Модели противодействия политической дестабилизации (адаптивная и консервативная)

Адаптивная модель противодействия политической дестабилизации

В зарубежных странах противодействие угрозам политической стабильности, как правило, является направлением обеспечения государственной и общественной безопасности. При этом задачи противодействия террористическим угрозам, направленным на политическую дестабилизацию, в основном решаются в системе профилактики и борьбы с терроризмом в целом, а противодействие экстремизму и сепаратизму осуществляется в рамках системы мер по защите конституционного строя государства.

Вместе с тем, многие угрозы политической стабильности стали приобретать признаки трансграничных, что проявилось в появлении у них, помимо внутренних, еще и внешних источников, способствующих росту социальной напряженности, кризисным явлениям в финансовой и экономической сфере, возникновению очагов внутренних вооруженных конфликтов. Фактором угроз политической стабильности может при определенных обстоятельствах стать и силовая поддержка государствами сепаратизма, терроризма и экстремизма. Все это усложняет противодействие современным угрозам политической стабильности и свидетельствует о назревшей необходимости привлечения к решению этой задачи не только органов, сил и средств государственной и общественной безопасности, но и вооруженных сил, ведомств, реализующих внешнюю, региональную, социальную и экономическую политику.

В данной связи представляется корректным рассматривать опыт противодействия современным угрозам политической стабильности в более широком контексте систем обеспечения национальной безопасности зарубежных стран. Учитывая то обстоятельство, что источники современных угроз политической стабильности коренятся в действиях их субъектов, во внутренних конфликтах и межгосударственном противоборстве, внимание будет уделено рассмотрению как внутренних, так и внешних аспектов обеспечения национальной безопасности зарубежных стран.

В целом выделяются адаптивная и консервативная модели (практики) противодействия современным угрозам политической стабильности. Критерием выделения данных моделей выступает способность политических систем и механизмов противодействия угрозам стабильности адекватно реагировать на факторы дестабилизации и кризисные ситуации, умение приспосабливаться к этим изменениям. Главной характеристикой адаптивной модели служит обеспечение следующими ей государствами (прежде всего США, Канадой, странами Евросоюза) политических и социальных прав граждан, а также высокий уровень социально-экономического развития, создающий базис для профилактики угроз политической стабильности. Основной чертой консервативной модели является сохранение в придерживающихся ее странах сложившегося политического порядка всеми возможными мерами, отказ власти от взаимодействия с радикальной оппозицией (и экстремистами) и ее подавление.

Высокий уровень политической стабильности в странах либеральной демократии, придерживающихся адаптивной модели, как правило, обосновывается тем, что в них обеспечены политические и социальные права граждан, а также высокий уровень социально-экономического развития, создающий базис для профилактики дестабилизации. Все эти характеристики традиционно выступают неотъемлемыми признаками стабильности демократических стран. Стабильность демократий связывается и с влиянием таких факторов, как разделение властей в государстве, наличие политического плюрализма и консенсуса, соблюдение прав граждан См.: Алмонд Г., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии // Политические исследования. 1992. № 4; Макарычев А. С. Стабильность и нестабильность при демократии: методологические подходы и оценки // Полис. 1998. № 1.; Савин С. Д. Типология политической стабильности в современном обществе // Политическая социология: Теоретические и прикладные проблемы. СПб.: ИД СПбГУ, 2007; Bealey F. Stability and Crisis: Fears About Threats to Democracy // European Journal of Political Research. 1987. vol. 15. № 6; Dowding К. M., Kimber R. The Meaning and Use of «Political Stability» // European Journal of Political Research. 1983. vol. 11. № 3, и др. По мнению Г. Ю. Семигина, демократическая стабильность характеризуется также отсутствием социальных потрясений в обществе (гражданской войны, вооруженных конфликтов, межэтнических столкновений, экономических кризисов и др.), благоприятными условиями для развития демократии и свободы, равноправными отношениями между регионами, гуманистическим решением национальных и региональных проблем Семигин Г. Ю. Политическая стабильность // Политическая социология. М.: Мысль, 2000. С. 252−253. .

Несомненно, данные факторы играют важную роль в поддержании политической стабильности демократических стран. Однако сегодня среди них практически невозможно обнаружить страны, стабильность которых опирается только на указанные факторы и сводится к представленным характеристикам. Стабильные демократии могут существовать в условиях конфликтов низкой интенсивности (баскский и североирландский сепаратизм) и экономических кризисов (страны Евросоюза), неравенства регионов (Испания, Италия, Россия) и решения проблем негуманистическими методами (дискриминация мусульман в Индии). Устранение отдельными демократическими государствами внешних источников нестабильности нередко осуществляется путем военного вторжения в страны-спонсоры субъектов соответствующих угроз, что нельзя отнести к числу гуманистических и нравственных методов. Кроме того, в связи с выдвижением на первый план терроризма и экстремизма как главных угроз демократиям поддержание политической стабильности, опирающееся на перечисленные выше факторы, дополняется мерами и действиями по ограничению некоторых конституционных прав, усилению контроля над жизнью граждан и силовому воздействию на радикальные (а также экстремистские) организации и их государства-спонсоры.

Таким образом, устойчивость демократических государств нельзя сводить только к традиционным факторам и параметрам демократической стабильности. Наряду с этими и другими указанными выше факторами важной составляющей и преимуществом адаптивной модели является стремление превентивно устранять внутренние и внешние источники нестабильности и гибко реагировать на них, не допускать кризисы легитимности и роста влияния на общество радикальных сил.

Способность государств, придерживающихся адаптивной модели, предупреждать, разрешать и предотвращать эскалацию межгосударственных конфликтов проявляется в реализации ими стратегий вовлечения стран-оппонентов в те или иные виды сотрудничества. Такая политика предусматривает поддержание между странами адаптивной модели и их оппонентами партнерских отношений в различных областях: сотрудничество в области борьбы с терроризмом, торгово-экономическая и техническая кооперация, политическое взаимодействие и оказание взаимных дипломатических услуг. При этом государства, следующие адаптивной модели, стремятся не допустить превращения оппонентов в своих противников, привлечь их для поддержки своих международных политических и экономических инициатив, получить возможность оказывать влияние на формирование их внутренней и внешней политики в выгодном для себя направлении, сохранять контроль над действиями оппонентов за счет вмешательства в их внутренние дела, манипулирования проблемами соблюдения прав человека, демократизации политической системы и избирательного права, регулирования экспорта высоких технологий, в первую очередь двойного и военного назначения, военно-политического сдерживания и др. См.: Крупянко М. И., Арешидзе Л. Г. США и Восточная Азия. Борьба за «новый порядок». М.: Международные отношения, 2010. С. 209−251; Скосырев В. США сколачивают антикитайскую коалицию // Независимое военное обозрение. 2010. № 41; Балуевский Ю. Н. ПРО Соединенных Штатов: что дальше? // Военно-промышленный курьер. 2005. № 144 [Электронный ресурс]. URL: http://www.vpk-news.ru/article.asp?pr_sign=archive.2006.144.articles. conception₀₁(дата обращения: 12.06.2006); Чон Чэ Сэн. Стратегия «двойной превентивности» во внешней политике США // Международные процессы. Май-август 2010. № 2 (23). [Электронный ресурс]. URL: http://www.intertrends.ru/nineth/008.htm (дата обращения: 23.09.2010); Печуров С. Л. Доктринальные взгляды НАТО на характер войн и обеспечение безопасности // Военная мысль. 2007. № 4. С. 23−24; Плащинский А. А. США на пути к мировому лидерству: уроки и итоги для нового столетия // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2002. № 3; Фененко А. В. Современные военно-политические концепции США // Международные процессы. Январь-апрель 2009. № 1 (19). [Электронный ресурс]. URL: http://intertrends.ru/nineteenth/007.htm (дата обращения: 23.09.2010); Громыко А. А. Великобритания: после захода солнца // Россия в глобальной политике. 2005. № 6; Он же. Внешняя политика Великобритании: от империи к «осевой державе» // Интернет-версия журнала «Космополис». 2005. Весна. № 1 (11). [Электронный ресурс]. URL: http://cosmopolis.mgimo.ru/fileserver/11/11−6.pdf (дата обращения: 12.06.2006); Терентьев А. Торийская внешняя политика Тони Блэра // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 9−10. С. 47−54, 45−53; Литвинов Ю. Стратегия национальной безопасности Великобритании // Зарубежное военное обозрение. 2011. № 4. С. 3−10, и др.

Наряду с вовлечением в сотрудничество государства, придерживающиеся адаптивной модели, могут проводить курс на балансирование между центрами силы (например, Франция, Япония), участие в ведущих к росту взаимозависимости интеграционных процессах в Европе, Африке и Азии в области экономики, финансов, международной безопасности и урегулировании кризисов, в многостороннем решении глобальных проблем Подробнее об этом см.: Обичкина Е. О. Цит. соч.; Зуева К. П. Цит. соч. С. 70−79; Латышев И. А. Американо-японское военное сотрудничество в АТР и позиция России // Проблемы безопасности в Азии. М.: Европеум-Пресс, 2001; Ледовская О. А. Сущность концепции обеспечения национальной безопасности Японии и ее значение // Проблемы безопасности в Азии. М.: Европеум-Пресс, 2001; Логунов А. Б. Региональная и национальная безопасность: Учебное пособие. М.: Вузовский учебник, 2009. С. 195−201. Демократические страны вошли в международную антитеррористическую коалицию во главе с США, стремящуюся путем военного вмешательства во внутренние дела государств-спонсоров устранить источники террористической угрозы.

Таким образом, решение задачи по нейтрализации внешних источников угроз политической стабильности, несмотря на его превентивный характер, недостаточно эффективно, поскольку направлено в большей мере на вовлечение, балансирование, сдерживание и силовое вмешательство во внутренние дела государств-визави, а не на налаживание с ними равноправного партнерства.

Способность исследуемой группы государств предупреждать и разрешать социально-экономические, культурные, религиозные, политические, территориальные и иные противоречия, которые служат предпосылками возникновения различных внутригосударственных конфликтов, находит свое выражение в реализации мер глубокого предупреждения угроз политической стабильности, недопущения кризисов легитимности.

В США и странах либеральной демократии для глубокого предупреждения угроз экстремизма и терроризма, источниками которых рассматриваются не только действия террористических сетей типа Аль-Каиды О противодействии данной сети подробнее см.: Jenkins B.M. Countering Al Quaeda. An appreciation of the situation and Suggestion for Strategy. Santa Monica, 2002. и Хезболлах, но и группировок расистского толка, экстремистов, защитников окружающей среды и некоторых других, нетерпимо настроенных организаций, делается акцент на предотвращении роста радикальных настроений. Для снижения вероятности возникновения внутренних угроз реализуется политика, направленная на обеспечение религиозных свобод, контролируемого притока и ассимиляции иммигрантов в принимающее общество, предоставление им экономической поддержки и равных возможностей с коренными жителями, активную работу с мусульманскими сообществами в области профилактики экстремизма.

Помимо этого профилактика угроз политической стабильности в европейских государствах сегодня реализуется в соответствии со следующими принципами: деволюции, расширения прав самоуправления регионов Cash J. The Dilemma of Political Transformation in Northern Ireland // Pacific Review. 1998. Vol. 10. № 3; Elliott S., Flackes W. Northern Ireland. A Political Directory. 1968;1999. Belfast: Blackstaff Press, 1999.; консоциации, парламентского представительства коренных этнических групп; интеграции иноэтнических и иноконфессиональных групп выходцев из бывших колоний в общественную жизнь стран на началах их равноправия с коренным населением, деэтнизации и лаицизма в сфере образования и вероисповедания См.: Малахов В. С. Национализм как политическая идеология. М.: Издательский дом «Университет», 2005. С. 257−261; Попов А. Национализм и сепаратизм в единой Европе // Сайт Российской ассоциации международных исследований. 2002. Март. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rami.ru/cosmopolis/archives/1/popov.html (дата обращения: 12.06.2006); Ходаков Д., Хухлындина Л. Интеграция: объединенная Европа или сообщество свободных европейских регионов? // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 4 [Электронный ресурс]. URL: http://library.by/data/054/008.htm (обращения: 12.06.2006); Щербаков В. Париж меняет курс военного строительства // Независимое военное обозрение. 2008. № 26. Благодаря этому удалось серьезно снизить угрозы сепаратизма и терроризма, однако сохраняется так и не решенная в рамках мультикультурализма проблема включения иммиграционных сообществ в культурную, общественную и политическую жизнь европейских стран. Глубокое предупреждение угроз политической стабильности Японии опирается на факторы довольно высокого уровня жизни граждан и этнической однородности населения, что во многом снимает этнополитическую и социально-политическую конфликтность.

Несколько иначе выглядит система мер предупреждения угроз политической стабильности в Индии, столкнувшейся с партизанско-террористическими действиями наксалитов (последователей маоизма), исламистских группировок, сепаратистов в штате Джамму и Кашмир и зоне «семи сестер» (Аруначал-Прадеш, Нагаленд, Мегхалаи, Манипур, Мизорам, Трипур и Ассам) См.: Вовк М. Индия: нескончаемая междоусобица // Военно-промышленный курьер. 2011. № 29 (395); Баранов С. А. Опыт борьбы центрального правительства с проявлениями сепаратизма в Индии. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук. М., 2000. Эта система включает в себя ряд политических мер: представительство этнических и религиозных общин в органах власти на уровне федерации и штатов; создание политических противовесов для уменьшения влияния сепаратистов; территориальную реорганизацию штатов по языковому принципу; введение президентского правления в мятежных штатах; изоляцию неспокойных районов и проведение специальных операций для упреждения действий боевиков; переговоры и соглашения с терпящими поражение радикалами. Профилактическим социально-экономическими мерами стабилизации обстановки в Индии служат: повышение уровня жизни населения; соблюдение баланса развития между штатами по приросту населения, темпам урбанизации и в продовольственной политике; национально-культурная автономия штатов; развитие языков этнических групп, придание им статуса государственных наряду с хинди; развитие национальной культуры и образования, средств массовой информации на местных языках Многонациональная Индия. Этнический сепаратизм // [Электронный ресурс]. URL: indostan.ru/indiya/80_1973₀.html (дата обращения: 12.09.2008). Для подрыва экономической базы сепаратизма применяются: запрет на создание перерабатывающих предприятий на территории отделяющихся штатов; блокада их выхода к морским коммуникациям, главным транспортным магистралям как препятствие для внешней торговли и средство укрепления торгово-экономической, транспортной зависимости от федерации См.: Баранов С. А. Проблемы сепаратизма и терроризма в штате Ассам (Индия) // Восток. 2001. № 3.

Способность следующих адаптивной модели государств пресекать действия субъектов деструктивной деятельности находит свое воплощение в особенностях борьбы с субъектами угроз политической стабильности. Эта борьба, предполагающая гибкое реагирование на деятельность радикальных сил и недопущение роста их влияния на общество, возлагается на министерства и ведомства, реализующие полномочия в области:

• — общественной безопасности, контрразведки и борьбы с терроризмом (ФБР (отдел Radical Division), MI-5 (подразделение по борьбе с подрывной деятельностью F Branch, подразделение по борьбе с терроризмом T Branch), Центральное управление правовой полиции и Управление по борьбе с терроризмом МВД Франции, Главное полицейское управление (охрана общественного порядка) и Управление расследований общественной безопасности (защита конституционного строя страны, борьба с терроризмом и экстремизмом) МВД Японии);
• — внешней разведки (ЦРУ, MI-6, Управление по наблюдению за территорией и Центральное управление общей разведки Франции, Информационно-исследовательское бюро при кабинете министров и Управление информации и исследований Министерства иностранных дел Японии);
• — охраны государственных границ, гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций (Министерство внутренней безопасности США, Управлением безопасности на море Японии, Иммиграционное управление Министерства юстиции Японии);
• — обороны и внешней политики.

Руководство органами, силами и средствами противодействия угрозам политической стабильности сосредотачивается в руках главы государства или правительства, деятельность которого в этой сфере обеспечивают консультативные структуры — советы национальной (США, Великобритания, Германия, Израиль (кабинет безопасности), Япония), внутренней безопасности (США, Франция) или национальной безопасности и обороны (Франция) См.: Головнин В. Правящая в Японии партия одобрила законопроект о создании в стране Совета национальной безопасности по образцу США // ИТАР-ТАСС. 2007. 3 апреля; Кокошин А. А. Стратегическое управление: теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России. М.: РОССПЭН, 2003. С. 247−272, 275−276; Возжеников А. В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. М.: РАГС, 2002. С. 349−351, 351−360, 373−390.. При главах правительств функционируют органы оперативного реагирования на угрозы безопасности (чрезвычайный комитет COBRA при премьер-министре Великобритании, Антитеррористический штаб при премьер-министре Израиля). Специализированных координационных органов для решения задач противодействия всему спектру угроз политической стабильности в странах, придерживающихся адаптивной модели, не создается. Не разрабатываются и официальные концепции противодействия политической дестабилизации, основные задачи в этой сфере формулируются в стратегиях и белых книгах по национальной безопасности и обороне.

Противодействие угрозам асимметричной борьбы реализуется в соответствии с принимаемыми на высшем государственном уровне антитеррористическими стратегиями. Такие стратегии, как правило, включают два основных направления: ликвидацию террористической угрозы; укрепление внутренней безопасности и защиту территории государства от терактов. При этом приоритет отдается первому направлению, предполагающему разгром международных террористических организаций Данное положение содержится не только в доктринальных документах по национальной безопасности, принятых в период президентства Дж. Буша — Младшего. Следует отметить, что и в обнародованной 8 февраля 2011 г. Национальной военной стратегии США в качестве приоритета защиты демократических институтов и борьбы с экстремизмом названо уничтожение баз вооруженных боевиков «Аль-Каиды» и ее сторонников в Афганистане и Пакистане, а также предотвращение возможности повторного развертывания лагерей террористов в этих странах после их уничтожения (подробнее об этом см.: Иванов В. Пентагон становится «мягче», но не слабее // Независимое военное обозрение. 2011. 18 февраля)., нанесение ударов по их руководству, системам управления и связи, материальной поддержки и финансирования, формирование негативного образа терроризма О способах борьбы с терроризмом см.: Cronin A.K. Rethinking Sovereignity: American Strategy in the Age of Terror // Survival. 2002. Vol. 44. № 2. P. 119−139; Он же. Behind the Curve: Globalization and International Terrorism // International Security. Winter 2002/2003. Vol. 27. № 3. Р. 41−42; Davis P.K., Jenkins B.M. Deterrence and Influence in Counterterrorism. A Component in the War on Al Quaeda. Santa Monica, 2002; Bonoan R., Davis P., Roberts B., Utgoff V., Ziemke C. Deterring Terrorism: Exploring Theory and Methods. Washington, Institute for Defence Analyses Papers / Paper P-3717. August, 2002; Ledeen M. The War Against the Terror Masters: Why It Happened. Where We Are Now. How We’ll Win. New York, 2002; Posen B. The Struggle against Terrorism: Grand Strategy, Strategy and Tactics // International Security. Winter 2001/2002. Vol. 26. № 3. P. 42−43. Для решения данной задачи требуются: 1) использование всех возможных средств против террористических организаций и государств-спонсоров терроризма, стремящихся к приобретению или использованию оружия массового поражения; 2) превентивные действия по выявлению и нейтрализации террористических угроз за рубежом до того, как они достигнут границ стран-объектов защиты; в-третьих, лишение террористов поддержки и убежища посредством убеждения и принуждения других государств См.: Степанова Е. Противодействие финансированию терроризма // Международные процессы. 2005. Май-август. Том 3. № 2 (8). [Электронный ресурс]. URL: http://www.intertrends.ru/seven/006.htm (дата обращения: 11.01.2011); The National Security Strategy of the United States of America. 2002. 17 сентября // Официальный сайт Президента США [Электронный ресурс]. URL: http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html (дата обращения: 17.09.2002).

Обеспечение внутренней безопасности и защита территории государства от террористических атак — второе направление борьбы с терроризмом Об оценках обеспечения внутренней безопасности в США, в частности, см.: Dory A.J. Civil Security. Americans and the challenge of homeland security. Washington, 2003; Parachini J., Davis L.E., Liston T. Homeland Security: A Compendium of Public and Private Organizations' Policy Recommendations. RAND White Papers. Santa Monica, 2003. — предполагает предотвращение террористических актов на территории стран-объектов защиты, снижение степени их уязвимости, минимизацию и компенсацию ущерба от терактов в случае их совершения. С учетом этих задач основные усилия государства и общества по обеспечению внутренней безопасности и защите территории государства от террористических атак сосредоточиваются в следующих областях:

• 1) разведка и предупреждение об опасности (формирование систем обнаружения и оповещения о террористической деятельности до совершения террористических актов и превентивной защиты от них);
• 2) пограничная и транспортная безопасность (внедрение электронных средств контроля на границах и на транспорте — создание «умных границ»; повышение безопасности международных контейнерных перевозок; обеспечение авиационной и транспортной безопасности, реформа пограничной и иммиграционной служб См.: Иванов В. Антитеррористический «Смерш» США // Независимое военное обозрение. 2007. 30 ноября.);
• 3) внутренние контртеррористические меры (модернизация системы слежения и пополнение баз данных о своих гражданах и иностранцах, потенциально способных к совершению террористических акций См.: Иванов В. Следят, слушают, пишут и звонят // Независимое военное обозрение. 2011. № 1.);
• 4) защита критической инфраструктуры (создание и поддержание механизмов наблюдения за данными системами, обеспечение безопасности киберпространства См.: Баранник А., Клементьев С. Организация обеспечения безопасности критической инфраструктуры в США // Зарубежное военное обозрение. 2009. № 8. С. 6−9; Логунов А. Б. Цит. соч. С.195−201.);
• 5) защита от терроризма, использующего оружие массового уничтожения (создание национальных систем по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, привлечение своих граждан к предупреждению и ликвидации катастрофических последствий совершения терактов);
• 6) готовность к чрезвычайным ситуациям и своевременное реагирование на них См.: Логунов А. Б. Цит соч. С. 122−123; US National Strategy for Homeland Security. Office of Homeland Security. July 2002.

Вместе с тем, потенциал адаптивной модели по превентивному устранению источников нестабильности более оптимально реализуется лишь в ситуации экономической стабильности государств, и при нарастании, как показывают последние события, протестной активности населения США и стран Евросоюза в условиях обострения глобального экономического кризиса ее возможности оказываются недостаточными. Несмотря на то, что правительства европейских стран и США сумели снизить остроту кризиса, дальнейшее ухудшение экономической ситуации способно привести к социальному взрыву. Его сигналом, например, служит формирование массовых протестных движений (например, «Захвати Уолл-стрит»). При этом возможности адаптивной модели противодействовать угрозам политической стабильности после определенного порога начинают подвергаться эрозии, что потребует не столько изменения этой модели, сколько трансформации экономических и социально-политических систем западных стран (прежде всего, США и членов ЕС).

Рассматривая адаптивную модель в целом, можно констатировать ее высокую эффективность в решении задач по противодействию современным угрозам политической стабильности — оптимальной является политика устранения их внутренних источников и субъектов. В то же время решение задачи по нейтрализации внешних источников угроз политической стабильности недостаточно эффективно, поскольку направлено в большей мере на вовлечение, балансирование, сдерживание и силовое вмешательство во внутренние дела государств-визави, а не на налаживание с ними равноправного партнерства. В условиях обострения глобального экономического кризиса, требующего трансформации экономических и политических систем западных стран, возможности адаптивной модели оказываются недостаточными.