Расходные полномочия муниципалитетов и доходы муниципальных бюджетов

Расходные полномочия муниципалитетов и доходы муниципальных бюджетов

Автор: Чернявский А.В.

• Оглавление
• Введение
• 1. Функции и сферы ответственности муниципалитетов
• 1.1 Терминология
• 1.1.1 Критерии для определения функций (расходных полномочий) муниципалитетов
• 1.1.1.1 Экономические критерии определения функций муниципалитетов
• 1.1.1.2 Неэкономические критерии определения функций муниципалитетов
• 1.1.2 Законодательное определение расходных полномочий муниципалитетов
• 1.2 Природа функций муниципалитетов и границы ответственности
• 1.2.1 Ответственность за выполнение функций по оказанию услуг
• 1.2.2 Делегирование ответственности
• 1.2.3 Природа и границы функций муниципалитетов по регулированию
• 2. Финансовые ресурсы муниципалитетов
• 2.1 Собственные доходы муниципалитетов
• 2.1.1 Местные налоги и платежи
• 2.1.1.1 Права муниципалитетов по введению местных налогов и природа этих налогов
• 2.1.1.2 Экономические и технические факторы определения системы местных налогов
• 2.1.2 Долги муниципалитетов
• 2.1.2.1 Права муниципалитетов по заимствованию
• 2.1.2.2 Финансовые и технические проблемы заимствований муниципалитетов
• 2.1.3 Другие собственные источники финансовых ресурсов муниципалитетов
• 2.2 Трансферты
• 2.2.1 Доходы муниципалитетов от федеральных и региональных налогов
• 2.2.2 Структура доходов и расходов муниципалитетов и их возможности по выходу на финансовые рынки
• 3. Общие проблемы межбюджетных финансовых отношений
• 3.1 Общеэкономические и бюджетные реформы
• 3.2 Вопросы, связанные со вступлением в ЕС
• 3.3 Ежегодный бюджетный цикл
• 3.3.1 Вертикальная бюджетная сбалансированность
• 3.3.2 Муниципальный бюджетный цикл

В данной работе нет подробного статического и динамического анализа доходов и расходов муниципальных бюджетов в России. Он анализу полномочий и функций муниципалитетов и формированию соответствующей системы доходов. Функции муниципалитетов в работе не идентичны их бюджетным расходным полномочиям. Многие функции местных властей, которые одновременно являются услугами для населения и предприятий оказываются связанными с муниципалитетами коммерческими предприятиями на платной основе. Эти платежи не обязательно попадают в местные бюджеты. Таковыми, например, являются платежи за коммунальные услуги. Тем не менее, общую ответственность за предоставление услуг данного вида берет на себя муниципалитет. Таким образом, в работе применяется идеология «расширенного финансового баланса» и «расширенного бюджета» муниципалитетов. При подготовке работе использован опыт проведения реформ муниципальных финансов в странах Восточной Европы. Проанализирован российский опыт и российское бюджетное законодательство.

1. Функции и сферы ответственности муниципалитетов

Исследование целесообразно начать с определения функций муниципалитетов по предоставлению традиционных видов услуг и их ответственности за общее улучшение условий жизни. Эти определения должны основываться на концепции децентрализации бюджетных и управленческих функций и их эффективного разграничения между различными уровнями власти. В частности, в России необходимо определить оптимальное соотношение между бюджетными полномочиями между федеральным, региональным и местными уровнями.

Строгих правил, позволяющих определить в каждом конкретном случае правильный ответ на вопрос о том, какие расходные полномочия и ответственность за решение социальных проблем следует закрепить за определенным уровнем власти, не существует. Тем не менее, можно выделить общие принципы эффективного разграничения расходных полномочий. Под эффективностью предоставления бюджетных услуг можно понимать как предоставление услуг определенного качества и количества при наименьших издержках, так и предоставление услуг наилучшего качества при фиксированных издержках.

Основным принципом разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти принято считать принцип субсидиарности или принцип эффективного дополнения. В соответствии с этим принципом бюджетная система строится снизу вверх и за местным уровнем власти закрепляется максимум функций, с которым он в состоянии справиться самостоятельно. Поскольку муниципальный уровень власти находится ближе к потребителю, можно предположить, что в этом случае услуги населению будут оказываться более эффективно. При этом понятно, что такие виды услуг как национальная оборона и государственное управление просто не могут быть оказаны муниципалитетами. Межгородские транспорт и связь также относятся к услугам не местного, а регионального и государственного уровней.

Выделение бюджетных полномочий на основе только принципа субсидиарности в принципе может негативно сказываться на эффективности предоставления услуг. В ряде случаев более высокий уровень власти может оказывать услуги эффективнее за счет экономии масштаба.

Другим важным принципом, который необходимо здесь упомянуть является принцип социальной справедливости. Его можно понимать как в самом широком, так и в достаточно узком смысле. Последовательное применение этого принципа может привести к уравнительной системе в экономике с крайне негативными последствиями для общей экономической эффективности и темпов экономического развития. Умеренное следование этому принципу предполагает, что всем жителям страны предоставляются некоторые «базовые» виды услуг. Однако в этом случае муниципалитеты могут оказаться в неравных условиях из-за различного процентного соотношения людей нуждающихся в социальной поддержке. Для выравнивания ситуации необходимо государственное вмешательство.

Упомянутая выше концепция бюджетной децентрализации может быть поддержана аргументами, связанными с экономической эффективностью. Децентрализация приводит к тому, что местное правительство становится ближе к населению и получает возможность принимать более самостоятельные решения, как по формированию налоговой базы, так и по формированию набора предоставляемых услуг. В принципе это ведет к росту благосостояния населения по трем причинам:

— Если люди получают в большей степени то, что они хотят, касается ли это более низких налогов или более широкого выбора услуг, их благосостояние увеличивается.

— У людей возникает больше побудительных мотивов платить налоги если взамен они получают те услуги, которые хотят. Поэтому децентрализация ведет к увеличению собираемости налогов и платежей за оказанные услуги по сравнению с более централизованной системой.

— Местные власти вынуждены оказывать услуги на более высоком уровне. Поскольку население муниципалитетов понимает, что платит за услуги своими налогами и платежами, оно может не переизбрать администрацию, которая исполняет свой долг ненадлежащим образом.

Приведенные аргументы за увеличение децентрализации сформулированы на основе бюджетной практики развитых стран. В странах с переходной экономикой, как правило, можно найти много аргументов против децентрализации. Приведем и их:

— Если налоговые доходы муниципалитетов формируются в основном за счет расщепленных долей федеральных и региональных налогов и трансфертов от вышестоящих уровней власти, то эти уровни власти и определяют размер муниципального бюджета (такая ситуация характерна для развивающихся стран). В этом случае нет смысла предоставлять муниципалитетам и большие расходные полномочия.

— Местные власти должны иметь определенную свободу выбора в распределении их финансовых ресурсов. В переходных экономиках это не всегда так. Во многих случаях (например, при установлении заработной платы работникам бюджетных организаций) муниципалитеты должны следовать государственным стандартам.

— Местные власти должны иметь возможность собирать местные налоги надлежащим образом. Часто организовать сбор местных налогов труднее, чем региональных и федеральных. Это относится, например к налогу на имущество. Важно и то, что местные администрации находятся близко к налогоплательщикам и им политически трудно «ужесточать» практику сбора налогов.

1.1 Терминология

После выделения общих принципов, в соответствии с которыми должно формироваться разграничение полномочий между властными структурами различных уровней целесообразно обсудить некоторые термины которые используются в настоящей работе. Мы уже употребляли термин децентрализация. В широком смысле этот термин означает все формы разделения и делегирования ответственности между властными структурами разных уровней, включая национальное правительство, региональные органы власти и органы местного самоуправления. В более узком смысле под децентрализацией понимается делегирование на местный уровень лишь определенных функций. Функции присущие национальному (федеральному) уровню при таком подходе никому не делегируются. Мы будем использовать термин децентрализация в узком смысле.

Делегирование полномочий. С этим термином может быть связано много недоразумений. Его очень часто путают с термином децентрализация. В частности, для России такое смешение терминов является обычным. В собственном смысле слова делегирование полномочий означает делегирование некоторых функций, но не ответственности за их исполнение. Например, функция по осуществлению определенных социальных выплат может быть передана с государственного уровня на местный уровень, но ответственность за эти выплаты продолжает нести государство. В работе под делегированием полномочий будет пониматься именно передача некоторых функций.

Услуги, которые муниципалитеты обязаны предоставлять в соответствии с национальным (федеральным) законодательством. Под этим термином (понятием) подразумевается практика некоторых стран Центральной и Восточной Европы (России в том числе) в соответствии, с которой местные органы власти обязаны ежегодно включать в расходную часть своих бюджетов финансирование услуг определенного вида. Такую ситуацию нельзя описывать термином «децентрализация», поскольку последний предполагает определенную самостоятельность местных администраций в принятии решений о структуре расходов.

Очень часто об этом термине говорят в ситуации, когда национальное правительство возлагает ответственность за оказание определенного вида услуг на региональные или местные органы власти, но не предоставляет финансирования (вообще или в полном объеме) для покрытия издержек. Типичными для Восточной Европы являются случаи, когда национальное правительство законодательно устанавливает субсидии на потребление воды и услуг транспорта. Правительство отдает распоряжение муниципалитетам выплачивать эти субсидии из их бюджетов, но при этом не предоставляет средств для покрытия издержек. Для России такая ситуация широко распространена прежде всего в сфере социальных выплат. В дальнейшем для ее отражения мы будем использовать термин необеспеченные мандаты.

Определение функций (расходных полномочий) муниципалитетов.

Функции и расходные полномочия, возложенные на местный уровень власти сильно варьируются по странам Восточной Европы. Нет единой модели разделения полномочий между властными структурами и в странах Западной Европы и в других регионах мира. Для стран Восточной Европы это можно проиллюстрировать на примере важнейшей услуги — образования. В России на местный уровень власти возложена полная ответственность за выплату зарплаты учителям и другому персоналу в начальных и средних школах, за содержание и ремонт школ. Новое строительство школ осуществляется в значительной степени за счет средств местных бюджетов. В Румынии местные власти не несут никаких расходов по образованию. В Польше местные власти несут затраты только на дошкольное образование. В Чехии затраты на начальное и среднее образование разделены между местным и государственным уровнями власти. В Болгарии и Венгрии ситуация в целом похожа на Российскую. В Латвии и Литве местные власти несут затраты связанные с начальным и средним образованием за исключением заработных плат учителей.

От различного подхода к определению функций муниципалитетов зависит и их доля в расходах консолидированных бюджетов стран. Сравнительные данные по доле местных бюджетов в консолидированном бюджете для ряда европейских стран приведены в Таблице 1

Таблица 1.

Источник: IMF, Government Finance Statistics, 1997. Госкомстат РФ, ежегодный доклад, 2000 г.

Из Таблицы 1 видно, что доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете европейских стран варьирует весьма сильно. Их доля в России сравнительно высока, хотя и имеет явную тенденцию к снижению. Сравнительно велики и расходные полномочия муниципалитетов в России. Формально это соответствует декларированным выше принципам децентрализации полномочий. Фактически структура местных расходов в России в основном определяется решениями Федерального Правительства.

Если подходить к определению функций муниципалитетов концептуально, нужно, прежде всего, попытаться выработать критерии для их закрепления за муниципалитетами.

1.1.1 Критерии для определения функций (расходных полномочий) муниципалитетов

По вопросам разделения функций и ответственности за оказание услуг между различными уровнями власти, также как по вопросам децентрализации, имеется обширная литература, однако в ней нет простых и однозначных ответов. Тем не менее, можно выделить некоторые критерии, по которым функции следует относить к местному уровню, если считать развитие процессов децентрализации за благо. Отметим, что в принципе, система критериев может выглядеть по-разному в разных странах из-за разного содержания услуг называемых одними и теми же терминами. Кроме того, система критериев может изменяться во времени в связи с политическими изменениями и экономическим развитием в странах.

1.1.1.1 Экономические критерии определения функций муниципалитетов

В качестве первого критерия, который широко представлен в экономической литературе может выступать вид предоставляемой услуги. В экономической теории принято считать, что публичный сектор (различные уровни власти) производит определенные продукты. Это, так называемые публичные или квазипубличные продукты, а, по сути, различные виды услуг. Сюда относятся и благоустройство, здравоохранение и образование. К другим продуктам публичной власти относятся функции перераспределения. Программы социальной поддержки населения относятся к этому классу продуктов. Не ко всем функциям или продуктам публичного сектора можно одинаково подходить с точки зрения целесообразности из децентрализации. Здесь мы вновь возвращаемся к изложенному выше принципу субсидиарности под несколько иным углом зрения. В соответствии с этим принципом наилучшие результаты достигаются тогда, когда функции возлагаются на наиболее низкий уровень власти, способный ее выполнить. Это правило вовсе не является абсолютным. Важное значение имеют другие критерии. Отметим, что пере распределительные функции обычно рассматриваются как функции национального правительства, хотя и на этот счет могут быть разные мнения.

Второй критерий связан с территорией, на которой предоставляется услуга. Если услуга предоставляется в основном на территории муниципалитета, это является веским аргументом для ее децентрализации и передаче соответствующих функций на местный уровень. Если границы предоставления услуги существенного превышают границы муниципалитета, ее следует передать региональным властям или центральному правительству. Хорошим примером, иллюстрирующим приведенные рассуждения может быть очистка воды. Если жители одного муниципалитета расположенного выше по течению реки считают возможным сбрасывать в реку мусор и не считают это серьезной проблемой, то проблемы могут возникнуть у муниципалитета расположенного ниже по течению. В этом случае функцию очистки воды целесообразно передать, по меньшей мере, на региональный уровень. Третий критерий связан с финансовой оценкой предоставления услуги. Если стоимость предоставления услуги сильно зависит от масштаба, это является серьезным аргументом для передачи ее на более высокий уровень власти.

1.1.1.2 Неэкономические критерии определения функций муниципалитетов

Помимо экономических есть и другие критерии определения расходных полномочий муниципалитетов. Эти критерии могут быть менее объективны, но, тем не менее, очень важны.

Культурные ценности могут оказывать существенное влияние на распределение функций между различными уровнями власти. Например, в странах, где большое значение придается равному для всех доступу к определенным видам услуг, таким как образование, может быть меньшая заинтересованность в децентрализации этих услуг. В других странах, большее значение может придаваться возможностям осуществлять местный выбор и контроль.

Размер страны и различия в уровне развития муниципалитетов также должны приниматься во внимание. Определение функций муниципалитетов в большой стране с рассредоточенным населением будет отличаться от решения этих вопросов в небольшой стране с компактным населением.

1.1.2 Законодательное определение расходных полномочий муниципалитетов

Законодательное определение расходных полномочий муниципалитетов определяет степень, в которой эти полномочия являются явными, понятными и стабильными. Первый вопрос в этой области — определены ли вообще функции муниципалитетов в законодательстве. Важно также отражены ли в законодательстве природа и границы ответственности муниципалитетов. Степень прозрачности законодательства зависит от того, насколько местные нормативные акты соответствуют законам верхнего уровня, касающимся отдельных услуг и отраслей. Важное значение имеет степень недвусмысленности формулировок в законодательстве. Безусловно, большое значение имеет также стабильность законодательства. Важным является ответ на вопрос — обязательным ли является консультирование с местными властями при изменении законодательства касающегося распределения расходных полномочий.

Как правило, в странах с переходной экономикой законодательство, регламентирующее функции (расходные полномочия) муниципалитетов прописаны недостаточно четко. Это подтверждают многочисленные страновые исследования. Например, исследование, проводившееся в 2000 году, а Албании выявило, что сферы ответственности местных властей четко не определены. Недавнее исследование OECD обнаружило существование проблем с законодательством в этой области в Венгрии и Латвии, в то время как аналогичные исследования в Дании таких проблем не выявили. Российское законодательство, определяющее расходные полномочия муниципалитетов находится в стадии становления.

Окно 1.

Принципы распределения расходных полномочий между уровнями власти в Боснии и Герцеговине.

В Боснии и Герцеговине применяется четыре критерия для распределения функций между Центральным правительством, кантонами (их можно рассматривать как аналог российских регионов) и муниципалитетами. К этим критериям относятся:

— оценка возможностей экономии масштаба;

— наличие межрегиональных воздействий определенной функции;

— вариации в предпочтениях;

— стремление выровнять положение в регионах и муниципалитетах с помощью субсидий;

Распределение функций между уровнями власти определяется на основе одновременного принятия во внимание всех четырех критериев, оно отражено в Таблице 2. Федеральные власти Боснии и Герцеговины несут ответственность в основном за функции, которые осуществляются по всей территории страны. Конституция Федерации закрепляет за федеративным уровнем функции обороны, федеральной полиции, судебные и таможенные функции. Фактически федеральный уровень берет на себя еще и функции университетского образования, некоторых видов медицинской помощи, межрегиональных перевозок, контроля за состоянием окружающей среды и, частично, социального обеспечения. Кантоны и муниципалитеты несут ответственность за большую часть услуг здравоохранения, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, борьбу с пожарами. В консолидированном бюджете страны наибольшая доля приходится все же на федеральные расходы.

В Конституции страны записано, что муниципалитеты, в которых проживают преимущественно представители национальных меньшинств, имеют право на самостоятельное исполнение многих функций. При этом проблема заключается в необходимости наделить эти муниципалитеты самостоятельными источниками доходов для исполнения этих функций. В Боснии и Герцеговине эти проблемы решаются с некоторыми трениями между кантонами и муниципалитетами.

Таблица 2. Распределение функций между уровнями власти в Боснии и Герцеговине.

Источник: Фискальный федерализм в Боснии и Герцеговине. W. Fox and C. Wallich

1.2 Природа функций муниципалитетов и границы ответственности

В этом разделе этой работы будет обсужден ряд вопросов которые касаются пределов ответственности за исполнение определенных функций, которые признавались бы муниципалитетами. Например, муниципалитеты могут быть более осторожны при определении границ их ответственности при оказании инфраструктурных услуг, чем при оказании социальных услуг.

1.2.1 Ответственность за выполнение функций по оказанию услуг

Существует несколько факторов, которые определяют степень автономии местных властей при принятии ими решений по оказанию услуг.

Первым из этих факторов является право муниципалитетов самостоятельно определять, оказывать услугу или нет. Важно кто принимает решения о том, нужен ли определенный вид услуг или нет. С другой стороны, важно могут ли муниципалитеты самостоятельно вводить у себя новые виды услуг, возможно, взамен некоторых существующих. Понятие «обязательные услуги», которое осуждалось выше, представляет собой негативный ответ на вопрос о свободе выбора муниципалитетов.

Вторым фактором является право определять политику по оказанию услуг и стандарты. Возможны совершенно различны системы принятия решений по количеству, качеству и системам финансирования различных видов услуг. Зададимся вопросом — если муниципалитеты являются ответственными за оказание услуг по отоплению жилья и за муниципальный транспорт, могут ли они улучшать качество отопления и экономить на транспорте? Одним из вариантов ответа может быть тот, что муниципалитеты могут ухудшать качество транспортных услуг в пределах национальных стандартов. Например, в Польше Министерство финансов определяет минимальные финансовые образовательные стандарты и обеспечивает финансирование школ в этих пределах.

Системы национальных стандартов определяющих качество услуг оказываемых муниципалитетами в европейских странах (да и во всем мире) сильно отличаются. Например, для систем водоочистки могут быть предусмотрены стандарты, включающие технические спецификации по водоочистным сооружениям (затратные стандарты) и стандарты качества воды (стандарты, ориентированные на результат).

Третьим фактором можно считать право организовывать тем или иным способом предоставление услуги. Центральным вопросом здесь является право муниципалитетов решать будут ли они предоставлять услуги самостоятельно или через другие организации (это могут быть, например, специально созданные акционерные общества) Муниципалитеты могут предоставлять услуги в кооперации друг с другом. Такая кооперация особенно уместна в случаях когда муниципалитеты несут полную ответственность за предоставление услуги (например, услуги по начальному образованию). Многие муниципалитеты являются слишком маленькими и заинтересованы в кооперации в сфере образования.

Европейские страны имеют богатый опыт муниципальной кооперации. Например, в Эстонии нет регионального уровня управления, и кооперация муниципалитетов облегчает им общение с центральными властями и одновременно позволяет координировать собственные усилия. Многие маленькие муниципалитеты покупают услуги у более крупных муниципалитетов. Муниципалитеты в Эстонии имеют конституционное право создавать ассоциации и совместные организации.

Кооперация муниципалитетов в Эстонии через создание совместных некоммерческих организаций позволяет им эффективно оказывать услуги в области здравоохранения, образования, утилизации отходов, проводить совместно культурные мероприятия.

В Эстонии есть три национальных ассоциации муниципалитетов:

— Ассоциация эстонских городов (основана в 1920 году);

— Ассоциация эстонских сельских муниципалитетов (основана в 1921 году);

— Союз эстонских муниципальных ассоциаций (основан в 1923 году).

Основная функция этих ассоциаций заключается в представлении интересов муниципалитетов при создании законодательства на национальном уровне. В 1994 году был создан Союз трех перечисленных ассоциаций для ведения переговоров с Центральным правительством.

Богатый опыт создания муниципальных ассоциаций имеется в Венгрии. В Венгрии муниципалитеты имеют существенные финансовый повод вступать в ассоциации. При осуществлении ряда инвестиционных проектов муниципалитетам полагаются субсидии Центрального правительства. При предоставлении такого рода субсидий ассоциациям муниципалитетов их сумма увеличивается на 10%.

Предоставление услуг муниципалитетами совместно с частными предприятиями или исключительно через частные предприятия порождает много правовых и организационных вопросов. Они практически смыкаются с проблемами связанными с муниципальными закупками и заключением муниципальных контрактов. В Румынии муниципалитеты имеют право оказывать услуги совместно с частными предприятиями и входить в собственность частных предприятий.

Наконец, четвертым фактором самостоятельности муниципалитетов в процессе оказания услуг является фактор собственности на активы (в частности на основные фонды). В странах с переходной экономикой во многих случаях закрепление права собственности на те или иные активы за различными уровнями власти связаны с их функциями. Например, если муниципалитеты несут ответственность за содержание школ, то им эти школы и принадлежат. Более сложные вопросы возникают в случаях, когда муниципалитеты предоставляют право оказывать услуги частным предприятиям.

В странах Центральной и Восточной Европы можно найти большое разнообразие в решении проблем муниципальной собственности. В Албании муниципалитеты имеют широкие права по покупке и продаже муниципальной собственности.

В Чехии муниципалитеты имеют собственную законодательную базу, позволяющую им продавать и приобретать активы. Они могут свободно закладывать муниципальную собственность.

В Болгарии в законе «О муниципальной собственности» от 1996 года проведены разграничения между «муниципальной общественной собственностью» и «муниципальной частной собственностью» .

В Македонии государственная и муниципальная собственности на настоящий момент до конца не разделены.

1.2.2 Делегирование ответственности

В предыдущем изложении эти вопросы уже затрагивались. Отметим некоторые важные моменты. Важно как происходит делегирование функций и расходных полномочий. Например, некоторые функции центрального правительства могут делегироваться муниципалитетам на основании ежегодно принимаемого закона о бюджете или на постоянной основе. Важно также консультируется ли центральное правительство с муниципалитетами при делегировании им функций и имеет ли место при этом одинаковый подход ко всем муниципалитетам.

Отметим, что в Европейской хартии о местном самоуправлении принятой в Страсбурге в 1985 году записано, что с муниципалитетами необходимо советоваться в процессе планирования решений во всех случаях, когда эти решения их касаются.

Степень самостоятельности в администрировании делегированными услугами также весьма важна. По данному выше определению, общий политический контроль за предоставлением услуги остается за организацией (уровнем власти) который осуществляет делегирование. Если муниципалитету делегировали право (обязанность) предоставлять ту или иную услугу, важна его степень независимости в принятии решений о качестве и способах предоставления услуг. От этого будет зависеть, какие ресурсы в виде людей, технологий, методов муниципалитет будет использовать для оказания конкретного вида услуг.

Существенным является ответ на вопрос, кто финансирует делегируемую услугу. Если предполагается, что муниципалитеты будут финансировать услугу (функцию) из своих доходов это больше напоминает ситуацию нефинансируемых мандатов, чем делегирования функций. Примером такого рода могут служить субсидии определенного рода, которые необходимо платить в соответствии с национальным законодательством, но из местных бюджетов.

Наличие нефинансируемых мандатов не является уникальной российской ситуацией. Эти проблемы возникают во многих странах с переходной экономикой. Например, в Боснии и Герцеговине центральное правительство может принимать решения о повышении зарплаты, причем исполнять эти решения должны муниципалитеты. Финансовых ресурсов для повышения зарплаты у муниципалитетов, как правило, нет. Эта ситуация очень сильно напоминает Российскую.

В ряде стран Восточной Европы, например в Болгарии, Чехии, Венгрии муниципалитеты законодательно защищены от необеспеченных мандатов. Например, в Чехии это положение прямо прописано в Чешском национальном законе о муниципалитетах от 1990 года. Тем не менее, в Венгрии наблюдаются нарушения законодательства в этой области.

1.2.3 Природа и границы функций муниципалитетов по регулированию

Под регулированием здесь имеется возможность влиять в той или иной степени на услуги и продукты, производимые различными организациями для населения. Отметим, что в России существует не менее 50 организаций, которые могут придти на предприятие с проверкой и организаций осуществляющих лицензирование деятельности.

Правовая основа для регулятивной деятельности на муниципальном уровне. Основным вопросом, как и в случае предоставления услуг нового вида, является вопрос, имеют ли муниципалитеты законные основания заниматься регулированием в своих интересах. Здесь нужно проводить различие между правом муниципалитетов планировать свое развитие, например, делать планы развития города, и регулировать связанные с этими планами виды деятельности, в частности новое строительство.

В Албании права муниципалитетов в сфере регулирования законодательно определены. К ним относится выдача лицензий на некоторые виды деятельности, определение часов работы организаций оказывающих услуги и взимание некоторых видов штрафов.

При анализе деятельности по регулированию нужно принимать во внимание, какие рычаги воздействия есть у муниципалитетов в их взаимоотношениях с организациями различных типов, например с частными фирмами, спортивными клубами. Смежным вопросом является эффективность применения этих рычагов воздействия, например взимания штрафов в судебном порядке.

В Чехии муниципалитеты имеют независимую юрисдикцию по взиманию штрафов. Кроме того, они могут вводить дополнительные налоги в случае стихийных бедствий.

2. Финансовые ресурсы муниципалитетов

В данном разделе будут рассмотрены вопросы построения системы межбюджетных отношений таким образом, чтобы обеспечить муниципалитеты необходимыми ресурсами для выполнения возложенных на них функций. Анализ привязан к странам Восточной Европы.

Необходимость обеспечения муниципалитетов адекватными финансовыми ресурсами является фундаментальным принципом децентрализации. Муниципалитеты получают финансовые ресурсы из разных источников. Терминологические проблемы возникают при определении этих источников. В данной работе предлагается их следующая классификация:

Собственные финансовые источники, в том числе

— Местные налоги и платежи;

— Заемные средства;

— Другие финансовые источники, такие как пожертвования или продажа активов;

Трансферты, в том числе

- Доли от национальных налогов (в российском случае от региональных и местных налогов;

— Безвозмездные перечисления.

Во всех странах перечисленные источники финансирования комбинируются. Структура источников сильно варьируется по странам.

Значения терминов. Обсуждение проблем связанных с финансовыми ресурсами муниципалитетов по странам затруднено из-за различного смысла вкладываемого в одни и те же термины. Поэтому имеет смысл эти термины обсудить.

Под собственными финансовыми источниками в разных странах в законодательстве и статистике понимаются различные вещи. Как правило, в эту группу доходов включают все финансовые ресурсы, которые муниципалитеты получают непосредственно от физических лиц или компаний. По этой логике сюда нужно включать все налоговые поступления формирующие местные бюджеты. В более узком смысле собственными доходами налоговые поступления можно считать, в случае если муниципалитет участвует в их администрировании и может, хотя бы частично, определять величину поступлений от определенного источника. В Западной Европе распространен второй подход. В данной работе под собственными налоговыми доходами понимаются все местные налоги, независимо от того, могут ли муниципалитеты изменять их величину или нет.

Отметим, что во всей Западной Европе превалируют тенденции усиления собственных финансовых источников муниципалитетов (в приведенном «узком» смысле). Исключение здесь составляет Великобритания.

Под местными налогами в различных странах Восточной Европы понимают разные виды налогов. Разночтения здесь в принципе аналогичны приведенным выше. В работе термин используется в «широком» значении.

Трансферты, гранты, доля в доходах. Эти термины используются для обозначения финансовых ресурсов, которые получают муниципалитеты от центрального правительства, региональных властей (если таковые имеются) и возможно от других муниципалитетов. В различных странах могут применяться разные термины. В работе используется один термин «трансферты» .

Окно 2.

Во многих странах Восточной Европы источники доходов местных бюджетов закреплены законодательно. Структура доходов местных бюджетов разнится по странам весьма существенно. В Таблице 3 приведена структура доходов местных бюджетов в Болгарии в 1996;1999 годах.

Таблица 3 Структура доходов местных бюджетов (в %)

Источник: Данные Министерства финансов.

Данные Таблицы 3 иллюстрируют неустойчивость структуры налоговых поступлений в муниципальные бюджеты в трансформационный период.

Для сравнения приведем российские показатели. По данным Министерства Финансов в 1999 году в структуре доходов местных бюджетов 13,1% приходился на местные налоги, 57,9%- на федеральные и региональные (регулирующие) налоги, 24,3% на трансферты и 4,8% на неналоговые доходы и доходы целевых бюджетных фондов. Таким образом, по чисто формальным признакам, степень децентрализации доходов в России выше, чем в Болгарии.

2.1 Собственные доходы муниципалитетов

2.1.1 Местные налоги и платежи

Местные налоги и платежи являются наиболее важной частью собственных доходов муниципалитетов. На практике, от того, как в законодательстве регламентирован порядок сбора местных налогов, во многом зависит качество муниципальных услуг. Практика взимания местных налогов и платежей в странах Восточной Европы весьма разнообразна. В Албании муниципалитеты имеют право вводить от 10 до 20 местных налогов и платежей. Наиболее важными являются плата за уборку мусора, плата за регистрацию бизнеса, налог на малый бизнес.

В Болгарии муниципалитетам достаются малая часть местных налогов.

В Эстонии муниципалитеты имеют широкие права устанавливать налоги, и даже право на установление налога на прибыль корпораций.

В Латвии нет местных налогов.

Окно 3

В Венгрии муниципалитеты имеют право вводить пять местных налогов (местные налоги могут не вводится вовсе.). При этом один объект налогообложения не может быть обложен дважды. Если базой налогообложения является имущество, то может использоваться используемая площадь в квадратных метрах или скорректированная рыночная стоимость, которая составляет 50% от рыночной цены. Налоги следующие:

1.Налог на имущество.

Налог взимается с имущества предприятий и физических лиц, включая квартиры, дома, летние коттеджи, гаражи и др.

Максимальная ставка налога составляет 900 форинтов за квадратный метр или 3% от скорректированной рыночной стоимости.

2. Налог на городскую землю.

Налог на городскую землю взимается с владельцев неиспользуемой земли. Максимальная ставка составляет 200 форинтов за квадратный метр или 3% от скорректированной рыночной стоимости.

3.Налог с продаж.

Представляет собой налог с оборота на нетто продажи (стоимость продаж за вычетом стоимости приобретенных товаров и услуг). Налог не взимается в муниципалитетах с численностью менее чем 500 человек. Максимальная ставка налога с общего объема продаж составляет 2%. Для временной деятельности максимальная ставка составляет 5000 форинтов в день.

4. Коммунальный налог.

Коммунальный налог взимается как с жителей, проживающих в квартире (доме), так с предпринимателей, которые платят за каждого работника.

Коммунальный налог на жителей представляет собой фиксированную ежегодную плату. Максимальный размер этой платы составляет 12 тысяч форинтов на жителя.

Коммунальный налог на предпринимателей имеет максимальную ставку в 2000 тысячи форинтов за одного занятого в год.

5.Налог на туризм.

Базой для уплаты налога является количество ночей проведенных постояльцами в коттеджах или летних домиках. Налог может взиматься в виде фиксированной ставки или в виде процента от стоимости проживания.

Максимальная ставка составляет 300 форинтов за проживающего за ночь или 4% от стоимости проживания. За первую ночь налог не платится.

Максимальная ставка для владельцев летних коттеджей составляет 900 форинтов в год за квадратный метр (альтернативный вариант уплаты налога).

В Таблице 4 представлены доходы от местных налогов как процент от суммы местных налогов.

Таблица 4

Источник: Министерство финансов.

2.1.1.1 Права муниципалитетов по введению местных налогов и природа этих налогов

В Европейской Хартии о самоуправлении сказано, что муниципалитеты должны получать часть своих доходов от местных налогов и платежей и что в рамках общего законодательства они должны иметь возможность вводить эти налоги и варьировать ставку.

Страновое законодательство о местных налогах может сильно различаться. Горизонт различий может простираться от общих фраз о широких полномочиях местных властей, устанавливать местные налоги и платежи в соответствии со своими потребностями до полной регламентации в национальном законодательстве системы местных налогов и платежей.

Во многих европейских странах с переходной экономикой права муниципалитетов по введению новых местных налогов и платежей невелики или вовсе отсутствуют. Например, в Болгарии муниципалитеты не имеют права самостоятельно администрировать местные налоги, такие как налог на имущество, на наследство, на автомобили. Все регламентировано в национальном законодательстве.

В Чехии муниципалитеты не имеют права самостоятельно вводить налоги, регулировать ставки, определять случаи налоговых послаблений.

В Латвии все налоги являются государственными.

Право определять как распоряжаться доходами от местных налогов и платежей.

В этой сфере возможны самые разные решения. В Македонии муниципалитеты получают так называемую городскую ренту, коммунальные платежи и плату за временно проживающих, но использовать эти доходы они могут только на городское развитие, очистку воды и благоустройство, а также туристические программы. Половину городской ренты (налога на городскую землю) можно использовать на капитальные вложения в муниципальные предприятия.

Право определять налоговые ставки и корректировать налогооблагаемую базу.

Муниципалитеты могут просто получать доходы от местных налогов в соответствии с национальным законодательством, но могут и иметь некоторую самостоятельность в определении налоговых ставок и корректировки налоговой базы. Право на самостоятельную корректировку налоговой базы особенно важно в условиях сильной инфляции.

Во многих странах Западной Европы обычным является право муниципалитетов корректировать налоговые ставки. В Италии муниципалитеты имеют право даже вводить различные налоговые ставки на один и тот же налог в разных районах. Исключением в области свобод, предоставляемых муниципалитетам, является Франция.

Право устанавливать плату за услуги.

Муниципалитеты могут иметь и не иметь права самостоятельно устанавливать тарифы на услуги. Возможна ситуация при которой эти свободы контролируются отраслевыми министерствами.

В Болгарии большинство тарифных ставок за услуги (таких как предоставление рыночного места, плата за детские сады, билеты в парки отдыха) имеют верхний и нижний лимиты, и муниципалитет самостоятельно выбирает значение в установленных пределах. По таким услугам, как обеспечение водой, отоплением, уборкой мусора, общественный транспорт тарифы определяются централизованно.

В Чехии некоторые тарифы устанавливают муниципалитеты. Плата за уборку мусора, лицензирование, выдачу разрешений различного рода устанавливается централизованно.

В Венгрии муниципалитеты имеют право самостоятельно определять большинство тарифов. Сюда относятся и плата за воду и уборка мусора и поставки тепла.

Право администрировать местные налоги и платежи.

Право администрирования означает право на определение налогоплательщика или плательщика тарифа, право на сбор налогов и платежей, право на применение санкций в случае неплатежей, право на сбор штрафов и пеней.

Вновь обратимся к межстрановым сравнениям.

В Латвии и Литве налоговое администрирование централизовано.

В Венгрии муниципалитеты обладают правом администрирования местных налогов. Цена администрирования местных налогов муниципалитетами составляет от 2,8 до 8,7% от сбора налогов.

В Македонии муниципалитеты обладают правом администрирования местных налогов и платежей, но собирают не более 50% платы за коммунальные услуги.

В России деятельность по сбору налогов и сборов осуществляет Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС) непосредственно и через свои территориальные управления и инспекции. Таким образом, муниципалитеты в России не имеют права администрирования местных налогов. Инспекции МНС по городам и районам собирают на своей территории все виды налогов — федеральные, региональные и местные. Вместе с тем, муниципалитеты в России обладают правом администрирования сбора многих видов тарифных платежей.

2.1.1.2 Экономические и технические факторы определения системы местных налогов

Рассмотрим принципы разграничения налоговых доходов по уровням бюджетной системы и формирования системы местных налогов. Можно выделить общие принципы отнесения тех или иных налогов к местным налогам. К этим принципам можно отнести прозрачность для налогоплательщиков, достаточность (эти налоги должны покрывать значительную часть потребности муниципалитетов в финансовых ресурсах), налоговое бремя по конкретным видам налогов не должно легко экспортироваться в другие муниципалитеты. Не будем забывать и об общих принципах построения налоговых систем — принципах субсидиарности и социальной справедливости.

Рассмотрим основные виды налогов и проанализируем целесообразность их отнесения к местному уровню.

Налог на добавленную стоимость. Вероятно, для стран с переходной экономикой этот налог нерационально относить к местному уровню. Важнейшим препятствием является внешняя торговля. Как правило, экспортная продукция этим налогом не обкладывается (в России был разный режим внешней торговли со странами ближнего и дальнего зарубежья, но в настоящее время режимы унифицированы, и экспорт не обкладывается НДС). Если отнести НДС на местный уровень, муниципалитетам пришлось бы возвращать его экспортерам, работающим на их территории. С другой стороны, муниципалитеты получали бы возможность взимать НДС с импортеров на своей территории, что противоречило бы принципу социальной справедливости. Вообще, налоги, связанные с внешней торговлей лучше не относить на местный уровень.

Муниципалитеты должны обладать определенной свободой в выборе ставки. Варьирование ставки НДС по территории страны едва ли можно считать положительным явлением для переходных экономик.

Налог на прибыль корпораций. Отнесение этого налога на местный уровень сопряжено с рядом проблем. Первый круг проблем связан с цикличностью производства и неустойчивостью налога. Второй круг проблем связан с тем, что если муниципалитеты лишить доходов от налога на прибыль, то им придется перечислять значительные трансферты от других уровней власти, что противоречило бы общим принципам построения системы местных налогов. Приемлемым решением для стран с переходной экономикой является определение доли налога на прибыль, которую целесообразно оставлять за местным уровнем. (В России, в соответствии с налоговым кодексом, за местным уровнем закрепляется всего 2% ставка налога на прибыль организаций, Ставка в 14,5% закрепляется за региональным уровнем). Отметим, что в большинстве штатов в США введен налог штата на прибыль корпораций, который, однако, составляет незначительную долю их доходов.

Подоходный налог. Этот налог следует признать хорошим для субнационального уровня и для муниципалитетов в частности. Его непросто экспортировать и легко администрировать. В ряде развитых стран (например, в США) он играет основную роль в формировании национальных консолидированных бюджетов. Значительная часть этого налога в США поступает в федеральный бюджет. Региональные и местные власти при взимании этого налога используют ту же налоговую базу, что и федеральные, что облегчает администрирование налога. В большинстве развивающихся стран подоходный налог взимается в основном только с работающих на предприятиях, с занятых незарегистрированной самостоятельной деятельностью его собрать сложно.