Национальная политика и межнациональные отношения

Утверждено Редакционно-издательским советом УГНТУ в качестве учебного пособия Рецензенты:

Директор ОКСТ, к.истор.н. Мардамшин Р. Р., доцент кафедры ГСЭН, к.ф.н. Юсупов Р. Н., Мухтасарова Э.А.

Национальная политика и межнациональные отношения: учебное пособие: — Уфа: изд-во УГНТУ, 2012. — 120 с.

Учебное пособие по дисциплине «Национальная политика и межнациональные отношения» предназначено для самостоятельной подготовки студентов всех форм обучения к семинарским и зачётным занятиям. Пособие содержит тематические вопросы, терминологический словарь, методические указания, контрольные вопросы и темы для докладов и презентаций, проблемные задания. В нём раскрываются содержание основных категорий дисциплины, суть и назначение национальной политики через призму этнонациональных событий и процессов.

Уфимский государственный нефтяной технический университет, 2011

Издание 2-ое, переработанное и дополненное, 2012

Мухтасарова Э. А, 2012

Содержание национальный этнополитический конфликт Введение Основные категории Политико-правовые основы развития этнополитических процессов Наиболее актуальные направления совершенствования подходов к этнонациональной политике в Российской Федерации Тема 1. Этнос, этничность, этногенез Тема 2. Этническая идентичность. Этническая психология. Этнический характер Тема 3. Этническое и национальное измерение культуры Тема 4. Понятия «Нация» и «национализм»

Тема 5. Этнический конфликт Тема 6. Современные мировые национальные процессы. Национальный вопрос в России Задания по курсу Примерные зачётные вопросы по дисциплине Темы для рефератов и контрольных работ

Введение

Национальная политика является разновидностью государственной политики. Национальная политика, как и политика в целом, представляет собой контрольно-регулятивную сферу, которая направляет жизнь, деятельность и отношения между различными национальными и этническими сообществами. Национальную политику можно рассматривать как политику многонациональных государств по отношению к проживающим в них нациям, народностям, племенам. Она выступает важным направлением деятельности ряда международных организаций, в большинстве своём образованных под эгидой ООН.

Влияние национального фактора на мировую политику в последние десятилетия резко возросло и продолжает расти. На его основе, в частности, набирают силу сепаратистские тенденции, которые дают о себе знать по сути дела на всех континентах. В мире насчитывается более 5000 этносов. Не один из этносов не довольствуется удовлетворением только непосредственных потребностей. Каждый добивается удовлетворения своих интересов и как минимум — свободы развития, самостоятельности и самоутверждения.

Российское государство изначально формировалось как многонациональное. Особую роль национальный фактор сыграл в истории СССР и продолжает играть в современной истории России.

Изучение основ национальных отношений и специфики национальной политики является необходимой составной частью современного высшего образования.

Основные категории по дисциплине: «Национальная политика и межнациональные отношения»

1 Геноцид

2 Гражданский национализм

3 Инструментализм

4 Конструктивизм

5 Ксенофобия

6 Миграция

7 Нация

8 Национальная политика

9 Национальная культура

10 Национализм

11 Пассионарность

12 Право наций на самоопределение

13 Примордиализм

14 Раса

15 Расизм

16 Сепаратизм

17 Толерантность

18 Этническая дискриминация

19 Этническая культура

20 Этнический конфликт

21 Этническое меньшинство

22 Этнический национализм

23 Этническая психология

24 Этнический сепаратизм

25 Этничность

26 Этногенез

27 Этнонациональное самосознание

28 Этнонациональная идентичность

29 Этнос

30 Этноцентризм

Политико-правовые основы развития этнополитических процессов На протяжении второй половины XX в. в международном праве постепенно складывалась система международных гарантий защиты прав народов. Начало этому процессу было положено созданием в 1945 г. Организации Объединенных Наций (ООН). Всеобщее признание принципа равноправия и самоопределения народов и его императивный характер были закреплены в таком основополагающем нормативном документе по защите прав народов, как Устав ООН (п. 2, ст.1). «Все народы имеют неотъемлемое право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие».

К настоящему времени в основных чертах сложилась самостоятельная отрасль права — международное право народов, берущее начало от Международной конвенции 1948 г. «О предупреждении преступления геноцида и наказании за него». Толчок к дальнейшему развитию она получила в 1960—1970;х гг. в связи с крахом мировой колониальной системы и ростом этнического самосознания в первую очередь у народов и стран, по тогдашней терминологии, «третьего мира», позднее — «развивающихся стран».

Далее последовали Международная конвенция «О пресечении преступления апартеида и наказания за него», Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., ряд региональных документов, прежде всего Африканская Хартия прав человека и прав народов 1981 г., Азиатско-тихоокеанская декларация человеческих прав индивида и народов 1988 г. и другие важные документы. Интересно, что системы охраны прав народов и охраны прав человека стали складываться практически одновременно. Всего через два года после упомянутой выше Конвенции 1948 г., в 1950 г., появилась Конвенция Совета Европы о защите прав и основных свобод человека.

Несмотря на ведущиеся споры, особенно в теоретической плоскости, на практике идея зашиты прав народов как разновидности коллективных прав пробивает себе дорогу. Это происходит в мире повсеместно и не зависит от тонкостей истолкования в том или ином обществе таких категорий, как «национальные меньшинства», «коренные малочисленные народы» и других, связанных с особенностями этнического облика населения.

Отдавая должное защите прав человека, гражданина, надо понимать, что каждая личность имеет свою национальность.

Нация, пожалуй, самая стабильная самосохраняющаяся общность, и защиту коллективных прав следует рассматривать в прямой связи с системой защиты прав человека. В настоящее время права национальных групп развиваются в контексте международно-правовой регламентации прав человека, они являются частью «международного права прав человека». В международных документах зачастую эти права обозначаются как права народов, наций, групп, человека.

В современном понимании субъектами права являются все народы, и это не зависит от наличия или отсутствия у них своей государственности, политического или административно-территориального статуса, а также от того, прибегал ли данный народ к реализации своих прав.

При этом право народа на самоопределение не трактуется лишь как его право на создание своего государства. Суть наметившихся подходов можно проиллюстрировать положениями Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1986 г. и Декларации о праве на развитие, согласно которым «…каждый человек и все народы имеют право участвовать в таком экономическом, социальном, культурном и политическом развитии, при котором могут быть полностью осуществлены все права человека и основные свободы». Аналогичное по сути положение содержится и в «Итоговом документе», принятом 15 января 1989 г. представителями 35 государств-участников ОБСЕ: «…все народы всегда имеют право в условиях полной свободы… осуществлять свое политическое, экономическое и культурное развитие».

В правоприменительной практике различных государств можно найти немало примеров, подтверждающих насколько сложно в реальной жизни разделить отдельные категории прав (гражданские, политические, социальные и т. д.) человека. Это в полной мере относится и к коллективным правам: экономические права этнических групп не могут рассматриваться вне их культурных или политических прав. Безусловно, соблюдение этих прав возлагает на государство особую ответственность, зачастую не только нежеланную, но и за редким исключением совершенно непосильную. Очевидно, в этом и заключается одна из причин стойкого непризнания многими государствами коллективных прав этнических общностей.

Сегодня вопрос о коллективных правах этих общностей принято рассматривать в рамках норм международного права, регулирующих права народов, и концепции «третьего поколения прав человека», выдвинутой французским юристом К. Вазаком. Суть концепции заключается в том, что вслед за наследием Великой французской революции — признанием гражданских и политических прав (первое поколение), а также идеями Октябрьской революции о социально-экономических и культурных правах (второе поколение), настало время утверждения коллективных прав — «прав народов», или «прав солидарности», ставших вкладом развивающихся стран в развитие представлений о правах и свободах человека.

Несмотря на кажущуюся нарочитость обоснования, теория «третьего поколения прав человека» остается на сегодняшний день самой аргументированной попыткой регламентации коллективных прав в международном праве, поскольку формулируемые по существу как индивидуальные «права солидарности» по определению могут претворяться в жизнь только коллективно, «посредством согласованных усилий всех факторов общественной жизни, т. е. индивида, государства, публичных и частных объединений международного сообщества». Это, несомненно, компромисс между нежеланием государств признавать коллективный характер прав и свобод этнических групп населения и невозможностью далее игнорировать данное обстоятельство ввиду все более настойчиво выдвигаемых требованиях этих групп.

В настоящее время нет общепринятого перечня прав народов (как и коллективных прав вообще), однако представляется, что последние можно разделить на три группы.

Во-первых, это права, имеющие нормативный характер. Соответствующие нормы в таком случае содержатся в международных правовых актах, в универсальных, региональных или даже двусторонних международных договорах, среди которых следует отметить Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., Международные пакты о правах человека 1966 г. Конвенцию ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г., Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств 1994 г. и др. Как известно, универсальным групповым правом является право на равноправие и самоопределение народов, которое получило закрепление в качестве одного из основных принципов международного права. Согласно этим общепризнанным принципам противоправна любая внутригосударственная норма, тем более закон, ущемляющий или нарушающий принцип равноправия и самоопределения народа (народов) данного государства. Выступая на открытии Венской Всемирной конференции по правам человека 14 июня 1993 г., Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали подчеркнул: «Права человека, в том числе право народа на самоопределение, не только универсальны, но и отношение к ним — мерило демократичности и демократизации общества в отдельном государстве».

Во-вторых, это «политические нормы», содержащиеся в так называемых мягких источниках, носящих рекомендательный характер. В числе таких источников наиболее важны Декларация ООН о предоставлении независимости колониальным странам и народам, Хартия экономических прав и обязанностей государств, Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, Тунисская декларация о правах человека и правах народов и др.

Права народов закреплены в 27 статьях политической «Декларации социального прогресса и развития», принятой резолюцией 2542 (XXIV) Генеральной Ассамблеи ООН 11 декабря 1969 г. В ней предложен весьма широкий круг общих стандартов, которым должны следовать государства-члены ООН во внутренней и внешней политике при принятии законодательных актов и в судебной практике, дабы обеспечить максимальный социальный прогресс и развитие своим народам и каждому гражданину. В Декларации подчеркивается главная цель: постоянное повышение материального и духовного уровня жизни всех членов общества путем обеспечения права на труд, ликвидации голода, нищеты, неграмотности, достижения максимально высокого уровня развития здравоохранения, обеспечения каждого достойным жилищем и коммунальными услугами, предоставления каждому «всестороннего социального обеспечения и услуг социального попечительства», охраны прав матери, ребенка; защита прав и обеспечение благосостояния детей; устранение условий, порождающих правонарушения; воспитание молодежи в идеалах справедливости и мира.

Одним из важнейших звеньев международного права является право народов на развитие. Соответствующая Декларация принята Генеральной Ассамблеей ООН в 1986 г. (41/128). В этом документе под развитием понимается «всесторонний экономический, социальный, культурный и политический процесс, направленный на постоянное повышение благосостояния всего населения и всех лиц на основе активного, свободного и конструктивного распределения создаваемых благ». Субъектами этого права являются каждый человек и все народы.

Важнейший документ, направленный на защиту прав народов и особенно актуальный в связи с развертыванием процесса глобализации в современном мире, Азиатско-тихоокеанская декларация человеческих прав индивида и народов, был принят 15 февраля 1988 г. в Дели при участии юристов 22 стран. В этой Декларации получила дальнейшее развитие система прав народов, в которую включены контроль над деятельностью транснациональных корпораций, над иностранными и национальными капиталовложениями с тем, чтобы содействовать прогрессивному развитию независимых государств, а также справедливому распределению богатства и доходов между различными социальными группами; кроме того, предлагается отвергать вес виды займов, подрывающих национальный суверенитет или развитие, усиливающих зависимость от иностранного капитала или усугубляющих социальное неравенство.

И, в-третьих, права народов могут рассматриваться через категории правопонимания и правоубеждения людей. Источником таких прав зачастую служат нормы обычного права, регулировавшие в прошлом основные сферы жизнедеятельности этносов и вступившие сегодня в конфликт с кодифицированными нормами, фиксирующими волю государства. Изначально, как правило, не обладающие строгой юридической формой и, по существу, являющиеся элементом массового сознания особые коллективные права народов, как элемент правовых представлений и убеждений общества, могут формулироваться в виде требований политических элит.

Номенклатура конкретных прав народов, как и содержание коллективных прав, вместе с тем остается предметом дискуссии. В литературе, однако, предлагается группировать их по образцу индивидуальных прав личности, а именно 1) свободы, т. е. от природы присущие, неотъемлемые права и поэтому находящиеся вне вмешательства государств и на 2) собственно права, т. е. то, о чем договариваются на межгосударственном уровне.

К свободам каждого народа относят в первую очередь право на существование, право на самоопределение, право на развитие, право на неотъемлемый суверенитет над своими естественными богатствами и природными ресурсами, право на равенство с другими пародами.

Другой категорией этнических сообществ, имеющих право на международную защиту, являются национальные меньшинства, в отношении которых мировое сообщество выработало наиболее разветвленную систему зашиты от возможного притеснения со стороны большинства населения той или иной страны. Вместе с тем статус национальных меньшинств по международному и внутригосударственному праву в корне отличается от статуса народов и связан, прежде всего, с системой предотвращения дискриминации.

Долгое время именно предотвращение дискриминации, неравенства индивидов в пользовании правами человека воспринималось в ООН в качестве универсальной панацеи от всех возможных проблем в сфере межнациональных отношений. Однако столь узкий подход, не дополненный мерами специальной защиты, сам по себе не гарантирует защиты от угроз насильственной ассимиляции. Предотвращение дискриминации и международная защита меньшинств и этнических групп — это две различные категории в системе защиты прав человека, конечно же, взаимосвязанные, по все же отличающиеся по своей направленности.

Так, принцип недискриминации ориентирован, скорее, на права индивида, а не группы; принадлежность к группе здесь служит всего лишь одним из оснований для запрещения дискриминации с тем, чтобы обеспечить универсальность и неделимость прав человека, данных ему от рождения.

В основе же международно-правовых норм защиты национальных меньшинств, лежит несколько иная установка: защита меньшинств имеет целью обеспечить их безопасное существование, гарантировать равноправие и создать условия для свободного выражения, сохранения и развития этнической, культурной, религиозной и языковой самобытности. Эта защита в основном осуществляется через признание и закрепление за меньшинствами определенных прав и принятие государствами соответствующих обязательств, связанных с реализацией этих прав.

ООН не удалось пока принять «твердого», т. е. юридически обязывающего, акта о защите меньшинств. Можно назвать лишь несколько общих рамочных статей в некоторых многосторонних конвенциях. Так, например, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. говорится, что «в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять се обряды, а также пользоваться родным языком» (ст. 27). Аналогичная статья (30), но применительно к ребенку, включена в Международную Конвенцию о правах ребенка 1989 г.

По мнению специалистов, для достижения целей, заявленных в статье 27 Пакта, необходимо, чтобы государства выработали конкретные правовые и административные меры и механизм реализации прав, содержащихся в названной статье. Например, трудно представить себе развитие культуры или языка меньшинств без специально адаптированных образовательных систем. Права граждан, принадлежащих к меньшинствам, останутся декларативными до тех пор, пока для них не будут созданы адекватные культурные институты. Ясно, что нельзя абсолютизировать обязательства государств по статье 27 Пакта, требуя их немедленного претворения в жизнь, так как степень их выполнения прямо зависит от финансово-экономических возможностей данного государства.

В целом эта норма Пакта о гражданских и политических правах оказалась не в состоянии разрешить все противоречия, возникающие при реализации прав меньшинств. Вместе с тем становится очевидным, что требование самих национальных меньшинств защитить их права вызвано стремлением сохранить себя как этническую группу, обладающую специфической культурой и способной воспроизводить себя. Объем этого требования больше, чем требования недискриминации или равенства перед законом; оно включает проблемы-языка, образования, создании собственных образовательных и культурных институтов и часто — проблемы самоуправления и политической автономии.

Международный нормотворческий процесс в области зашиты прав меньшинств наиболее продвинулся в Европе. Уже в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. было записано, что закрепленные в ней права и свободы обеспечиваются «без дискриминации по какому бы то ни было признаку», в том числе и по признаку «принадлежности национальным меньшинствам».

В принятой 18 апреля 1995 г. в Страсбурге Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств акцент делается на защиту прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, которые осуществляют свои права индивидуально и вместе с другими (ст. 3, п. 2.). И в этом плане Рамочная конвенция демонстрирует подход, принятый и в других международных организациях.

Однако по сравнению с другими международными документами, регулирующими права национальных меньшинств, Конвенция содержит новые важные положения. Так, государства-участники Конвенции обязуются защищать меньшинства от любой деятельности, угрожающей их существованию, принимать специальные меры в пользу меньшинств с целью содействия установлению равноправия между ними и остальным населением страны.

Конвенцией устанавливается право меньшинств на защиту от насильственной ассимиляции. В случае, когда меньшинство составляет существенный процент населения региона или страны, его члены имеют право, насколько это возможно, говорить и писать на родном языке, т. е. пользоваться им в политической, административной и юридической жизни. Для этого программа в государственных школах должна предусматривать образование детей, принадлежащих к меньшинству, на их родном языке. Если государство не в состоянии обеспечить это само, оно должно разрешить преподавание такого языка в частных школах.

Государство должно воздерживаться от проведения или поощрения политики, приводящей к ассимиляции меньшинств или изменению процентного соотношения населения региона, где проживает национальное меньшинство. В Конвенции закреплено также право меньшинств на установление и развитие свободного и мирного трансграничного сотрудничества. Государства же в соответствующих случаях обязаны принимать меры, направленные на развитие трансграничных контактов.

В свою очередь, граждане, принадлежащие к национальным меньшинствам, обязаны соблюдать национальное законодательство и уважать права граждан, принадлежащих к основной национальной группе населения или к другим национальным меньшинствам.

Все перечисленные выше новации Конвенции являются, отчасти, реализацией стремления СЕ как можно шире закрепить в нормативных актах политические обязательства, принятые в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Отсюда вытекает вполне понятное желание привлечь к участию в Конвенции как можно более широкий круг государств (в том числе не членов СЕ), и именно этим объясняется значительное количество оговорок, содержащихся в ключевых статьях документа, что, по мнению некоторых юристов-международников, в конечном итоге, сводит на нет предусмотренные в данной Конвенции права меньшинств.

Другим важным документом СЕ, закрепляющим культурные права меньшинств, является Европейская Хартия о региональных языках и языках меньшинств (принята 5 ноября 1992 г.). В ее преамбуле провозглашается, что защита исторических региональных языков и языков меньшинств способствует сохранению и развитию культурных традиций и культурного достояния Европы, а также служит важным вкладом в строительство новой Европы, основанной на принципах демократии и культурного многообразия.

В соответствии с принципами Хартии государства обязуются принимать специальные меры в пользу региональных языков и языков меньшинств в области образования, правосудия, административного управления и государственной службы, средств массовой информации (СМИ), культурной деятельности, экономической и социальной жизни, а также в сфере трансграничных контактов меньшинств. При этом указанные меры вводятся для максимального содействия установлению равноправия между носителями этих языков и остальным населением. С учетом их особого статуса данные нормы не считаются дискриминационными в отношении носителей более распространенных языков.

Согласно Хартии, при определении своей политики в области региональных языков или языков меньшинств государства обязуются учитывать потребности и пожелания групп, использующих эти языки. Приветствуется создание в случае необходимости межгосударственных органов, которые могут давать консультации властям по всем вопросам, относящимся к региональным языкам или языкам меньшинств.

Интеграционные процессы на европейском континенте положительно влияют на разработку документов и стимулируют дальнейшее развитие международно-правовых и национальных норм, гарантирующих защиту прав меньшинств, региональных языков и культур. Европейский Союз прилагает немало усилий для претворения в жизнь ратифицированных документов и унификации законодательств государств-членов ЕС в области функционирования миноритарных языковых и культурных сообществ. Так, за последние двадцать лет Европейский парламент принял несколько важных резолюций, в том числе о языках и культурах региональных и этнических меньшинств Европейских Сообществ, о мерах поддержки языков и культур меньшинств, о региональной политике Сообществ и роли регионов, об их национальной политике в области школьного образования, книгоиздательской деятельности, телеи киноиндустрии. Во многом авторы данных документов Евросоюза придерживаются подхода, принятого на глобальном уровне в деятельности ООН, т. е. концепции индивидуальных прав представителей меньшинств, хотя зачастую предполагаемые меры, могут быть реализованы только совместно, и, следовательно, имеют коллективную направленность.

В преамбуле резолюции Европарламента о языковых и культурных меньшинствах Европейских Сообществ (принята 9 февраля 1994 г.) прямо говорится, что все народы имеют право гордиться своим языком и культурой и поэтому должны иметь необходимые правовые средства для их защиты и развития. Языковое разнообразие является ключевым элементом культурного богатства Европейского Союза, его сохранение и развитие выступает одним из основных факторов создания мирной и демократичной Европы. А поскольку языки и культуры меньшинств являются полноценной частью культуры Союза и европейского наследия, то Сообщества обязуются обеспечить их необходимой юридической защитой и соответствующими финансовыми ресурсами. Резолюция вновь указывает государствам-членам Сообществ на необходимость признания прав всех живущих на их территории языковых меньшинств и принятия необходимых правовых и административных мер для создания базовых условий сохранения и развития их языков.

Проблема сохранения национальной (этнической) идентичности нашла отражение и в таком основополагающем документе Европейского Союза, как Хартия фундаментальных прав, который был принят в 2000 г. В ст. 21 Хартии говорится о недопустимости дискриминации в какой-либо форме на основании принадлежности индивида к национальному меньшинству. В ст. 22 указывается на обязательство Союза уважать культурное, религиозное и лингвистическое разнообразие европейского континента.

Документы, принятые в рамках Совещания (с 1995 г.— Организации) по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), несмотря на их политический характер, также содержат принципиальные положения, касающиеся прав меньшинств и их международной защиты. Более того, именно практика обсуждения в СБСЕ/ОБСЕ гуманитарных проблем и создание этой организацией соответствующих механизмов контроля и наблюдения подстегивали нормотворческий процесс как на региональном, так и на глобальном уровне.

В заключительный документ Венской встречи СБСЕ в 1987 г. внесены положения, которые распространили индивидуальные права, связанные с принадлежностью к меньшинству, на все содержание «третьей корзины». Применение принципа «человеческого измерения» сделало возможным в дальнейшем широкомасштабное обсуждение проблем, связанных с меньшинствами.

Вторая сессия Конференции по человеческому измерению, проходившая в Копенгагене в июне 1990 г., посвятила вопросу национальных меньшинств целую главу своей заключительной декларации.

В качестве исходного положения в документе констатируется, что права меньшинств могут быть обеспечены только в условиях демократии, законности и гарантированной судебной защиты. Интересно отметить, что эти условия рассматриваются как гарантии полного уважения прав человека и основных свобод, «ставящих эффективные препятствия на пути злоупотребления государственной властью». Если в предшествующих международных документах говорилось об обязанностях государства по отношению к меньшинствам, то теперь указывается на гарантии, препятствующие злоупотреблениям со стороны государства.

Другим принципиально новым моментом является признание важной роли неправительственных организаций, политических партий, профсоюзов, организаций по правам человека и религиозных групп в поощрении терпимости, культурного многообразия при решении вопросов, относящихся к меньшинствам.

Следующим новым положением в решении проблемы меньшинств следует считать включение в документ положения об обязанности государств тесно сотрудничать в международных организациях, членами которых они являются, включая ООН и — в соответствующих случаях — Совет Европы.

Государства также взяли на себя обязательства принимать эффективные меры по защите национальных меньшинств, как составной части обеспечения прав и свобод человека вообще, т. е. принять соответствующие законы, обеспечить правовую защиту, предоставить право выступать с жалобами, как индивидуальными, так и коллективными, и т. д.

Парижская Хартия для новой Европы подтвердила принципы Копенгагенского документа о правах меньшинств. В развитие процесса в июле 1991 г. в Женеве состоялась встреча экспертов по национальным меньшинствам, одним из главных итогов которой стала констатация: проблемы, связанные с национальными меньшинствами, не представляют собой исключительно внутреннего дела каждого государства (разд. 2, п. З).

Интересным опытом в области защиты прав меньшинств является создание СБСЕ/ОБСЕ действенных инструментов контроля и превентивной дипломатии. На Московской сессии Конференции по человеческому измерению в 1991 г. были учреждены специальные миссии, наделенные правом расследовать положение на местах и участвовать в решении проблем, связанных с несоблюдением принятых в рамках СБСЕ обязательств по человеческому измерению.

Принципиально важно, что благодаря усилиям политиков и юристов в 1980—1990;е годы начал складываться институт должностных лиц, которые обязаны следить за соблюдением прав народов.

В мировой практике к настоящему времени уже конституирован специальный государственный институт, который призван следить за соблюдением прав народов; имеется в виду институт так называемых омбудсманов, или уполномоченных по правам народов. В различных государствах их называют по-разному. Например, во Франции — «Медиатор», в Канаде — «Публичный защитник» (в сферу его деятельности входит защита интересов франкофонов Квебека), в Италии — «Гражданский защитник», в Венгрии — «Уполномоченный Государственного собрания Венгрии по правам национальных и этнических меньшинств», в штате Западная Австралия — «Уполномоченный по административным расследованиям». Их положение, статус в той или иной стране несколько различаются в деталях, но роднит их одно — они защищают граждан, в том числе и по признаку их национальной принадлежности, то есть охраняют их права именно как представителей национальных общностей, в данном случае — обладателей коллективных прав. Надо сказать, что в России, одном из самых многоэтничных государств мира, до сих пор не создано аналогичного института, однако сегодня необходимость его организации становится все более очевидной и настоятельной.

В целях претворения в жизнь положений указанных выше и ряда других аналогичных документов ОБСЕ в 1992 г. на Хельсинкском саммите по предложению Нидерландов был учрежден пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, задуманный как «инструмент для предупреждения конфликтов на возможно более ранней стадии». Его функции прямо связаны с «измерением безопасности» проблемы национальных меньшинств, поскольку он вмешивается, «когда напряженность, связанная с проблемами национальных меньшинств, грозит перерасти в конфликт в зоне ОБСЕ, угрожающий миру, стабильности или отношениям между государствами-участниками». Важно отметить, что полномочия комиссара не распространяются на индивидуальные случаи, регулируемые механизмом человеческого измерения, что еще раз свидетельствует о заметном прогрессе в деле признания коллективного характера прав меньшинств.

Помимо документов общего характера в 1990;е годы принят ряд международно-правовых актов, касающихся отдельных категорий этносов. Среди них — Конвенция Международной организации труда № 169 «О коренных и ведущих племенной образ жизни народах в независимых странах», Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), получившая название «Теория устойчивого развития». К ним примыкает по направленности принятая Советом Европы в 1995 г. Рамочная конвенция «О защите национальных меньшинств», основные положения которой исходят из того, что разнообразие культур стало источником и фактором не раздробления, а единения народов и культурного обогащения каждого человека.

Следует отметить, что на дальнейшее развитие, детализацию и возможное нормативное закрепление основных категорий коллективных прав может значительно повлиять имеющийся опыт международно-правового регулирования аналогичных прав коренных малочисленных народов.

Специфика регламентации нормотворчества, касающегося коренного населения, заключается в том, что по своей сути они являются народами (по терминологии, употребляемой ООН), но нормы, применяемые к ним, сходны по своей направленности с нормами, относящимся к правам меньшинств. Основными «твердыми» источниками, регулирующими статус коренного населения, являются принятая в 1957 г. Конвенция Международной организации труда (МОТ) № 107 и пересмотревшая ее в 1989 г. Конвенция МОТ № 169. В эволюции представлений о характере и статусе коренных народов показателен уже тот факт, что если Конвенция № 107 касается «членов племенных или полуплеменных народностей», то Конвенция № 189 относится уже к «народам». В обеих этих конвенциях за туземными (индигенными) группами в целом признается даже такое традиционно индивидуальное право, как свобода от дискриминации.

Важным достижением правовых документов, касающихся защиты прав коренного населения, стало определение того, что следует понимать под коренными народами. В международно-правовой доктрине на основе этого определения сложилась признанная мировым сообществом дефиниция коренных народов. В соответствии с ней эти народы объединяют следующие характеристики:

1) эти группы являются потомками тех людей и народов в целом, которые населяли какую-либо территорию до прихода населения с другой культурой, другого этнического и расового происхождения;

2) на общегосударственном уровне они занимают недоминирующее, в подавляющем большинстве — зависимое, а порой и дискриминируемое положение;

3) они обладают языковыми, культурными, часто расовыми отличиями от остальной части населения данной страны или региона;

4) они осознанно считают себя коренными и такое самосознание является частью их культуры, религии, бытия, существования;

5) они живут в неразрывной связи с родной землей, природой и окружающей средой, что выражается во взаимосвязи и взаимозависимости этих двух понятий (коренной народ — земля).

В соответствии с данными характеристиками основные положения Конвенции МОТ № 169 предусматривают:

Во-первых, обязательство правительств проводить с участием коренных народов согласованную и систематическую деятельность по защите прав этих народов и установлению гарантий их целостности.

Во-вторых, оберегать неприкосновенность традиционных ценностей, общественных и культурных институтов, верований данных народов, их право решать вопрос выбора собственных приоритетов.

В-третьих, признать важными факторами сохранения культуры и экономической самостоятельности коренных народов, развитие традиционных видов деятельности, таких, как охота, рыболовство, звероловство, собирательство, кустарные промыслы.

В-четвертых, принять специальные меры для охраны лиц, принадлежащих к этим народам, их институтов, собственности, труда, культуры и окружающей среды.

Основные нормы, гарантирующие права коренных народов на территорию своего обитания, изложены также в ряде политических деклараций. Наиболее важной из них должна стать Декларация ООН о правах коренных народов. В этом документе, в частности, признается неотъемлемым право коренных народов на свои земли, территории и ресурсы, основанное на их политических, экономических и социальных структурах, а также на их культуре, духовных традициях, истории. В преамбуле проекта подчеркивается необходимость демилитаризации земель и территорий коренных народов, что будет способствовать миру, их экономическому и социальному прогрессу и развитию.

Статьи VI части проекта Декларации особо выделяют ряд коллективных прав коренных народов на свои земли. В частности, ст. 25 провозглашает право коренного населения поддерживать и укреплять свою особую духовную и материальную связь с территорией обитания и нести ответственность за их сохранение перед будущими поколениями.

Согласно ст. 26 коренные народы имеют право владеть, разрабатывать, контролировать и использовать земли и территории своего традиционного проживания. Это включает в себя право на полное признание их законов, традиций и обычаев, систем землевладения и институтов по освоению и использованию ресурсов, а также право на действенные меры со стороны государств обязанных предотвращать любые посягательства на эти права.

Коренные народы имеют право на возвращение им земель, территорий и ресурсов, прежде у них конфискованных или использованных без их свободного и осознанного согласия, или потерпевшим ущерб (ст.27), а также право на сохранение, восстановление и охрану всей окружающей среды и производительной способности их земель, территорий и ресурсов. Военная деятельность на землях и территориях коренных народов не проводится, если с соответствующими народами не имеется добровольной взаимной договоренности об ином. Государства обязаны принимать действенные меры и к недопущению хранения или удаления опасных материалов на землях и территориях коренных народов (ст.28).

Проект Декларации в ст. 30 в числе прав коренных народов называет их право определять приоритеты и разрабатывать стратегии освоения или использования своих земель и ресурсов, включая право требовать от государств получения их свободного и осознанного согласия до утверждения любых проектов, затрагивающих их территорию и ресурсы, особенно в связи с освоением, добычей или разработкой полезных ископаемых, водных или других ресурсов.

Важное положение содержится также в ст. 10 проекта, согласно которой коренные народы не могут быть насильно изгнаны со своих земель или территорий. Многие из этих далеко идущих политических требований уже нашли юридическое закрепление в специальных международных актах. В Конвенции МОТ № 169 уточняется, что реализация права аборигенов на земли носит вполне конкретный характер (увязывается с их культурными, духовными и хозяйственными запросами) и неравнозначно праву на самоопределение народов.

Государство, ратифицирующее данную Конвенцию, гарантирует права коренных народов на земли. При необходимости определяются границы земель, которые они традиционно занимают (ч.2, ст.14); предусматриваются процедуры разрешения споров по поводу земли (ч.З, ст.14); устанавливаются барьеры, препятствующие передаче земель аборигенов иным лицам путем недобросовестного использования обычаев указанных народов или незнания последними законов государства (ч.З, ст.17). При этом допускается, что земельные отношения между соплеменниками в границах земель соответствующего народа регулируются по принятым у него нормам и обычаям (ч.1, ст.17). Конвенцией вводятся санкции за неправомерное вторжение на земли аборигенов или за неправомерную эксплуатацию этих земель (ст.18).

Правовые механизмы для реализации особых коллективных прав этнических общностей в Российской Федерации пока далеки от совершенства. Поэтому требования и предложения, которые сегодня исходят от встревоженной политической элиты удмуртского и других, по преимуществу аграрных, народов, тщетно пытающейся освоить стратегию борьбы за «этническую мобилизацию», возрождение и развитие в основном опираются на нормы традиционного обычного права, соотнесенные со стандартами, вырабатываемыми на международном уровне. Главное требование этой элиты связано с реализацией коллективных прав народов, прежде всего права на самоопределение и права на распоряжение территорией своего исконного обитания. Поэтому важной задачей российской государственной машины является выработка ясной политики и однозначно понимаемой системы защиты национальных прав и в первую очередь прав, позволяющих оптимально сочетать этническое многообразие и межэтническое единство граждан Российского государства.

Вступление в Совет Европы и ратификация Российской Федерацией Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств актуализирует скорейшее принятие новых законодательных актов в сфере юридического закрепления индивидуальных и коллективных прав членов этнических сообществ и национальных меньшинств. При общем несовершенстве и явных пробелах в отечественном законодательстве у нас уже имеются законы, которые в определенной степени регулируют национальные и федеративные отношения. Это — Федеральный закон 1997 г. «О принципе и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», кроме того, в Государственной Думе уже разрабатывается и обсуждается ряд важных законопроектов: «О правовом статусе этнокультурных объединений, представляющих языковые, этноконфессиональные и этнические меньшинства», «О гарантиях прав национальных меньшинств» и др.

Российское законодательство уже выработало систему норм, направленных на защиту преимущественно индивидуальных прав и интересов представителей малочисленных народов и национальных групп. Так, согласно Конституции РФ, государство гарантирует (в том числе путем принятия законодательных и иных мер) равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от происхождения, языка, отношения к религии и др. и запрещает любые формы ограничения прав граждан по признаку национальной или иной принадлежности (ст.19).

Имеет смысл напомнить, что в Законе СССР от 26 апреля 1990 г. «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национальных государственных образований или не имеющих их на территории СССР» устанавливалось, что «для содействия удовлетворению национальных культурных, духовных и языковых запросов граждан в местах компактного проживания национальных групп, составляющих большинство населения данной местности и не имеющих своих национально-государственных образований на территории СССР, могут образовываться национальные административно-территориальные единицы (национальные районы, национальные поселки и национальные сельсоветы)» (ст. 7).

Принципы, закрепленные данным Законом, нашли отражение и в Декларации о государственном суверенитете РФ, где говорится, что «представителям наций и народностей, проживающим в РСФСР за пределами своих национально-государственных образований или не имеющим их на территории РСФСР, обеспечиваются их законные политические, экономические, этнические и культурные права» (п.10). Данное положение было развито в Законе РСФСР «О языках народов РФ», который устанавливает равноправие языков народов России и провозглашает, что «Российская Федерация гарантирует всем ее народам независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения» (ст. 2). Кроме того, закон гарантирует каждому «право на использование родного языка, свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания» (ст.2).

Кроме того, в РФ принят ряд законов, направленных на обеспечение прав коренных малочисленных народов. Важное место среди них занимает Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», принятый в 1999 г. Некоторые положения об особом статусе территории проживания этой категории этносов отражены в действующих в России правовых актах («Земельный кодекс» Российской Федерации, «Основы лесного законодательства» Российской Федерации, законы Российской Федерации «Об охране окружающей среды», «О недрах», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и др.).

К числу коллективных прав коренных малочисленных народов в области землевладения, землепользования и охраны среды обитания в соответствии с указанными выше законами отнесено право безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями, необходимыми для традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, а также общераспространенными полезными ископаемыми. Малочисленные коренные народы имеют право участвовать в осуществлении контроля над использованием земель традиционного проживания и хозяйствования, включая и охрану окружающей среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов.

Малочисленные коренные народы могут участвовать в принятии решений по вопросам защиты их исконной среды обитания, им принадлежит право на возмещение убытков, причиненных в результате ущерба этой среде хозяйственной деятельностью, а также право получать помощь от государственных органов, международных организаций, общественных объединений, других юридических и физических лиц, направленную на защиту исконной среды обитания.

В последние годы вопросы защиты национальных меньшинств в России обрели новое звучание в связи с проблемой соотечественников — русскоязычной диаспоры, проживающей за пределами РФ, преимущественно в странах СНГ и Балтии. Эта проблема стала причиной заметного повышения интереса государственных органов и институтов гражданского общества в России к существующим международным механизмам охраны прав недоминирующих общностей.

Известно, что в 1990 годах прошлого века численность российской диаспоры за рубежом резко возросла. В результате распада СССР и образования новых независимых государств миллионы соотечественников оказались по другую сторону границ РФ. Во многих случаях они вынуждены жить и определять свою дальнейшую судьбу в сложной политической, экономической, социальной, культурной и психологической ситуации и нуждаются в помощи и поддержке как государств постоянного проживания, так и России.

Значительная часть трудностей, выпавших на долю наших соотечественников, помимо глубокого экономического кризиса, охватившего практически все бывшие республики СССР, политической и социальной нестабильности во многих из них вызвана и тем обстоятельством, что новые независимые страны формируются как национальные государства самоопределившихся титульных наций. Иногда это декларируется открыто, но чаще проявляется в политике, направленной на достижение доминирования титульного населения в сферах государственной и общественной жизни, результатом которой становится рост социально-политической и межэтнической напряженности в этих странах.

В 1994 г., прежде всего в силу внутриполитических факторов, а также, очевидно, из-за стремления использовать «русский фактор» в своих отношениях с партнерами по бывшему СССР, российское руководство приступило к разработке основ государственной политики по отношению к соотечественникам за рубежом.

Основные принципы и цели такой политики были определены в Послании Президента России Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)», Указе Президента от 11 августа 1994 г. «Об основных направлениях государственной политики РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» и Постановлении Правительства РФ от 31 августа 1994 г. «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»". В 1996 г. была принята и действует «Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом», в 1999 г. — Федеральный закон «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом».

Согласно этим документам, Российское государство исходит из того, что соотечественники должны иметь свободу выбора страны проживания и гражданства, причем страны их постоянного проживания несут ответственность за обеспечение всего комплекса их гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав.

Стратегической линией политики России по отношению к соотечественникам за рубежом является содействие их добровольной интеграции в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств, адаптации к местной культуре при сохранении собственной культурной самобытности. При этом указывается, что поддержка соотечественников за рубежом ни в коем случае не должна расцениваться как завуалированный отказ в их праве возвратиться в Россию. Напротив, помощь им как в интегрированности в жизнь страны постоянного проживания, так и в переезде на историческую родину называется главной двуединой целью политики России.

Фактически же Россию больше бы устроило, чтобы соотечественники оставались там, где живут. Об этом свидетельствуют официальные и полуофициальные заявления различных причастных к данной проблеме лиц и ведомств. Необходимость такой стратегии объясняется тем, что государство сегодня не готово принять русскоязычных беженцев из стран ближнего зарубежья. Соотечественники, прибывающие в Россию и не получающие понимания и поддержки на территории этнической родины, становятся дестабилизирующим фактором в политической жизни России.

Состоявшийся в Москве 11 октября 2001 г. Конгресс соотечественников, центральным событием которого стало выступление Президента РФ В. В. Путина, продемонстрировал, что нынешняя Россия считает своим долгом поддержать права и свободы своих соотечественников, проживающих за пределами России. Под этим предусматривается комплекс государственных мер — организационных, правовых, экологических, финансовых, призванных ослабить факторы, выталкивающие этнических россиян из мест их проживания и повысить их групповой правовой статус. Смысл наиболее острых проблем, а также перечень первоочередных мер по их разрешению емко сформулировал в выступлении А. Тулеев, который считает необходимым организационно оформить разрозненные объединения соотечественников в странах СНГ и Балтии; оказать адресную материальную помощь этим лицам через их организации; поддержать предпринимателей-соотечественников в странах проживания, через систему заказов, льготного доступа на российский рынок, а равно российские предприятия, участвующие в программах помощи соотечественникам за рубежом. Необходимо также принять государственную программу поддержки русской школы в этих странах, включая организацию независимых вузов с преподаванием на русском языке, и программу обучения русскоязычных национальных кадров в российских вузах; в особой финансовой, материально-технической и информационной поддержке нуждаются также русскоязычные СМИ в странах СНГ и Балтии" .