Принципы и методы регионального планирования рационального использования земель и их охраны в субъектах Российской Федерации

Планирование рационального использования земель и их охраны в субъектах Российской Федерации должно отвечать основополагающим принципам социально-экономического развития региона: устойчивости, энергои ресурсосбережению, экологической безопасности, социальной приемлемости, экономической эффективности и другим. Также принято выделять так называемые «системные» принципы планирования использования земель: объективности и обоснованности, реальности осуществления, комплексности, вертикальной и горизонтальной связи, непрерывности планирования и проектирования землепользования, нормативности, территориальной непрерывности, открытости и доступности, природного равновесия, интенсификации.

Традиционные принципы землеустройства, содержащиеся в учебниках, сформулированы с учетом изложенных требований: соблюдение общенародных интересов и земельных законов, приоритет охраны природы и сельскохозяйственного производства, соответствие между устройствами земли и организацией производства, перспективность проектных решений, учет природных и экономических условий.

Принципы планирования рационального использования и охраны земель субъекта Российской Федерации развивают указанные положения. Так, к наиболее существенным из них профессор С. И. Носов относит [103]:

• — адаптивная направленность планирования использования земель и их охраны, учет отраслевой пригодности земель;
• — формирование достаточной и устойчивой земельно-ресурсной базы отраслей, административных образований, предприятий и хозяйств;
• — стимулирование развития систем землепользований и земельных отношений, способов использования земель на основе многообразия форм собственности и хозяйствования;
• — научная обоснованность намечаемых мероприятий, обеспечение высокой экологической, социальной и экономической эффективности организации и охраны земель административно-территориальных образований;
• — комплексное планирование использования земель и их охраны земель с учетом их производственных и общественных функций;
• — использование материалов мониторинга и кадастра земель, организации производства, ведения земледелия.

Профессор О. Б. Леппке основное внимание при планировании использования земель уделяет функциональному зонированию территории. «Территориальное планирование и межотраслевое распределение земель могут быть опосредованы в функциональном зонировании территории», основной принцип которого, «согласованность экономической политики региона с хозяйственной природой территории. Поэтому по своей сути функциональное зонирование территории является ничем иным, как долгосрочным прогнозом территориального развития» [91].

Основной принцип планирования использования земель можно вывести на основе статьи 1 пункта 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле, как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; главном средстве производстве в сельском и лесном хозяйстве; и, одновременно, как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю [6].

Использование земли в качестве природного объекта и главного средства производства уже длительное время и в широком объеме изучались в землеустроительной науке, в частности, в трудах Н. Н. Агапова, М. В. Андриишина, Т. В. Артеменко, В. Г. Брыжко, П. Г. Важенина, В. А. Вашанова, Г. В. Дудко, Т. А. Емельяновой, Г. А. Карцева, В. А. Синдеева, В. Ф. Спиридонова, В. П. Троицкого, С. А. Удачина, В. М. Чупахина и др. [32, 33, 34, 36, 39, 41, 43, 66, 67, 132, 125, 138, 145].

Серьезное внимание к вопросам использования земли как объекта социально-экономических отношений обозначилось только сейчас благодаря работам С. Н. Волкова, Н. В. Комова, О. Б. Леппке, П. Ф. Лойко, А. В. Петрикова, А. З. Родина, С. И. Сая, В. Н. Хлыстуна, и др. [42, 45, 46, 47, 48, 51, 52, 53, 83, 84, 91, 92, 119, 141].

Наиболее полно освещен данный вопрос у академика РАСХН С. Н. Волкова: «оценивая землю как объект социально-экономических и, прежде всего земельных отношений, следует учитывать, что она (земельный участок) выступает в трех основных качествах: как объект недвижимого имущества, товар и объект хозяйственной деятельности» [51].

Земельный участок как объект недвижимого имущества должен иметь собственника (пользователя), определенные границы, местоположение, площадь, регистрацию в реестре недвижимого имущества, а также законодательно зарегистрированные условия землепользования.

Согласно законодательству, лица, имеющие в собственности земельный участок, имеют право распоряжаться им по своему усмотрению: продать, подарить, передать по наследству, сдать в аренду и т. д. Это право приводит к возникновению земельного оборота, который в свою очередь предполагает наличие земельного рынка. Таким образом, земельный участок приобретает качества товара и объекта хозяйственной деятельности.

В настоящее время уже ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что вовлеченные в оборот земельные ресурсы могут приносить немалый доход в бюджеты всех уровней. Понимая это, разработчики Земельного кодекса Российской Федерации особое внимание уделили рассмотрению земли как объекта недвижимого имущества. Позитивной инициативой, реализованной в кодексе, является то, что все прочно связанные с земельными участками объекты недвижимости следуют судьбе земельного участка. Но до настоящего времени не решен один из основных вопросов в сфере земельных отношений, продекларированный в Конституции Российской Федерации — разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Вопрос собственности на землю — один из краеугольных камней управления, планирования и организации рационального использования и охраны земель, а вместе с ним и существования развитого земельного оборота и цивилизованного земельного рынка. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются субъектами различных отношений, в том числе гражданско-правовых [5]. Не обладая собственностью, нельзя быть полноправным участником таких отношений. На указанных субъектах лежит и обязанность формирования доходной части их бюджетов, что затруднительно без вовлечения земли в экономический оборот. Земельный налог, арендная плата за земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, составляют существенную часть доходов бюджета [2].

Основу для совершенствования форм и механизмов распоряжения земельными ресурсами до 1 июля 2006 года составлял Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый в июле 2001 году. Согласно закону, право собственности на земельные участки у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникали с момента регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с действующим законодательством. Основанием для регистрации являлись акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, прошедших процедуру согласования между уровнями власти.

По состоянию на 1 января 2005 г. было проведено разграничение и зарегистрировано право собственности Российской Федерации на 33,6 тыс. земельных участков площадью 401,8 млн. га, что составило 25,2% от общей площади земель, подлежащих разграничению. Оформление земельных участков в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований идет на порядок медленнее, а в Московской области, практически, не доводится до официальной регистрации.

С 1 июля 2006 года вступили в силу поправки к ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», поправки к ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации» и поправки к ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [12].

Суть предложенных изменений сводится к отмене необоснованно тяжелой процедуры разграничения, а также ущемления прав муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.

Новый законопроект предполагает автоматическое определение права на земельные участки в соответствии с их принадлежностью, т. е. на федеральные, региональные и муниципальные.

К собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации соответственно будут относиться земельные участки:

• а) занятые недвижимостью собственности РФ (субъекта РФ);
• б) предоставленные для органов власти РФ (субъекта РФ) или их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными (субъекта РФ) органами государственной власти.

К муниципальной собственности поселений, городских округов, муниципальных районов будут относиться земельные участки:

• а) занятые недвижимостью собственности соответственно поселения, городского округа, муниципального района;
• б) предоставленные органам местного самоуправления соответственно поселения, городского округа, муниципального района, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
• в) иные предусмотренные федеральными законами и законами субъектов РФ земельные участки.

Земли, не подпадающие под указанные критерии, будут считаться неразграниченными, и ими будут распоряжаться органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Высокий уровень исполнения всех рассмотренных выше функций земли в общественном производстве невозможен без соблюдения конкретных принципов, т. е. правил формирования, обоснования и организации разработки плановых документов. К основным принципам регионального планирования рационального использования земель и их охраны в субъектах Российской Федерации можно отнести:

• 1. Системность. Учет всех факторов землепользования и функций земли (важнейший принцип);
• 2. Объективность и обоснованность. Схема землеустройства в идеале должна быть вневедомственным и неполитичным документом: исходная информация и ее анализ отражают реальную ситуацию, прогноз всегда строго научный, а проектные решения принимаются на основе наиболее эффективного научно-методического обеспечения;
• 3. Реальность осуществления. Всегда должна существовать принципиальная возможность реализации намеченного схемой;
• 4. Динамичность явлений. Анализ использования земельных ресурсов и перспективный баланс дается в динамике за прошедшие годы и на планируемый период;
• 5. Принцип вертикальной и горизонтальной связи. Должны соблюдаться преемственность и взаимосвязь как различных уровней планирования (от основных направлений по стране до плана или схемы муниципального образования и далее до конкретных проектов и мероприятий по их реализации), так и различных прогнозных и проектных документов всех ведомств и органов управления, связанных с проблемами землепользования;
• 6. Вариантность. Разработка различных вариантов планирования в условиях неопределенности будущей среды объекта планирования;
• 7. Непрерывность. Корректировка планов по мере поступления новых данных;
• 8. Территориальная непрерывность. Перспективное планирование землепользования должно проводиться на всей территории субъекта Российской Федерации;
• 9. Рентабельность. Повышение экономической эффективности использования земельных ресурсов.

Рассмотренные принципы определяют и требования, которые необходимо выполнять в процессе планирования использования земель и их охраны:

_ соблюдение приоритета охраны земли как важного компонента природы и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

_ соблюдение приоритета охраны жизни и здоровья человека при осуществлении деятельности по использованию и охране земель, предотвращение негативного (вредного) воздействия на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

— сохранение и восстановление целостности природных систем, в том числе предотвращение их фрагментации в процессе хозяйственной деятельности, при создании гидротехнических сооружений, автомобильных и железных дорог, газои нефтепроводов, линий электропередачи и других линейных сооружений;

_ обеспечение единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

_ изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия и др. для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного требования не должно толковаться как отрицание или умаления значения земель других категорий;

_ деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства;

• — проведение районирования территории региона как способ выявления территориальных различий земель по эколого-хозяйственным, ландшафтным, агроэкологическим признакам, локализации территорий-аналогов для адаптации унифицированных способов, форм и технологий использования и охраны земель, установления правовых и организационно-хозяйственных ограничений и режимов землепользования;
• — проведение разграничения государственной собственности на землю в границах субъекта Российской Федерации на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;
• — учет тенденций и направлений в использовании земель и их охране, определяемых характером земельных отношений в субъекте Российской Федерации и темпами развития экономики на его территории;
• — согласованное ведение процесса планирования и организации использования и охраны земель субъекта Российской Федерации в землеустроительных и градостроительных документах, ослабление конкуренции землеустроительной, градостроительной и природоохранной деятельности, затрагивающей всю территорию региона;

_ сочетание интересов общества и законных интересов правообладателей земельных участков и граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком;

• — экономия финансовых, материальных и трудовых ресурсов при осуществлении намечаемых мероприятий;
• — эффективное и полное использование природного и экономического потенциала субъекта Российской Федерации.

В условиях перехода к рыночной экономике планирование имеет еще большее значение, чем в условиях стабильной, устойчивой экономики.

Вопросы методических подходов при планировании рационального использования земель и их охраны изучались целым рядом ученых в области землеустройства и сельского хозяйства.

Были предложены такие методы, как балансовый, нормативный, программно-целевой, поисковый, расчетно-конструктивный, экстраполяции, экономико-статистический, экономико-математический, природно-сельскохозяйственного районирования, экспертных оценок и другие, нашедшие отражение в трудах В. Н. Апретова, А. Н. Безгинова, М. Е. Браславца, Я. Н. Бречко, С. Н. Волкова, А. А. Жученко, К. Я. Оленева, С. А. Сая, В. А. Синдеева, О. Н. Ткаченко, Л. Н. Усенко, В. Я. Узуна, Т. П. Федосеевой, А. В. Чаянова, В. Н. Шерешкова и других ученых. [35, 50, 69, 115, 119, 125, 139, 142].

С помощью этих методов решаются различные задачи планирования рационального использования земель, которые были представлены выше.

Балансовый метод широко используется в практике учета, отчетности и оценки землепользования, так как он координирует и увязывает все показатели, характеризующие состав, соотношение земельных угодий и производимые на них продукты питания. Этот метод может применяться при определении по периодам динамики перераспределения земель по категориям и угодьям.

При нормативном методе планирования определяются пути и сроки достижения перспективного состояния использовании земель на основе заранее заданных норм. Сегодня этот метод также может быть использован при определении потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики, строительства новых или реконструкции существующих объектов промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения, которая устанавливается по прогнозным показателям строительства или реконструкции объектов и сооружений, по укрупненным нормативам землеемкости, разработанных с учетом ожидаемых отраслевых тенденций научно-технического прогресса.

При программно-целевом методе планирования использования земель ставится цель развития и разрабатывается программа использования земельных ресурсов, содержащая систему программных приоритетов.

Так, в Московской области в области землепользования в настоящее время разработаны, утверждены и реализуются такие программы, как «Развитие земельной реформы», «Леса Подмосковья», «Стимулирование и развитие агропромышленного комплекса», «Зерно», и другие. Мы предлагаем с помощью этого метода формирование фонда перераспределения земель и иных специальных фондов для обеспечения земельными участками граждан и юридических лиц в целях развития садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, при расселении беженцев, военнослужащих, продажи на конкурсах и аукционах и других целей.

По нашему мнению, три выше перечисленных методологических подхода при совершенствовании распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики области (края) являются приемлемыми, если известны, наряду с удовлетворением местных потребностей в продуктах сельского хозяйства, потребности общероссийского фонда на отдаленную перспективу. Но как показала практика составления прогнозов, получить эти данные в области сложно. Требуется разработка дополнительных демографических, экономических, технических и других специальных прогнозов, что существенно усложнит составление собственного прогноза использования земельных ресурсов.

Поэтому для повышения научного уровня и качества разрабатываемых мероприятий схемы землеустройства в значительной мере необходимо использовать также расчетно-конструктивный (или вариантный) метод и методы экономико-статистического и экономико-математического моделирования.

Применение расчетно-конструктивного метода заключается в поиске экономически эффектного решения путем рассмотрения и анализа реальных альтернатив с разработкой различных вариантов технико-экономических показателей, материально-денежных затрат, балансовой увязки отраслей и т. д. В составе схемы объективно возможны и необходимы варианты: при определении структуры земельного фонда и земельных угодий, организации территории административной единицы, совершенствования землепользовании и специализации хозяйств. Впервые этот метод был предложен в 20-х годах профессором А. В. Чаяновым, в последующем он нашел применение в разработке сценариев, оперативных и перспективных планов [142].

Экономико-статистическое и экономико-математическое моделирование позволяют определить количественную величину зависимостей результатов использования земель от имеющихся факторов, экономически проанализировать использование земель, установить оптимальный уровень интенсивности использования земли на перспективу, найти оптимальные значения землеустроительных показателей [35].

Кроме того, с помощью этих методов мы предлагаем определять динамику распределения земельного фонда по формам собственности на перспективу, обосновывать оптимальную структуру землевладений и землепользований в субъекте Российской Федерации и оценивать экономическую, экологическую и социальную эффективность организационно-территориальных мероприятий схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации.

Также возможно применение экспертных оценок перспектив развития и совершенствования административно-территориального деления, определения потенциальных резервов освоения новых и воспроизводства существующих угодий, уточнения и размещения границ территорий с особым правовым режимом и условиями использования, определения видов и местоположения объектов инфраструктуры на основе опыта и аналогии с хорошо известными исходными явлениями и процессами состояния земельного в регионе [35].

При планировании рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, локализации территорий-аналогов для адаптации унифицированных способов, форм и технологий использования и охраны земель практически не представляется возможным использование вышеперечисленных методов. По нашему мнению, при решении данных задач, эффективнее метод природно-сельскохозяйственного районирования территории субъекта Российской Федерации.

В целом предлагаемая нами систематизация методов планирования рационального использования земель представлена в таблице 1.

Таблица 1. Систематизация методов планирования рационального использования земель и их охраны.