Проблемы управления государственной службы и пути их решения

Реформы государственной службы получили второе дыхание с выходом Указа Президента Российской Федерации «О продлении реализации федеральной программы „Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003;2005 годы)“ на 2006;2007 годы». Результаты реформаторской практики можно оценивать по-разному. Если за точку ее отсчета брать подписанное в ноябре 2000 года распоряжение Президента РФ о необходимости разработки «Концепции системы государственной службы Российской Федерации», то за пять лет появились реальные результаты. В то же время, если посмотреть на реформы с позиции привлечения ресурсов (организационных, финансовых, научных и др.), следует признать очевидное — результаты весьма скромные. Надо также сказать, что не соблюдены и сроки, установленные в Указе Президента Российской Федерации по реализации федеральной программы 2003;2005 годов. Причин и объяснений этому может быть много. Однако ключевую из них следует искать в недооценке формирования системы управления государственной службой — важнейшего механизма ее эффективного функционирования.

Отношение к формированию системы управления государственной службой и, в частности, к государственным органам по управлению государственной службой (федеральному и субъекту РФ) разное как среди чиновников, особенно высших, так и среди экспертов, практиков, представителей науки. Одни за то, чтобы эти управляющие механизмы создавались как можно скорее. Другие же либо против самих этих механизмов, либо не считают, что их время уже наступило. При этом последние ссылаются на то, что за рубежом реформы государственной службы идут годами, и когда у нас сложатся соответствующие условия для таких управляющих механизмов, тогда они и будут созданы. В этой аргументации, может, и был бы резон, если бы не ряд обстоятельств.

Во-первых, сроки самой реформы государственной службы, и особенно гражданской службы, и формирование механизмов управления государственной службой имеют непосредственное отношение к решению многогранной проблемы конкурентоспособности, которая сегодня, судя по вниманию со стороны руководства страны, обрела смысл политической стратегии государства и общества. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию (2003г.) отмечалось: «Конкурентоспособным должно быть у нас все — товары и услуги, технологии и идеи, бизнес и само государство, частные компании и государственные институты, предприниматели и государственные служащие, студенты, профессора, наука и культура». Реалии же таковы, что государственная служба как важнейший механизм государственного управления оказывается неспособной в настоящее время обеспечить конкурентоспособность самого государства. «И потому задачей номер один для нас, отмечает в Послании 2005 года Президент РФ, — по-прежнему остается, повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных пцбличных услуг населению».

Во-вторых, реформа государственной службы имеет вялотекущий характер уже на протяжении более чем десяти лет. Следствием этого являются те нерадостные; результаты, которые уже известны и практикам, и специалистам. Одним из нерадостных результатов такой вялости реформы являются многочисленные вопросы, все чаще звучащие в обществе. Например, почему необоснованно затягиваются сроки реализации пунктов Программы реформирования? Почему имеет место некачественная разработка документов теми, кто оказался «лучшим» в конкурсе за право осваивать немалые бюджетные средства? Почему отсутствует координация при разработке однотипных документов в различных видах государственной службы? Почему темпы реформирования нельзя признать удовлетворительными? И один самых неприятных: почему не выполнен Указ Президента РФ и кто за это несет ответственность?

Результаты хода реформы государственной службы, да и административной реформы в целом, наводят па мысль, что мы хотим получить собственный опыт общественных трансформаций без наличия эффективных механизмов управления и обстоятельной верификации внедряемых идей. Кроме того, хотим опровергнуть мировой опыт, который свидетельствует о том, что реформами и механизмами государственного управления надо управлять, а также о том, что в реформаторской практике господствующее мнение должно быть не за теми, кто является объектом реформ. К большому сожалению, обретение такого, а именно отрицательного, опыта обществу обходится очень дорого, поскольку есть большой соблазн превратить реформы, на которые выделяются немалые бюджетные средства, в продолжительные и весьма доходные бизнес-проекты.

Как сделать так, чтобы государственная служба, как важнейший механизм государственного управления, стала приобретать профессиональный характер, была престижной, эффективной, подконтрольной институтам гражданского общества?

Анализ государственных механизмов управления ведущих промышленно развитых стран мира свидетельствует о том, что таких характеристик можно добиться и весьма динамичными темпами, если существует не только внешний по отношению к реформе управляющий механизм, но и эффективная внутренняя система управления самой государственной службой.

Методологической слабостью отечественной реформаторской практики государственной службы последних лет была и остается недооценка необходимости формирования системы управления государственной службой в целом и государственной гражданской службой в частности.

В то же время надо сказать, что в соответствии с существующим законодательством структура управления государственной службой России (де-юре) в настоящее время выглядит так, как представлено на Рисунке 1.

Рисунок 1 Структура управления государственной службой Российской Федерации (де-юре).

Как видно, важнейшее звено — федеральный государственный орган по управлению государственной службой и государственный орган по управлению государственной службой в субъекте РФ — в этой структуре отсутствует. Даже начинающий специалист в области управления может однозначно негативно оценить продуктивность функционирования такой системы управления. Поэтому одна из актуальных проблем создания конкурентоспособного государственного механизма, коим должна являться государственная служба, — это создание системы управления госу­дарственной службой России и ее управляющего органа.

Реально же система управления государственной службой (де-факто) выглядит так, как показано на Рисунке 2. Причем каждый элемент этой структуры имеет границы своего функционирования. Что же касается межграничного пространства, то оно должно перекрываться полномочиями соответствующих государственных органов, но управлению государственной службой — федерального и субъекта РФ. Но задачи и функции таковых (ч.6 ст. 71 ФЗ № 79) законодатель возложил на государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Рисунок 2 Структура управления государственной службой Российской Федерации (де-факто).

То, что это не самое лучшее решение, было ясно еще на стадии разработки проекта закона о государственной гражданской службе. И уже на этой стадии было очевидно, что одним из первых шагов в развитии положений закона должно быть создание правовых основ для государственных органов по управлению государственной службой. Но этого не произошло и уже сегодня это порождает немало проблем. Вот лишь один факт, который свидетельствует о выхолащивании принципиальных подходов, заложенных в законе о гражданской службе, например к такой кадровой технологии, как аттестация государственных служащих.

Весьма существенная проблема, требующая своего решения, — это создание системы управления государственной гражданской службой РФ. В таких видах государственной службы, как военная и правоохранительная издавна существуют управляющие механизмы, и в определенных границах они функционируют автономно. В то же время есть межвидовые отношения этих служб, которые никем не регулируются. В государственной гражданской службе также немало проблем, решение которых по действующему законодательству требует управляемости. Реально же сегодня отдельные вопросы управленческого характера разбросаны, но различным министерствам. И ни одно из них особенно не беспокоится о системе государственной гражданской службы. Она сегодня, как дитя у семи нянек.

Ключевым в этой системе управления государственной службой должен быть ее управляющий эдемент федеральный государственный орган по управлению государственной службой.

Однако реальные шаги по воплощению в практику положений действующего законодательства о государственной службе в отношении формирования системы управления государственной службой в настоящее время осуществляются недопустимо медленными темпами. В качестве; основной причины здесь следует указать не неспособность науки предложить возможные варианты решения этой проблемы, а сугубо субъективные представления об этой подсистеме тех, кто рассматривает ее с позиций и отталкиваясь от стереотипов «всероссийского отдела кадров» и «кадровой работы» или же узкогрупповых интересов, включая и личные. Иногда можно слышать и такие высказывания, что сопротивление созданию такого органа — это чей-то злой умысел. Может, есть и это, но, зная уровень кадровой культуры многих «специалистов» в области кадровой политики и управления персоналом, к объяснению такого положения вещей скорее всего подходит фраза: «не ищите злого умысла там, где многое исходит от невежества и глупости». Если же кто-то видит в федеральном государственном органе управления государственной службой «всероссийский отдел кадров», то в таком статусе его ни в коем случае создавать нельзя.

В настоящее время законодатель определил основные полномочия этой системы управления государственной службой, а также основные задачи и функции федерального государственного органа по управлению государственной службой и государственного органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации. Они показаны на Рисунке 3.

Рисунок 3 Полномочия системы управления государственной службой.

Элементом системы государственной службы России является вся подсистема отношений, определяющая порядок формирования и использования кадрового потенциала государственной службы, применения кадровых технологий в процессе прохождения государственным служащим государственной службы — кадровая поли гика в государственной службе и механизмы ее реализации. Это один из запускающих и ключевых элементов системы государственной службы, который, по сути, приводит в действие все процессы и формирует отношения, связанные с человеком в организации. От его построения, кадрового, материально-финансового, организационного, информационного, документационного и научно-методического обеспечения зависит эффективность системы государственной службы как единого целого. Слабость подсистемы кадровой политики в государственной службе сказывается на всех процессах и отношениях, которые образуются в государственной службе, и, в конечном счете", на результатах ее функционирования.

В частности, в Концепции предусматривалось, что «кадровая политика в системе государственной службы реализуется путем применения современных кадровых технологий и механизмов при возрастании роли и ответственности кадровых служб государственных органов» .

Введение

в действие федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также целого ряда указов Президента РФ, определяющих порядок реализации многих кадровых технологий в государственной гражданской службе, существенным образом повышает требования к кадровым службам государственных органов. Па практике же ситуация с кадровыми службами оказалась совершенно противоположной. Даже; правовое регулирование статуса кадровой службы (службы управления персоналом) государственного органа обделено вниманием законодательства.

Прежде всего эти структурные подразделения стали малочисленными. Ряд опытных руководителей и специалистов кадровых департаментов и управлений министерств либо перешли на другую работу, либо уволились. Кроме того, понижен статус кадровых подразделений. Подавляющее большинство из них оформлены в виде отделов, лишены организационной самостоятельности, зачастую включены в структурные подразделения государственных органов, для которых деятельность кадровой службы является непрофильной. Обращает на себя внимание и тот факт, что кадровые подразделения, как правило, решая и выполняя однотипные наборы задач и функций, определенные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», имеют различные названия.

Результаты исследования свидетельствуют о необходимости принятия срочных мер по изменению сложившегося положения, особенно в федеральных министерствах, имеющих подведомственные федеральные службы и агентства. В частности, требуется реальное повышение статуса кадровых служб, адекватного степени их ответственности за формирование кадрового состава государственной службы, ее организации. Актуальной задачей является разработка типовой структуры кадровой службы в различных звеньях государственного управления, создание соответствующей нормативной правовой основы их деятельности, организации взаимодействия и координации, а также их собственного кадрового обеспечения.

Создание системы управления государственной службой Российской Федерации потребует решения целого комплекса проблем. В обобщенном виде их совокупность представлена на Рисунке 4.

государственный служба правовой управление.

Рисунок 4 Проблемы создания системы управления ГС РФ.

Известно, что система управления государственной службой имеет два уровня — федеральный и субъекта Российской Федерации. Эти уровни следует рассматривать как относительно самостоятельные подсистемы, в каждой из которых существует свой управляющий государственный орган. Структура управляющих звеньев в системе требует научной проработки. Особенно это относится к федеральному государственному органу по уп­равлению государственной службой. С учетом того, что значительная часть федеральных государственных гражданских служащих проходит службу в федеральных территориальных государственных органах, структура федерального государственного органа по управлению государственной службой должна учитывать это обстоятельство. Например, количество федеральных государственных служащих, проходящих службу на федеральном уровне, составляет всего лишь 7% от общей численности, а в регионах 93%. Значительная часть задач и функций может и должна решаться структурными подразделениями на уровне федерального округа. Тогда структура этих органов может быть такой, как показано на Рисунке 5.

Рисунок 5 Структура органов по управлению государственной службой.

Потребность в такой структуре федерального государственного органа по управлению государственной службой обусловлена необходимостью приближения стоящих перед ним задач и функций к местам прохождения государственной службы государственными служащими.

Таким образом, анализ хода реформы государственной службы свидетельствует о необходимости принятия практических мер по формированию эффективной системы управления государственной службой. Она могла бы существенным образом повысить темпы хода реформы государственной службы, качество разработки нормативной правовой базы, позволить более эффективно использовать материальные, интеллектуальные и финансовые ресурсы, привлекаемые для реализации программных мероприятий по реформированию системы государственной службы. Создание эффективной системы управления государственной службой России — важнейшее направление повышения конкурентоспособности государства.