, председателя губернской или уездной земской управы. Его должность не могла быть совмещена ни с какими иными должностями по государственной и общественной службе.

Начальнику уездного управления подчинялись (в порядке руководства, надзора и ревизии) все уездные правительственные учреждения и должностные лица МВД, а также участковые правительственные комиссары. Кроме того, он, по поручению губернатора, мог производить ревизии всех земских и городских учреждений, присутствовать в заседаниях земского собрания и городской думы, не участвуя, однако, в разрешении дел.

Начальник уездного управления являлся председателем уездного совета во всех его присутствиях и осуществлял руководство его занятиями и делопроизводством. В компетенцию уездного совета входило осуществление распорядительных, административно-судных и дисциплинарных функций. В порядке своей деятельности начальник уезда подчинялся руководству и надзору губернатора, представлял ему ежегодные отчеты о состоянии дел в уезде и о деятельности правительственных и общественных учреждений уезда.

Управление губернией возлагалось на губернатора, кандидатура которого утверждалась царем по представлению министра внутренних дел и одобрения Совета министров. Состоя в ведомстве МВД, губернатор являлся главным представителем высшего правительства в губернии. Он осуществлял наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства, обеспечивал общественное спокойствие и безопасность, заботился о благосостоянии вверенной его управлению губернии. Губернатору принадлежит надзор за всеми находящимися в губернии гражданскими ведомствами, правительственными и общественными учреждениями и должностным лицами, исключая судебные установления, учреждения государственного контроля, Государственного банка и высших учебных заведений.

Губернатор являлся председателем губернского совета, осуществляя руководство через его структуры (общее, распорядительное адмнистративно-судное и дисциплинарное присутствия).

Таким образом, начиная с участкового и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная система управления, которую осуществляли правительственные чиновники-профессионалы, имеющие высокий социальный и административный статус, управленческий опыт. Рассчитывая сосредоточить в рамках возглавляемого им Министерства внутренних дел подбор и расстановку управленческих кадров различного уровня, П. А. Столыпин пытался сформулировать и отладить эффективную систему местного управления, которой и предстояло инициировать и стимулировать проведение реформ в регионах. Вполне понятно, что П. А. Столыпин стремился подбирать и расставлять такие кадры, которые разделяли его программу преобразования России и выражали готовность активно участвовать в реализации реформ.

Второй составляющей столыпинской реформы управления, начиная с уездного уровня, было урегулирование отношений между органами местного управления и самоуправления. В «Главных началах преобразования земских и городских общественных управлений» содержалась продуктивная мысль о необходимости создания в уездах и губерниях смешанных коллегий (губернские и уездные советы), состоящих на паритетных началах из правительственных должностных лиц и представителей местного самоуправления. Такие коллегии должны были четко определить и разграничить компетенцию и функции тех и других органов, а также выработать конкретные предложения по всему периметру совместно решаемых проблем.

В целях устранения обособленности между органами управления и самоуправления предлагались следующие меры:

• § преобразовать Совет по делам местного хозяйства на началах участия в нем выборных от земств и городов для предварительного обсуждения дел как законодательного свойства, так и распорядительных мер общего характера в области земского и городского хозяйства;
• § расширить компетенцию земских и городских учреждений в областях:
• § общественного призрения;
• § народного здравия;
• § ветеринарного, продовольственного, строительного, пожарного, страхового дела;
• § путей сообщения и средств связи;
• § издания обязательных постановлений о развитии земледелии, торговли и промышленности.

Все эти столыпинские мероприятия были направлены на создание предпосылки для продуктивной работы органов местного управления и самоуправления, которым и предстояло совместными усилиями проводить в жизнь системные реформы.