Законодательство России о правах граждан на земельные участки

Законодательство России о правах граждан на земельные участки

По ныне действующему законодательству России имеется множество нормативно-правовых актов, предусматривающих порядок возникновения прав граждан на земельные участки и устанавливающих правовой режим этих участков, а также предусматривающих льготы и преимущества при получении прав на эти участки.

Рассмотрим спектр этих нормативно-правовых актов детально.

1. Право граждан на ведение крестьянского (фермерского) хозяйства предусмотрено ст. 23, 257−259 ГК РФ 1994 г., ст. 57, 58−62 ЗК РФ 1991 г., Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. (с изменениями и дополнениями) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1990 JM" 26 Ст. 324; 1991. № 1. Ст. 5; 1992. № 34. Ст. 1966; 1993. № 21. Ст. 748; САПП РФ. 1993. № 52 Ст. 5085. во исполнение которых действует ряд специальных нормативно-правовых актов. Например, постановления Правительства РФ 18 декабря 1996 г. № 1499 «О Федеральной целевой программе развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов. на 1996;2000 годы» СЗРФ.1997.№ 1. Ст. 157. и другие нормативные акты.

Ведение крестьянского (фермерского) хозяйства является основной формой свободного предпринимательства, осуществляемого на принципах свободной выгоды (ч. 2 ст. 1 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве») в сфере растениеводства, животноводства и других направлениях сельскохозяйственного производства. В ст. 4 Федеральной целевой программы развития крестьянских хозяйств прогнозируется к 2000 году расширение площади сельскохозяйственных угодий в сфере этого вида землепользования граждан 15—16 млн. га или 8,5—9% ее общей площади пашни России.

Поскольку сфера сельскохозяйственного производства отличается повышенной наукоемкостью, что требует повышенной квалификации граждан, претендующих на получение земельных участков для данного вида предпринимательской деятельности, в предоставлении земель для этой цели установлен законом конкурсный отбор, преследующий цель допуска к «крестьянствованию» наиболее подходящих для этого лиц.

Таких конкурсно-квалифицирующих правил не существует при решении прав на земельный участок в иных формах землепользования, поскольку все они не носят частнопредпринимательского характера в использовании земель для сельскохозяйственных целей.

Граждане могут осуществлять это право путем создания крестьянского (фермерского) хозяйства. В Федеральном законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» закреплено, что крестьянское (фермерское) хозяйство является самостоятельным хозяйствующим субъектом с правами юридического лица, представленным отдельным гражданином, семьей или группой лиц, осуществляющим производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции на основе использования имущества и находящихся в их пользовании, в том числе в аренде, в пожизненном наследуемом владении или в собственности земельных участков. Важно отметить и то, что Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 г. (ст. 23) предусматривает, что деятельность крестьянского (фермерского) хозяйства осуществляется без образования юридического лица, с определением статуса главы такого хозяйства как индивидуального предпринимателя.

Крестьянское хозяйство является равноправным звеном экономической системы наряду с государственными, коллективными, индивидуальными и другими предприятиями и организациями.

Вмешательство в хозяйственную и иную деятельность крестьянского хозяйства со стороны государственных, общественных и кооперативных органов не допускается, за исключением случаев нарушения собственниками и землепользователями законодательства.

Право на создание крестьянского хозяйства и на получение земельного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин России, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедший специальную подготовку. В случае наличия нескольких претендентов преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности.

На получение имущественных паев имеют право:

работники сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий), в том числе уволенные по сокращению численности работников после 1 января 1992 года и до момента возникновения права на имущественный пай. В их число не включаются временные, сезонные работники, а также лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и совместители, основное место работы которых находится в другой организации (предприятии);

пенсионеры сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий);

работники отделов социальной сферы, расположенных на территории сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия), и лица, работавшие в хозяйстве в прошлые годы, но не подпадающие ни под одну из вышеперечисленных категорий (лица, долгие годы проработавшие в хозяйстве и уволенные по собственному желанию, в порядке перевода и т. п.), по решению общего собрания участников (членов) этой организации (предприятия) или представителей собственников;

наследники лица, имевшего право на получение имущественного пая, но умершего к моменту выдачи свидетельства (в течение установленного срока исковой давности).

Граждане имеют право на получение имущественных паев в нескольких сельскохозяйственных коммерческих организациях (предприятиях) в случае, если такие решения приняты в каждой из этих организаций (предприятий) правомерно. Всем собственникам земельных долей при наличии заявлений от них выдаются свидетельства по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России».

На получение в собственность земельных долей имеют право:

работники сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия), в том числе уволенные из этой организации (предприятия) по сокращению численности работников после 1 января 1992 года и до момента возникновения права собственности на земельную долю в соответствии с настоящими Рекомендациями. В их число не включаются временные, сезонные работники, а также лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и совместители, основное место работы которых находится в другом хозяйстве;

пенсионеры, вышедшие на пенсию в сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятии) и проживающие на ее территории, в том числе получающие пенсии по случаю потери кормильца, по инвалидности, по уходу за инвалидами и другие;

пенсионеры, проживающие на территории, переданной сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятию) в результате реорганизации, но вышедшие на пенсию в том хозяйстве, в пользовании которого эти земли находились ранее;

лица, занятые в социальной сфере на селе (работники предприятий и организаций здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, образовательных учреждений, расположенных на территории сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия);

• 1) временно отсутствующие работники сельскохозяйственной коммерческой организации (предприятия) (Постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 года № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных прав»);
• 2) кооперативам граждан — для садоводства, животноводства и огородничества;
• 3) колхозам, совхозам, другим сельскохозяйственным государственным, кооперативным, общественным предприятиям и организациям, совместным сельскохозяйственным предприятиям — для сельскохозяйственного производства;
• 4) научно-исследовательским, учебным и другим сельскохозяйственным учреждениям, сельским производственно-техническим училищам и общеобразовательным школам — для исследовательских, учебных целей, пропаганды передового опыта и для сельскохозяйственного производства;
• 5) несельскохозяйственным предприятиям, включая совместные предприятия, учреждениям и организациям, религиозным организациям — для ведения подсобного сельского хозяйства.
• 2. Право граждан на ведение предпринимательской деятельности (ст. 34 Конституции РФ) регламентировано в отношении прав на землю специальным кругом нормативно-правовых актов. Анализ их показывает, что:
  • а) получение прав на земельный участок в связи с ведением предпринимательской деятельности обусловлено заключением сделок, имеющих специальный (особо регламентированный законом) правовой режим. В частности, к таким сделкам относится приватизация государственных и муниципальных предприятий, См.: Порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, утвержденный Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 25. Ст. 1427. представляющая собой специальную акцию государства, направленную на избирательное реформирование отношений собственности, осуществляемое при помощи особых процедур купли-продажи определенных объектов при участии организации этих сделок специально уполномоченными органами государства;
  • б) получение прав на земельный участок в связи с ведением предпринимательской деятельности, возникающих в связи с куплей-продажей частных предприятий.

Под предприятием понимается имущественный комплекс, в состав которого входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности: земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция и исключительные права (ст. 132 ГК РФ).

Право на пользование земельным участком связано с правом собственности на предприятие, принадлежащее гражданину. Поэтому при свободной (неприватизационного характера) покупке предприятия применяется обычный порядок приобретения земельных участков, занимаемых такими предприятиями, не обремененный правилами аукциона, конкурсов и другой атрибутикой, присущей отношениям по приватизации предприятий.

3. Право граждан на ведение потребительского сельскохозяйственного производства объединено как в дореформенном, так и в пореформенном российском законодательстве названием «личное подсобное хозяйство» (ЛПХ).

Данное название определяет, во-первых, потребительский характер использования земель, при котором производимая сельскохозяйственная продукция поступает для удовлетворения личных потребностей гражданина, а поэтому нет необходимости государственной регистрации деятельности по ведению ЛПХ; во-вторых, вспомогательный характер к основной деятельности граждан, ведущих ЛПХ, выражающейся в работе по трудовому договору на предприятиях, в учреждениях или организациях, либо в ведении предпринимательской деятельности.

Поддержка ведения личного подсобного хозяйства установлена для органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в качестве приоритетной задачи Пункт 1 Указа Президента РФ от 7 июня 1996 г. № 819 «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств"// СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2875. и намечено принятие федерального законодательства, определяющего единый правовой режим этого вида прав граждан на земельные участки.

4. Кроме потребительского ведения сельскохозяйственного производства, земельные участки могут принадлежать гражданам для удовлетворения иных нужд: жилищных, гаражных, для отдыха и др.

В силу изложенного, можно выделить две группы нормативно-правовых актов, регулирующих землепользование граждан потребительского целевого назначения:

а) ведение личного подсобного хозяйства в различных формах: индивидуальной, когда гражданин индивидуально или со своей семьей осуществляет сельскохозяйственную эксплуатацию специально выделенного для этих целей земельного участка и коллективной, когда гражданин вступает в некоммерческие объединения коллективного садоводства, огородничества и животноводства, в которых выделяются земли как индивидуального, так и общего пользования.

При этом как индивидуальная, так и коллективная форма ведения личного подсобного хозяйства могут состоять как из основного, так и вспомогательного землевладения. Например, для граждан, осуществляющих эксплуатацию земельных участков для ведения индивидуального или коллективного животноводства, предусмотрена возможность получения земельных участков для сенокошения и выпаса скота.

Сам термин «личное подсобное хозяйство» не имеет легального определения в действующем законодательстве, в силу чего затруднено отграничение его от индивидуального огородничества, садоводства, животноводства и иных форм потребительского сельскохозяйственного производства. Этот пробел должен быть устранен с принятием нового законодательства, регулирующего личное подсобное хозяйство граждан, и это законодательство должно дать четкую регламентацию видов данного землепользования;

б) использование земельного участка для удовлетворения потребностей, не связанных с ведением сельского хозяйства.

Ведущее место в данном виде землепользования занимает обеспечение граждан жильем. В силу этого выделяются следующие основные виды обеспечения граждан земельными участками:

предоставление земельного участка в связи со сносом жилого дома гражданина, находящегося на земельном участке, изымаемом для государственных, муниципальных или общественных нужд. В частности, по желанию собственника сносимого дома или нанимателя квартиры в сносимом доме, сносимый дом может быть перенесен и восстановлен на новом месте, т. е. на другом земельном участке (ст. 138, 139 Жилищного кодекса). В результате происходит предоставление земельного участка с переносом строения, т. е. новое землевладение с прежним объектом недвижимости;

предоставление земельного участка для вновь строящегося жилого дома. Земельный участок для этих целей предоставляется по заявлению гражданина в черте поселений, а при недостатке свободных земель в пределах этой черты — на прилегающих к данному поселению или находящихся вблизи их землях в соответствии с генеральными планами (схемами) развития данных поселений;

получение права пользования земельным участком, принадлежащим жилищно-строительному кооперативу, при вступлении в него в качестве члена и получения квартиры в доме ЖСК, поскольку каждый член ЖСК имеет право на пользование придомовым земельным участком и несет соответствующие обязанности по его содержанию. В частности, нарушение правил содержания придомовых территорий влечет за собой применение административной ответственности (ст. 142 Кодекса об административных правонарушениях);

получение права пользования земельным участком общего пользования при вступлении в кондоминиумы, под которыми понимаются объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества (ст. 1 Федерального закона «О товариществах собственников жилья». Принят Государственной Думой РФ от 24 мая 1996 г. // (СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963, в ред. Федерального закона от 16 ноября 1997 г.).

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что землепользование граждан при использовании земельных участков для удовлетворения потребностей в жилье может быть как индивидуальным, так и коллективным.

Использование земельных участков для удовлетворения потребностей граждан, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства, выражается и в иных формах. К числу их относятся использование земельных участков для отдыха (организация садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан); См.: Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 189. для стоянок автомобилей (гаражно-строительные кооперативы); получение земельных участков и право пользования ими через иные формы кооперации средств и совместной деятельности граждан, в том числе и без образования юридического лица (ст. 1041—1054 ГК РФ). Например, объединение граждан для строительства кладовых по хранению продуктов (овощных ям) и для удовлетворения иных личных потребностей через совместную деятельность без образования юридического лица.

Возникновение права граждан на участки можно подразделить на две большие группы оснований.

К первой группе оснований возникновения прав граждан на земельные участки относятся устанавливаемые государством права, исходя из определенных социальных целей. Например, преимущественное предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним, Указ Президента РФ от 2 февраля 1996 г. № 135 «О бесплатном предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» // СЗ РФ 1996. № 6. Ст. 537. предусмотрено законом в качестве компенсационной меры людям, много сделавшим для обеспечения государственных интересов в этих регионах с неблагоприятными условиями; аналогичную роль играет и положение о безвозмездном предоставлении земельных участков в установленных размерах участникам боевых действий по защите государственных интересов. Указ Президента РФ от 19 февраля 1992 г. № 154 «О мерах по усилению социальной защиты военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы» // ВСНД РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 9. Ст. 434.

Другая группа оснований возникает из обычных оснований свободного земельного рынка без применения государством каких-либо льгот и преимуществ. В частности, государство не вмешивается в отношения купли-продажи земли, если при совершении этой сделки соблюдены общие требования гражданского и земельного законодательства.

Если законом не оговорено иное, при приобретении гражданами прав на земельные участки применяются общие основания (сделки, административные акты о предоставлении земель, судебные решения об установлении права на земельный участок и др.). Специальные основания приобретения земельных участков устанавливаются в зависимости от государственных задач в той или иной сфере (например, приватизация промышленных предприятий, реорганизация сельскохозяйственных предприятий путем предоставления паев и имущественного фонда этих предприятий и др.).

Специфический правовой режим земельных долей работников сельскохозяйственных предприятий установлен в ходе реформирования сельского хозяйства. Право граждан на земельную долю в этих хозяйствах более независимо в сравнении с общими правами собственников совместной недвижимости. В частности, собственник земельной доли вправе без согласия других участников долевой собственности совершать со своей долей сделки (купли-продажи, мены, дарения, сдачи в аренду, передачи на условиях ренты и т. д.), использовать свою долю как для ведения крестьянского (фермерского), так и личного подсобного хозяйства и т. д. Пункт 4 Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» // СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026.

5. Особый правовой режим устанавливается для приобретения прав граждан на земельные участки в некоторых местностях и сферах деятельности общественных (некоммерческих) организаций.

В частности, такой правовой режим предусмотрен для местностей проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, интересы которых подлежат учету даже на землях природно-заповедного значения.

В частности, коренные малочисленные народы Севера, насчитывающие около 200 тысяч человек, представляют собой этническую группу, условия и образ жизни которой имеют существенную специфику. В связи с этим необходимо сохранить систему их жизнеобеспечения — традиционную среду обитания и хозяйствования. Пункты 1,2 Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года», утвержденной постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1099 // СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4566. Для этой цели установлена для государственных и муниципальных органов обязанность определить в местах проживания и хозяйственной деятельности этих малочисленных народов территории традиционного природопользования, из которых передавать бесплатно оленьи пастбища и другие угодья родовым общинам и семьям из числа этих народностей. Указ Президента РФ от 22 апреля 1992 г. № 397 «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 1.8. Ст. 1009.

Наконец, специфический режим установлен и для приобретения прав на землю гражданами, являющимися членами казачьих организаций, для управления делами которых создано в Администрации Президента РФ специальное Главное управление; Положение «О Главном управлении казачьих войск при Президенте РФ», утвержденное Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 562 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1953. Постановление Правительства РФ от 6 июня 1996 с № 667 «Об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в РФ, и режиме его использования» и утвержденные этим постановлением Правительства РФ «Положения» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 5023. См. также: Указ Президента РФ от 15 июля 1992 г. «О мерах по реализации Закона РФ»; «О реабилитации репрессированных народов в отношении казачества» // ВВС. 1992. № 25. Ст. 1429. члены казачьих обществ привлекаются к государственной и иной службе, Указ Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 563 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе» // СЗ РФ. 1996. Ст. 1954. а те из них, которые взяли на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной и иной службы либо переселились в пограничные районы РФ, имеют право на бесплатное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства. Указ Президента РФ от 16 апреля 1996 г. № 564 «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» // СЗ РФ. 1996. Ст. 1955.

Постановлением Правительства РФ от 25 мая 1994 г. № 533 «О льготах для граждан, переселяющихся для работы в сельскую местность» предоставлено право получения отдельного жилого места (квартиры) с надворными постройками и приусадебным участком на условиях, предусмотренных договором, который заключается между переселяющейся семьей и хозяйством вселения или органом местного самоуправления.

Предоставление земельных участков для сельскохозяйственного использования работникам предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыбного и охотничьего хозяйства и других отраслей производится на праве срочного пользования в качестве служебных земельных наделов в соответствии с федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ.

Общая площадь земельных участков, закрепленных за семьей в качестве служебного земельного надела и для ведения личного подсобного хозяйства, не должна превышать установленную норму.

правовой имущественный пай земельный.