Управление железнодорожным транспортом в дореформенный период

Управление федеральным железнодорожным транспортом до структурного реформирования осуществлялось МПС России. При этом в МПС России были совмещены функции органа государственного управления и хозяйствующего субъекта.

Основу системы железнодорожного транспорта составляла единая транспортная сеть, разделенная по географическому принципу на 17 железных дорог и 68 отделений железных дорог. Несмотря на то что железные дороги и их отделения являлись отдельными юридическими лицами, управление ими осуществлялось центральным аппаратом МПС России.

Линейные предприятия основной деятельности (железнодорожные станции, вагонные и локомотивные депо, дистанции пути и др.) входили в состав отделений железных дорог. Непосредственно в состав самих дорог входили предприятия промышленности (щебеночные, шпалопропиточные заводы и др.), подрядные строительные организации, а также объекты социальной сферы (учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, предприятия торговли и общественного питания, объекты жилищно-коммунального хозяйства и др.).

Кроме того, в систему железнодорожного транспорта был включен ряд организаций центрального подчинения МПС России, таких как функциональные центры (диспетчерский центр управления перевозками и др.), заводы (электротехнические, ремонтные и др.), НИИ и проектные организации, а также часть объектов социальной сферы (образования и здравоохранения).

Существующая ранее организационная структура управления железнодорожным транспортом имела серьезные недостатки:

• — совмещение в МПС России функций органа государственного управления и хозяйствующего субъекта снижало эффективность выполнения, совершенно разных задач. Хозяйствующий субъект и государственный орган преследовали порой противоположные цели;
• — существующая структура управления была основана главным образом на региональном делении и недостаточно учитывала вопросы организации и деятельности по их видам. В предыдущей структуре было 9 основных хозяйств отрасли (путевое, локомотивное, пассажирское, вагонное, управления перевозками; сигнализации, централизации и блокировки; грузовой и коммерческой работы; электрификации и электроснабжения; информатизации и связи) управлялись через 17 железных дорог и 68 отделений железных дорог;
• — сложившееся деление на хозяйства не полностью совпадало с перечнем видов деятельности, предусмотренным «Концепцией структурной реформы федерального железнодорожного транспорта», утвержденной постановлением правительства РФ от 15 мая 1998 года № 448);
• — недостаточно четкое разделение учета по видам деятельности и наличие механизма расчетных цен снижали прозрачность финансовой деятельности системы железнодорожного транспорта, что препятствовало повышению ее эффективности и ограничивало возможности привлечения инвестиций;
• — раздробленность федерального железнодорожного транспорта на отдельные юридические лица, которые являлись составными элементами единой системы, сопровождалась необоснованными транзакционными издержками.

Производственная структура управления федерального железнодорожного транспорта до начала реформирования приведена на рис. 1.

Рисунок 1. Схема производственной структуры управления железнодорожного транспорта до начала реформирования Основными проблемами системы железных дорог являлась неэффективная система регулирования, отсутствие конкуренции, высокий износ инфраструктуры и подвижного состава и отсутствие долгосрочного объема инвестиций, а также высокие социальные расходы. Идеология эволюционного подхода к реформе отрасли была заложена ещё в 1996 г. в «Основных направлениях развития железнодорожного транспорта», принятых на Всероссийском съезде железнодорожников и утвержденных Президентом России, а затем в Концепции и Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте 1998 г. и 2001 г.

Основные положение структурного реформирования железнодорожного транспорта в России были определены Указами Правительства РФ от 16.05.96 г. № 732 и от 28.04.97 г. № 426. А также Концепцией структурной реформы ФЖТ, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.05.98 г. № 448, и, наконец, следующий документ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 18.05.2001 г. № 384 «Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте».

Обоснование необходимости реформирования федерального железнодорожного транспорта осуществлялось в проекте «Программы…» на основе анализа положения в отрасли в тот период и изложении целей, задач и принципов ее реформирования, определенных правительством РФ.

На основании постановления № 384 от 18 мая 2001 г. «О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте», в котором установлено, что реформирование железнодорожного транспорта проводится в три этапа:

• — первый этап — 2001;2002 гг.;
• — второй этап — 2003;2005 гг.;
• — третий этап — 2006;2010 гг.

Были определены цели и задачи для каждого этапа реформирования. В настоящее время целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются:

повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития;

формирование единой гармоничной транспортной системы страны;

снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;

удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые.

железнодорожным транспортом.

Выбор оптимальной модели организации железнодорожного транспорта в России осуществлялся с учетом состояния железнодорожного транспорта в России, а также опыта реформирования железных дорог за рубежом и российского опыта реформирования естественных монополий.

Принципиальными для успешной реализации выбранной организационной модели железнодорожного транспорта в России являются следующие основные положения:

поэтапное реформирование и минимизация риска необратимых действий;

разделение функций государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью;

разделение основных и неосновных видов деятельности;

переход от монопольного состояния отрасли к конкурентному;

формирование организационной структуры по основным видам деятельности;

сохранение государственного регулирования и контроля над монопольным сектором (инфраструктурой);

сохранение интеграции инфраструктуры с частью грузовых перевозок, по крайней мере, в течение первых лет реформирования, с поэтапным увеличением доли подвижного состава, принадлежащего независимым компаниям-операторам.

Постановление правительства, приведенное выше, разделяет функции государственного регулирования и организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте, поэтому при переходе к новой модели организации транспорта ключевым моментом является полное отделение функций государственного регулирования от хозяйственных функций. Это разделение необходимо для внедрения конкуренции в системе железнодорожного транспорта и является одним из условий обеспечения равноправного доступа независимых операторов к сетевой инфраструктуре и справедливого тарифообразования.

После исключения из Министерства путей сообщения Российской Федерации функций организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте оно сохранялось как федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта и выполняло следующее:

• 1) проведение государственной политики, в области железнодорожного транспорта исходя из требований экономики, обороноспособности и безопасности страны, потребностей населения;
• 2) разработку, утверждение и надзор за исполнением нормативных документов в области:
  • — технической эксплуатации железных дорог, иных объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта, безопасности перевозок и экологии, обеспечения охраны объектов, сохранности перевозимых грузов и имущества, пожарной безопасности, а также охраны труда;
  • — установления обязательных требований к техническим средствам, используемым на железнодорожном транспорте, а также услугам, предоставляемым при перевозках грузов и пассажиров (технических регламентов и стандартов);
• 3) лицензирование, сертификацию и стандартизацию на железнодорожном транспорте в пределах своих полномочий;
• 4) надзор за соблюдением метрологических правил и норм;
• 5) руководство мобилизационной подготовкой и гражданской обороной;
• 6) обеспечение защиты государственной тайны;
• 7) участие в осуществлении государственной политики в области борьбы с террористическими проявлениями на железнодорожном транспорте, координация и взаимодействие по данному вопросу с компетентными органами;
• 8) регулирование в области перевозок для государственных нужд и социально значимых перевозок пассажиров;
• 9) другие функции государственного регулирования в области железнодорожного транспорта.

Организационная структура открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в период с 2003 по 2010 гг.

В процессе реформирования осуществлялся постепенный переход от преимущественно функционально-территориального принципа организации деятельности федерального железнодорожного транспорта к функциональному принципу, имея в виду ее классификацию по следующим видам деятельности:

• — грузовые перевозки;
• — содержание и эксплуатация инфраструктуры;
• — предоставление услуг локомотивной тяги (в пассажирском и грузовом движении);
• — пассажирские перевозки в дальнем следовании;
• — пассажирские перевозки в пригородном сообщении;
• — ремонт подвижного состава;
• — строительство объектов инфраструктуры;
• — научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы;
• — содержание социальной сферы;
• — прочие виды деятельности.

Территориальные подразделения открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (железные дороги и их отделения) осуществляли налоговые платежи в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Поступление налоговых платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации после создания открытого акционерного общества «Российские железные дороги» не изменилось.

При формировании открытого акционерного общества «Российские железные дороги» были продолжены работы по совершенствованию системы управления движением, велась отработка новой структуры управления перевозками, включающей в себя:

• — главный центр управления перевозками;
• — региональные центры управления перевозками;
• — опорные центры;
• — станции.

В структуре открытого акционерного общества «Российские железные дороги» на всех этапах реформы сохранялись и на постоянной основе работали органы управления и структурные подразделения, ведающие вопросами обеспечения обороноспособности и национальной безопасности государства, которые в своей деятельности руководствуются специальной подпрограммой данной Программы.

На государственном уровне регулирование вопросов функционирования железнодорожного транспорта осуществлялось и сейчас осуществляется Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) в составе Министерства транспорта. В Росжелдор функционирует ряд департаментов по отраслям железнодорожного хозяйства.

Ответственное управление компанией было возложено на президента, которому в свою очередь подчинены: первый вице-президент, вице-президент по маркетингу и сбыту грузовых перевозок, вице-президент по экономике и финансам, главный бухгалтер и др. Первому вице-президенту подчиняются руководители основных департаментов. Всего в структуре РЖД таких департаментов 34, наряду с ними созданы 9 управлений, которые сопровождают и дополняют основную их деятельность. Также определенное место в структурном делении имеют Дирекции, Центры, Представительства и другие организации; обслуживающие работу железнодорожного транспорта, немаловажная роль здесь принадлежит железным дорогам, их 16, они выступали на правах филиалов Компании ОАО «РЖД»: Восточно-Сибирская (Иркутск); Горьковская (Нижний Новгород); Дальневосточная (Хабаровск); Забайкальская (Чита). Западно-Сибирская (Новосибирск); Калининградская (Калининград); Красноярская (Красноярск); Куйбышевская (Самара); Московская (Москва). Октябрьская (Санкт-Петербург); Приволжская (Саратов); Свердловская (Екатеринбург); Северная (Ярославль); Северо-Кавказская (Ростов). Юго-Восточная (Воронеж); Южно-Уральская (Челябинск).

В состав каждой из них могли входить несколько отделений железной дороги, в ведении которых находятся линейные предприятия — станции, вокзалы, вагонные и локомотивные депо, дистанции пути и связи и т. д., которым подчинены отделения, а отделениям — линейные предприятия (железнодорожные станции, вагонные и локомотивные депо, дистанции пути и др.).

Например: пассажирским хозяйством на уровне открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД») управляет Департамент дальних пассажирских перевозок (ЦЛД). В структуру ЦЛД входят отдел экономики, отдел международных перевозок, отдел служебных билетов, общий отдел.

С 2006 г. в ОАО «РЖД» на правах филиала создана Федеральная пассажирская дирекция (ФПД). В структуру ФПД входят отдел организации перевозок, отдел тарифов, отдел ремонта пассажирских вагонов, инспекция по аттестации и контролю над содержанием фирменных поездов, контрольно-ревизионный отдел, отделы развития услуг и обслуживания пассажиров на вокзалах и в поездах, отдел маркетинга, отдел питания, управление пригородных перевозок.

На дорогах управленческие функции в части, касающейся обеспечения пассажирских перевозок, осуществляют пассажирские службы (начальник пассажирской службы имеет индекс Л). В состав службы входят, как правило, оперативный отдел, технический отдел, отдел экономики, отдел бесплатных перевозок.

На дорогах организацией работы по обслуживанию пассажиров и распоряжением пассажирскими зданиями, техническими сооружениями, оборудованием, имуществом, средствами и материалами занимаются пассажирские компании, или региональные дирекции по обслуживанию пассажиров. Как правило, создаются раздельные дирекции по дальним и пригородным перевозкам.

В настоящее время управление железнодорожным транспортом осуществляется Компанией ОАО «РЖД» по приведенной ниже схеме (рис. 2).

Рисунок 2. Схема организационно-функциональной структуры ОАО «РЖД» в начальный период реформирования (2003;2011 гг.).